قواعد نظارت در چارچوب تفکیک قوا (بخش اول)
مقدمه:
گروه سیاسی: حاکمیت قانون در جامعه با تدوین و تصویب قانون اساسی از طریق قوه مؤسس و وضع قانون توسط قوه مقننه در چارچوب قانون اساسی و تصویب مقررات دیگر چون آییننامهها و ... صورت میگیرد. مرحله اساسی، تعیین روش و چارچوبی است که بتواند اجرای مقررات را از طریق افراد و سازمانهای عمومی تأمین و تضمین کند. تجربه ثابت کرده است مادام که قاعدهای حقوقی با ضمانتهای اجرایی قوی و مؤثر همراه نباشد، صرف تأیید و اعلام آن دردی را درمان نخواهد کرد.
ضمانتهای اجرا به دو دسته رسمی و غیررسمی تقسیم میشود:
نظارتهای رسمی و سازمان یافته، نظارتهایی هستند که قانونگذار آنها را رسماً پیشبینی و سازمان داده است. نظارتهای غیررسمی و سازمان نیافته آنهاییاند که افکار عمومی یا امربه معروف و نهی از منکر بر اساس اصول و ارزشهای پذیرفته جامعه، اجرای قانون در جامعه را هموار میکنند.
نظارتهای رسمی را میتوان به سه دسته تقسیم کرد که عبارتند از: نظارتهای پارلمانی، قضایی و اجرایی. حال به بررسی هر یک از انواع نظارت رسمی میپردازیم:
1- نظارت پارلمانی
نظارت پارلمانی از اهمیت خاصی برخوردار است چرا که قانونگذار برگزیده ملت و مظهر اراده عمومی و حافظ منافع ملت است و نظارت آن بر اعمال قوای دیگر به ویژه قوه مجریه و سامان دادن به وضع قوه قضاییه مستقل و بیطرف و عدالت گستر از طریق وضع قوانین لازم و تحقیق و تفحص در صورت لزوم، اهمیت نظارت پارلمانی را خاطر نشان میکند.
نقش اساسی پارلمان علاوه بر وضع قوانین، نظارت بر چگونگی فعالیت کارگزاران و دستگاههای اجرایی است. این نظارت و مراقبت پارلمان ناشی از حاکمیت مردم است تا به این ترتیب خطوط رسم شده قانون نصبالعین عوامل اجرایی و مقامات کارگزار باشد و عمل نظارت و بازبینی و تعقیب اعمال حکومتی در قالب آن خطوط ممکن باشد.
با توجه به این اصل که نمایندگان مردم حق دارند از مجموع اعمال سیاسی و اداری قوه مجریه انتقاد کنند و در مواردی جلوی اقداماتی را که خلاف خواست مردم رأِیدهنده است بگیرند یک سلسله ابزار و وسایل در اختیار قوه مقننه قرار میدهد تا با رعایت آیینها و شیوههای خاصی به مهار قوه اجرایی بپردازند. چنین وسایل و ابزاری بسیار متنوع است و مطالعه آنها در شبکه روابط بین قوای عمومی، مسائل بیشماری را مطرح میکند که در اینجا اهم وسایل و ابزار نظارتی پارلمان بر قوه مجریه را متذکر میشویم:
الف- نظارت تأسیسی از طریق تعیین اعضای قوه مجریه
ب- انتصاب کارکنان عالی مقام اجرایی
ج- مسئولیت سیاسی وزرا
د- ابزارهای نظارتی بر اعمال وزیران
ه- نظارت بر اجرای بودجه
و- نظارت بر سیاست خارجی و تصویب قراردادهای بینالمللی
نظارت تأسیسی پارلمان (تعیین اعضای قوه مجریه)
نخستین شکل نظارت پارلمان بر دستگاههای اجرایی، مداخله این نهاد در تعیین اعضای قوه مجریه است. نحوه و میزان این مداخله به تناسب چگونگی رابطه بین قوه مقننه و مجریه متفاوت است و غالباً به دو صورت کلی ذیل متصور است:
الف) در رژیمهای ریاستی که در برابر قوه مقننه یک ارگان واحد اجرایی وجود دارد و تمامی قدرت اجرایی را وی و کارگزاران و همکارانش اعمال میکنند و مظهر این ارگان واحد رئیسجمهوری است که مستقیماً مردم انتخاب میکنند مانند آمریکا.
ب) در رژیمهای پارلمانی که قوه اجرایی بنا به عادت تقسیم شده است لکن رئیس کشور (پادشاه یا رئیسجمهور) است که مبین و معرف کشور به شمار میرود و رکن دوم هیأت وزیران هستند که در رأس آنها رییسالوزرا یا نخستوزیر جای گرفته است.
در رژیمهای ریاستی نظیر ایالات متحده آمریکا، چون ایفای نقش ریاستجمهوری و ریاست وزرا بر عهده رئیسجمهور است و رئیسجمهور را مردم برای مدت معینی انتخاب میکنند و وزرای برگزیده رئیسجمهور در برابر او مسئول هستند لذا پارلمان علیالقاعده نباید دخالتی در تعیین آنان داشته باشد. از سوی دیگر وزرا رکن دستهجمعی به شمار نمیآیند بلکه همکاران رئیسجمهور تلقی میشوند که عزل و نصب آنها بر عهده این مقام است. با وجود این انتصاب وزرا از سوی رئیسجمهور همچون دیگر مقامات عالیرتبه اجرایی با موافقت مجلس سنا صورت میگیرد. بر خلاف رژیمهای پارلمانی که در آنها وزیران عوامل سیاسی دولت هستند در حقوق آمریکا به منزله کارکنان عالیرتبه دولتاند. لذا قاعده دخالت سنا در تعیین کارکنان عالی مقام در مورد وزرا نیز اجرا میشود.
در کشورهایی که هیأت دولت رکنی مستقل از رئیس کشور است وزیران در برابر پارلمان مسئولیت سیاسی دارند و انتصابشان مشارکت مستقیم یا غیرمستقیم پارلمان را ایجاب میکند.
در رژیمهای پارلمانی، مانند انگلیس و فرانسه، نخستوزیر را رییس کشور (پادشاه یا رئیسجمهور) تعیین میکند و نخستوزیر وزرا را معین میکند اما سند انتصاب نهایی آنها با رأی اعتماد مجلس یا مجلسین اعطا میشود. در ژاپن مسأله به طریق دیگری حل و فصل میشود به این صورت که ابتدا پارلمان نخستوزیر را از میان اعضای خود برمیگیرد، آنگاه امپراتور تصمیم پارلمان را تنفیذ و توشیح میکند. به این ترتیب، بخشی از نظارت پارلمان بر قوه مجریه از طریق رأی اعتماد یا عدم اعتماد به نخستوزیر وزرا تأمین میشود.
نظارت بر انتصاب برخی از کارکنان اجرایی
اصل، انتصاب عوامل اجرایی از طرف قوه مجریه (رییسکشور، نخستوزیر، وزیران) است. با این همه پارلمان نیز در برخی از این گونه انتصابات مداخله میکند. مثلاً در آمریکا، انتصاب سفرا و کنسولها و تعداد بیشماری از کارکنان فدرال را رئیسجمهور با نظر «موافق و رضایت» مجلس سنا صورت میدهد. همین طریقه در انتصاب اعضای دیوان عالی فدرال آمریکا نیز اعمال میشود.
کمیسیونهای دایمی مجلس سنا، در حدود صلاحیت خود از این اختیار استفاده میکنند یعنی فهرست پیشنهادی رئیسجمهور را بررسی میکنند و حتی با نامزدهای پیشنهادی، در جهت احراز صلاحیت، به مصاحبه و گفتوگو میپردازند آنگاه نظر نهایی خود را اعلام میکنند. در برزیل و آرژانتین نیز مجلس سنا نقش مشابهی دارد. در ایرلند و نروژ و بلژیک اعضای دیوان محاسبات را پارلمان برمیگزیند.
پارلمان آلمان، اعضای دیوان قانون اساسی را انتخاب میکند و نیز در تعیین قضات کلیه دادگاههای فدرال را از طریق کمیسیون تعیین قضات مشارکت مینماید.
نظارت پارلمان و مسئولیت سیاسی وزرا
مسئولیت سیاسی وزیران در مقابل قوه مقننه نقطه عطف قدرت پارلمان است، به ویژه که پارلمان در چارچوب مسئولیتی که قانون برای اعضای هیأت دولت قایل شده است، میتواند طبق قانون به عمر کابینه یا خدمت وزیران پایان دهد. به نظر حقوقدانان اصل مسئولیت وزرا بزرگترین حربهای است که پارلمان با استفاده از آن میتواند تا حدودی تعادل و توازن را به سود خود تغییر دهد.
مسئولیت وزرا را به لحاظ نظری میتوان به سه صورت ذیل خلاصه کرد:
مسئولیت مدنی: یعنی الزام وزرا در رفع خسارات وارده بر شهروندان بر اثر خطا یا تخلف آنان از قانون.
این مسئله مربوط به حقوق مدنی است و از چارچوب ارتباط وزیر با قوه مقننه خارج است.
مسئولیت جزایی: در خصوص تکلیف وزرا برای پاسخگویی به جرایم ارتکابی از قبیل جنایت، اعمال نفوذ و آسیب رساندن به آزادیهای فردی و اجتماعی شهروندان.
مسئولیت سیاسی: مظهر آن پاسخگویی وزیر یا هیأت وزیران در برابر پارلمان است. الزام به پاسخگویی در باب مجموع اعمال و رفتارها و روشهای وزرا است. اینگونه مسئولیت نه منوط به ارتکاب جرم جزایی است و نه مربوط به تقصیری مدنی. بلکه تاروپود آن از عوامل اساساً ذهنی ترکیب یافته است که تشخیص و تمییز آن بر عهده پارلمان میباشد.
دایره این مسئولیت بسیار گسترده است. در این مورد قانونی یا غیرقانونی بودن اطلاعات وزیر شرط نیست بلکه به موقع و بجا بودن یا نبودن آنها در ارتباط با سیاست کلی پارلمان میتواند ماخذ مسئولیت سیاسی واقع شود.
مسئولیت سیاسی وزرا در رژیمهای پارلمانی بر قرار است و ضمانت اجرای این مسئولیت غالباً سقوط کابینه یا عزل وزیری است که رفتارش رضایت و موافقت اکثریت نمایندگان ملت را جلب نمیکند.
معمولاً در کشورهایی که نظام دو مجلسی دارند وزرا غالباً در برابر مجلس انتخابی مسئولند نه در مقابل مجالس اشرافی یا صور دیگر غیر انتخابی. در آلمان فدرال، استرالیا، اتریش، کانادا، فرانسه، زلاندنو، ایتالیا، ایران، نروژ و سوئد و ... مسئولیت سیاسی وزیران در برابر قوه مقننه اعمال میشود.
مسئولیت سیاسی وزرا به دو صورت فردی و دسته جمعی است. در صورت اول هر وزیر شخصاً پاسخگوی پارلمان است در صورتی که نتواند رضایت پارلمان را جلب کند باید کنارهگیری کند و در صورت دوم وزیران به هیأت اجتماع مسئول پاسخگویی اعمال قوه مجریهاند. برای جلوگیری از سوء استفاده از اصل مسئولیت سیاسی به صورت بیحدومرز در پارهای از کشورها شبکهای از مقررات و قواعد خاص برای عقلانی کردن رفتار پارلمان در این جهت به وجود آوردهاند.
ابزارهای نظارتی بر اعمال وزیران
مهمترین وسایل نظارت و کنترل اعمال وزیر یا هیأت وزیران که قوانین اساسی کشورها در اختیار پارلمانها قرار داده است عبارتند از:
الف- بحث و مذاکره عمومی: قوه مجریه مکلف است در فواصل معینی از ادوار تقنینی، پارلمان را از برنامهها و اعمال خود آگاه کند. این تکلیف موجب میشود تا اعضای پارلمان بر قوه مجریه نظارت کنند و اعمال وی را ارزشیابی نمایند و در سنجش عملکردها موضع خود را نسبت به مدیران تعیین کنند.
ب- تذکر به وزیر یا هیأت وزیران: اگر نماینده یا نمایندگانی در مورد کمبودها یا نقایص یا شیوههای نادرست مدیریتی به رئیس هیأت وزیران یا وزیر مسئول در جلسه مجلس تذکر دهند این امر زنگ خطری خواهد بود که وزیر را از اشکالات کار مطلع میکند تا بعدها دچار کنترل و نظارت شدیدتر نشود.
ج- سؤال: سؤال نمایندگان از وزیر یکی از شیوههای مهم اطلاعاتگیری از چندوچون مسائل اجرایی در رژیمهای پارلمانی است. حق سؤال کردن از وزرا و نخستوزیر متعاقب برقراری مسئولیت سیاسی وزیران در برابر پارلمان به وجود آمده است. پس از طرح سؤال نماینده نخستوزیر یا مدیر مسئول بدان پاسخ میگوید و ظاهراً قضیه خاتمه یافته تلقی میشود به بیان دیگر ابزار سؤال ضمانت اجرایی مستقیم ندارد و لزوماً به دنبال آن رأیگیری به عمل نمیآید لذا در بسیاری از کشورها که قوه مجریهشان مسئولیت سیاسی در برابر پارلمان ندارد نیز مانند نظامهای ریاستی این شیوه برقرار شده است.
د- استیضاح: برندهترین سلاحی است که پارلمان از طریق آن ضمن اطلاعیابی از عملکرد وزیر یا نخستوزیر مورد استیضاح سبب میشود تا آنان خطمشی و شیوه عملکردشان را با خواست اکثریت اعضای پارلمان سازگار کنند. استیضاح ضمانت اجرای مستقیم سیاسی در مقایسه سؤال دارد چرا که در اینجا مذاکرات پارلمان با رأیگیری خاتمه مییابد و رأی نمایندگان نشاندهنده عدم رضایت پارلمان از قوه مجریه است و به عبارتی حیات هیأت وزیران با واکنش پارلمان مرتبط میشود.
ه- بررسیهای پارلمانی: یکی دیگر از روشهای نظارت بر کار قوه مجریه، حق بررسی مجالس قانونگذار درباره عملکردهای دستگاههای اجرایی است. این آیین در نظام حقوقی آمریکا قبول شده است زیرا رئیسجمهور و وزیران در برابر کنگره آمریکا مسئولیت سیاسی ندارند لذا از سؤال که رایجترین شیوه نظرات در حقوق بریتانیا و استیضاح در بیشتر کشورهای اروپای غربی است استفاده نمیشود و در مقابل آیین بررسیهای پارلمانی در این کشور توسعه یافته است.
بررسیهای کنگره در ایالات متحده آمریکا یا کمیسیونهای دایمی یا کمیسیونهای فرعی اختصاص به نام کمیتههای تحقیق صورت میگیرد. در حقوق فرانسه، ایتالیا، سوئد کمیسیونهای قانونگذاری از بررسیهای پارلمانی منع شدهاند زیرا این امر را امری قضایی میپندارند که مخصوص دستگاه دادگستری است.
حق بررسی پارلمان در درجه اول متکی بر این اندیشه است که قوه مقننه در جریان کلیه امور مربوط به قوه مجریه قرار گیرد ولی چون در نظامهای ریاستی ابزار سؤال و استیضاح در اختیار پارلمان نیست، پس الزاماً از این شیوه استفاده میشود.
نظارت بر اجرای بودجه:
از آنجا که بودجه یکی از پراهمیتترین ابزار کار قوه مجریه است و نحوه اجرای آن حساسترین و ظریفترین وسایل و امکاناتی است که قوه مقننه در دست قوه مجریه میگذارد، لذا کنترل آن مهم تلقی میشود تا از این طریق نهاد تقنینی اطمینان یابد که کلیه تدابیر و مقررات و محدودیتها و شرایطی که تصویب کرده است به درستی به مرحله اجرا درمیآید بنابراین بدون نظارت دقیق بر این مورد وظیفه پارلمان پایان یافته تلقی نمیشود.
از سوی دیگر چون سند مصوب بودجه بیشتر فعالیتها و اقدامهای اجرایی را در بر میگیرد، پارلمان با نظارت در حین اجرا و تفریغ بودجه پس از خاتمه دوره یک ساله هم بر اجرای بودجه بازبینی مستمر میکند و هم با ارزیابی عملکردهای مالی اعضای هیأت وزیران موضع خود را در قبال آن برای سال مالی آینده روشن میکند. مهمترین شیوهای که برای آگاهی فنی و تخصصی پارلمان در کنترل همه جانبه بودجه مصوب معمول است، استفاده از دستگاه مجهز و با صلاحیت به عنوان چشم و گوش قوه مقننه است در نظارت بر اجرای بودجه دیوان محاسبات به این ترتیب که برای کنترل مستمر بودجه و توجه به جنبه حسابرسی قوانین مالی نهاد دیوان محاسبات به وجود آمده است که اعضای اصلی و مستشاران آن را پارلمان برگزیده است در این صورت دیوان محاسبات ناظر بر اجرای بودجه است و گزارشهای خود را به صورت تضمینی تقدیم پارلمان میکند.
در آمریکا دفتر محاسبات عمومی مأمور کنترل اجرای اولیه بودجه است و رییس آن را رئیسجمهور برای مدت 15 سال با موافقت سنا برمیگزیند.
در دانمارک، ایسلند، فنلاند و نروژ نهادی به نام کمیسیون حسابرسی تدارک شده است که بر اجرای بودجه نظارت میکند. نهاد مذکور از گرایشهای مختلف سیاسی تشکیل شده است که مالا نحوه عملکرد بودجه را به پارلمان میدهند.
در استرالیا، فرانسه، یونان و ایتالیا دیوان محاسبات جنبه دادگاه عالی مالی دارد و اعضای آن مانند قضات تغییرناپذیرند و از افراد مستقل و بیطرف انتخاب میشوند. به هر حال دیوان محاسبات، برای تهیه و تنظیم گزارش خود به پارلمان باید منتظر اجرای یک ساله بودجه به طور کامل بماند. پس از پایان سال مالی لایحهای به نام تفریغ بودجه که متضمن کلیه وجوه اجرای بودجه سال گذشته است تنظیم و برای تصویب به پارلمان تقدیم کند. پارلمان و کمیسیونهای ذیربط مجلس، ضمن بررسی گزارش دیوان محاسبات و مقایسه نظرات دولت و دیوان دقیقتر بررسی میشود. به این ترتیب پارلمان از طریق دیوان محاسبات به اجرای قانون بودجه و سایر مقررات مالی نظارت میکند و با لایحه تفریغ بودجه یا گزارش تفریغ بودجه پارلمان و به تبع آن مردم از چگونگی اجرای قانون بودجه آگاهی لازم را کسب میکند.
نظارت بر سیاست خارجی و تصویب قراردادهای بینالمللی
امروزه توجه مردم به سرنوشت خود در کلیه ابعاد توسعه یافته است دیگر نمیتوان انتظار داشت که مردم فارغ بال از مسائل بینالمللی تنها به گرفتاریهای داخلی بیندیشند. به ویژه که تأثیر متقابل روابط خارجی کشورها را نمیتوان بر مسایل واقعی نادیده گرفت. در هر حال هر چه زمان پیش میرود زمینه برای مداخله مردم و نمایندگان آنان در امور بینالمللی افزون میشود با وجود استقلال قوه مجریه در عملکردهای سیاست خارجی قوه مقننه نیز با دادن نظر مشورتی و اجازه تصویب قراردادهای بینالمللی نقش انکارناپذیر خود را در تأثیر بر روابط خارجی کشورها نشان داده است. در غالب پارلمانهای جهان کمیسیون روابط خارجی، مسئول تعقیب اقدامات دولتها در زمینه سیاست خارجی با دیگر کشورهاست. اطلاع پارلمان چه در حین مذاکرات یا در مراحل حساس آن توسط وزرای مسئول یا نخستوزیر و تصویب نهایی معاهدات بینالمللی امری پذیرفته شده در دنیای معاصر است و از این طریق پارلمان بر اعمال و رفتار دولتها و روابط خارجی نظارت میکند. ادامه دارد...
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
