آمریکا، سازمان ملل و منازعه خاورمیانه

 مهدی علیخانی
جان فاستر دالس وزیر خارجه وقت آمریکا در 20 اکتبر 1953 اعلام کرد، کمک‌های این کشور به اسرائیل قطع می‌شود مگر اینکه اسرائیل مصوبات سازمان ملل را به مورد اجرا بگذارد.(1) این مواضع ایالات متحده به دنبال اختلاف میان اسرائیل و سوریه بر سر احداث کانال آب رخ داد. تحریم اقتصادی ایالات متحده، اسرائیل را وادار به پذیرش قطعنامه سازمان ملل کرد. اما جابه‌جایی قدرت در عرصه بین‌المللی و تغییر و تحولات عمده در منطقه خاورمیانه منجر به این شد که «بی‌اثر کردن» سازمان ملل از طریق وتوی قطعنامه‌های آن در جهت حمایت از دولت اسرائیل، به سیاست دائمی آمریکا در قبال بحران خاورمیانه بدل شود. در دهه 60 آمریکا پیشرو در وتوی قطعنامه‌های شورای امنیت بود.
طی سال‌های 1972 تا سال 2004 نیز بیش از 40 قطعنامه شورای امنیت در خصوص منازعه فلسطینی ـ اسرائیل توسط این کشور وتو گردید. در سال 1983 نیز آمریکا اعلام کرد اگر عضویت اسرائیل در سازمان ملل به علت سرپیچی آن کشور از اجرای قطعنامه‌های آن سازمان به حالت تعلیق درآید، از مجمع عمومی خارج خواهد شد.(2)
در دوره ریگان نیز یکی از 3 سیاست اصلی او در قبال وقوع انتفاضه فلسطین، عقیم گذاردن قطعنامه‌های سازمان ملل بود. در سال 1987 وزارت دادگستری آمریکا بر اساس تفسیر خود از قانون سازمان‌های تروریستی ایالات متحده، سازمان آزادیبخش فلسطین را یک سازمان تروریستی معرفی و دفتر آن را در واشنگتن تعطیل کرد. متعاقب این موضوع در مارس 1988، دفتر هیات نظار ساف در سازمان ملل واقع در نیویورک نیز تعطیل گردید. دبیرخانه سازمان ملل در واکنش به این اقدام آمریکا، این امر را تخلف از موافقتنامه مقر سازمان ملل متحد که پس از جنگ جهانی دوم با دولت ایالات متحده منعقد شده بود دانسته و آن را محکوم کرد.
مجمع عمومی نیز در نشست فوق‌العاده‌ای اقدام آمریکا را محکوم و قطعنامه‌ای با 143 رای تصویب کرد که از دیوان بین‌المللی نظر مشورتی می‌خواست. در اواخر آوریل 1988 دیوان بین‌المللی به اتفاق آرا از آمریکا خواست که این مساله به داوری بین‌المللی واگذار شود. تحت فشارهای بین‌المللی، ایالات متحده با بازگشایی دفتر ساف در سازمان ملل موافقت کرد. اما درخواست عرفات بر اخذ روادید آمریکا با مخالفت جورج شولتز وزیر خارجه وقت مواجه شد.
مجمع عمومی با اکثریت 151 رای در مقابل 2 رای مخالف ـ آمریکا و اسرائیل ـ از این اقدام آمریکا اظهار تاسف کرد و مجددا طی قطعنامه دیگری با اکثریت 154 رای در برابر 2 رای مخالف، تصویب کرد که بخشی از نشست مجمع عمومی را در نیمه دسامبر در ژنو برگزار کند تا یاسر عرفات بتواند در آن حضور یابد.(3) این تصمیم سازمان ملل (مجمع عمومی) حاکی از تمایل برای ایفای نقش در منازعه و حمایت از حقوق فلسطینی‌ها بود. در این دوران که با انتفاضه اول مردم فلسطین همراه شده بود، وزیر امور خارجه وقت آمریکا در پاسخ به سوالی در خصوص مداخله سازمان ملل و مجامع بین‌المللی برای فرو نشاندن درگیری‌ها گفته بود گمان نمی‌کنم تاکنون سازمان ملل متحد در این زمینه کار برجسته‌ای انجام داده باشد.
با آغاز روند صلح خاورمیانه در مادرید به تنها نماینده سازمان ملل در گردهمایی یادآوری شد که بنا به توافق مشترک «تل‌آویو ـ واشنگتن» سکوت تحقیرآمیز را در زمان برپایی گردهمایی بپذیرد.(4) از این رو سازمان ملل در کنفرانسی که تحت نظر آمریکا، عنوان بین‌المللی را با خود به همراه داشت، نقشی بهتر از یک «ناظر» نیافت. در سال 1992 آیپک اعلام کرد سازمان ملل متحد به علت ادامه رفتار ضد اسرائیلی نمی‌تواند نقش ارزنده در رفع اختلافات اعراب و اسرائیل ایفا نماید، در سال 1993 نیز مادلین آلبرایت سفیر وقت ایالات متحده در سازمان ملل، سیاست این کشور را رد، اصلاح و یا نادیده گرفتن قطعنامه‌هایی دانست که بر گفت‌وگوهای دوجانبه میان اسرائیل و عرفات تاثیر می‌گذارد.
پس از امضای موافقتنامه اسلو در 1993، یاسر عرفات به سازمان ملل متحد رفت. وقتی از او سوال شد که در این موافقتنامه برای نقش فعال سازمان ملل در زمینه تضمین و حفظ صلح «جایگاهی» در نظر گرفته شده است یا خیر؟ پاسخ داد «آنها در مورد هماهنگی بیشتر آن دسته نهادهای ملل متحد که اکنون در سرزمین‌های اشغالی فعالند، مذاکره کرده‌اند. این بند در واقع فقط کارگزاری‌های اقتصادی و انساندوستانه را رد بر می‌گیرد. (5) این روند تداوم سیاست‌های گذشته آمریکا بود. یعنی دور نگه داشتن سازمان ملل از ایفای نقش موثر سیاسی و صرفا فعالیت در حوزه‌های اقتصادی و انساندوستانه نظیر نقشی که ایالات متحده برای اتحادیه اروپا در نظر گرفته بود.
علاوه بر وتوی قطعنامه‌های سازمان ملل، یکی از سیاست‌های این کشور برای دور نگه داشتن این سازمان از منازعه و روند صلح آن، جلوگیری از تشکیل کمیته‌های تحقیق و حقیقت‌یاب سازمان ملل از طریق تشکیل کمیته‌هایی «نمادین» از سوی آمریکا و لازم‌الاجرا شدن مصوبات آن در صورت تایید رئیس‌جمهور این کشور بود.
با به قدرت رسیدن جورج بوش و نومحافظه‌کاران در آمریکا، از نگاه ایشان سازمان ملل نه تنها در زمینه منازعه فلسطینی اسرائیلی بلکه در اداره امور جهانی، فاقد جایگاهی مناسب بود. همانگونه که آنتونی لیک در دوره کلینتون با تاکید بر نقش هژمونیک آمریکا، کارکرد سازمان ملل را زمانی موثر تلقی کرد که مشارکت و هدایت آمریکا را در برداشته باشد. او گفته بود: «اگر بخواهیم به طرف حفظ صلح به جای ایجاد صلح حرکت کنیم، واضح است که رهبری ایالات متحده و توان نظامی آن لازم است. سازمان ملل تنها زمانی می‌تواند یک سازمان حافظ صلح باشد که یک دست نیرومند آن را هدایت کند.(6)
اما وقایع رخ داده در طول دوره سیاست جمهوری بوش که بیش از این شرح کامل آن بیان شده است. سازمان ملل را در ظاهر به یکی از 4 بازیگر اصلی «نقشه راه» بدل ساخت اما مشارکت دادن سازمان ملل در طرح نقشه راه بیشتر با هدف مشروعیت بخشی به اقدامات آمریکا که با پذیرش اسرائیل همراه می‌شود، قابل ارزیابی است. چرا که بسیاری از قطعنامه‌های سازمان ملل، حتی آنهایی که در چارچوب نقشه راه صادر شده بودند با «وتو»ی ایالات متحده همراه شدند. نمونه‌های اخیر این سیاست را در قبال وتوی قطعنامه‌های مربوط به «دیوار حائل»، «تداوم شهرک‌سازی‌ها»، «تهدید اسرائیل به قتل عرفات» و نیز زیر سوال بردن صلاحیت دیوان بین‌المللی لاهه در خصوص ارائه رأی مشورتی پیرامون دیوار حائل می‌توان عنوان کرد.
به دنبال صدور قطعنامه‌های مکرر در مجمع عمومی به ویژه علیه اسرائیل و در گرایش به فلسطینی‌ها، مرک لاگون معاون وزیر امور خارجه آمریکا در امور سازمان بین‌المللی اعلام کرد این کشور پنج اولویت برای پنجاه و نهمین مجمع عمومی سازمان ملل متحد در نظر گرفته است. او تاکید کرد ایالات متحده سعی دارد با «ترویج دموکراسی» در درون سازمان ملل متحد و به کمک اولویت‌های خود، این سازمان را به «اصول اولیه» خود بارگرداند. یکی از این اولویت‌ها به روند صلح خاورمیانه و نقشه راه باز می‌گشت. او اذعان داشت: «ایالات متحده می‌خواهد تعالی در تعداد و محتوای قطعنامه‌های خاورمیانه ایجاد نماید که در حال حاضر به طور بی‌تناسبی زیاد هستند و به ویژه... زیادی ضداسرائیلی بودند و گرایش به فلسطینی‌ها داشتند.» (7)
البته قطعنامه‌های شورای امنیت از نظر تعداد و محتوا در دهه 90 با تغییراتی همراه بود. اول اینکه در این دهه تعداد قطعنامه‌هایی که توسط ایالات متحده وتو گردید کمتر از دوران جنگ سرد بود. علت این بود که آمریکا در دهه 90 به عنوان تنها قطب قدرتمند مطرح بود و طبیعتاً تا حدودی ابتکار عمل در سازمان ملل را نیز در اختیار داشت.
اما از نظر محتوای قطعنامه‌ها به ویژه پس از حادثه 11 سپتامبر و ارائه نقشه راه، شاهد هستیم که در برخی قطعنامه‌های «مصوب» شورای امنیت، ضمن محکوم نمودن اقدامات اسرائیل، حملات فلسطینی‌ها نیز علیه اسرائیل محکوم شده است. به معنی دیگر قطعنامه‌های اخیر شورای امنیت زمانی از شانس «وتو نشدن» برخوردار بودند که در آن علاوه بر اسرائیل، طرف فلسطینی نیز مورد خطاب قرار گرفته باشد.
در تهاجم اخیر اسرائیل به جنوب لبنان و نیز وارد آوردن فشار سنگین به دولت فلسطینی، ایالات متحده به همراه انگلیس قطعنامه «غیرالزام‌آور» پیشنهادی نماینده قطر مبنی بر توصیه به عقب‌نشینی اسرائیل از غزه و لبنان را «وتو» و با ایجاد بن‌بست در تصمیم‌گیری شورای امنیت، جلوه‌ای دیگر از نقش و تاثیر خود بر تصمیمات آن شورا را نمایان کرد. بر این اساس می‌توان اینگونه بیان کرد که از منظر «قدرت» و در نگاه آمریکا، سازمان ملل فاقد جایگاهی مناسب برای ایفای نقش در منازعه و روند صلح خاورمیانه می‌باشد.
سیاست کلی این کشور و روسای جمهور آن عقیم گذاشتن قطعنامه‌های این سازمان ـ ضمن موافقت با قطعنامه‌های خنثی که به ایجاد تعهدی برای اسرائیل منجر نمی‌شد ـ و دور نگهداشتن آن از روند صلح خاورمیانه بوده است. حضور سازمان ملل در چارچوب نقشه راه نیز همانگونه که پیشتر عنوان گردید، بیش از آنکه ایفای نقشی فعال باشد، مشروعیت بخشی به روندی بود که قرار است به عنوان پیمان نهایی صلح در خاورمیانه منجر شود. از این رو اینگونه به نظر می‌رسد که راه موثر در قبال منازعه اخیر خاورمیانه، اقدام هماهنگ و منسجم کشورهای اسلامی است که با توجه به روابط کم و بیش نزدیک آنها با آمریکا، تردیدهایی نیز درباره اتفاق‌نظر آنها در برخورد با اسرائیل وجود دارد.