همگرایی و واگرایی اتحادیه اروپایی

دکتر سعید خالوزاده
به رغم جایگاه برجسته اتحادیه اروپایی در نظام بین الملل، عدم برخورداری از یک نیروی نظامی قدرتمند و کارا و همچنین منافع متضاد کشورهای بزرگ و اصلی آن، موجب شده است تا اتحادیه اروپایی از یک سیاست مشترک و یک صدای واحد در عرصه بین المللی برخوردار نبوده و به عنوان یک بازیگر مستقل و تاثیرگذار در معادلات جهانی مطرح نباشد. در این میان اتحادیه عمدتا نه در سطح یک بازیگر درجه یک بلکه در حد یک قدرت درجه دوم مطرح می باشد. به بیان دیگر این اتحادیه همچنان به عنوان یک غول اقتصادی و یک کوتوله سیاسی باقی مانده است. این امر خود بازتابی از منافع متعدد و متفاوت کشورهای اروپایی است. باید در نظر داشت کشوری کوچک و مرفه مثل لوکزامبورگ با ۴۰۰هزار جمعیت یا کشوری ضعیف و فقیر مثل بلغارستان با کشوری ۸۳ میلیونی چون آلمان که اولین صادرکننده دنیا و سومین قدرت اقتصادی جهان می باشد طبعا نمی توانند منافع و دیدگاه های یکسانی در عرصه بین المللی داشته باشند. لذا این اختلاف توان و جایگاه اتخاذ یک سیاست خارجی مشترک را دشوار می سازد.
ورود ۱۲ کشور اروپای مرکزی و شمالی از اول ماه می ۲۰۰۴ به اتحادیه اروپایی شرایط جدیدی را فراروی این اتحادیه قرار داده است. حضور این کشورها (که آمریکا آنها را اروپای جدید می نامد) می تواند از یک طرف نقش و نفوذ آمریکا را در اروپا تقویت کند و از طرف دیگر موقعیت کنونی اتحادیه را دچار ضعف و تعلل نماید. ورود فرهنگ های جدید، با سابقه اروپای شرقی و کمونیستی، اتحادیه اروپا را به مجموعه ای ناهمگون تبدیل کرده و در عین حال با توجه به ضعف اقتصادی این کشورها، اتحادیه آن انسجام و هماهنگی اقتصادی پیشین که ناشی از عضویت اکثر کشورهای پیشرفته اروپایی در آن بود را از دست داده است.
وجود روابط ویژه بین انگلیس و آمریکا، عدم تحرک آلمان در سیاست خارجی، مخالفت فرانسه، آلمان و بلژیک با سیاست موردنظر انگلیس و آمریکا جهت توسل به جنگ در عراق و براندازی رژیم صدام حسین، سیاست انگلیس در قبال چین و هنگ کنگ، سیاست نگرش به شرق آلمان، سیاست عربی و شمال آفریقایی فرانسه، بدبینی کشورهای کوچک نسبت به کشورهای بزرگ، متفاوت بودن سطح زندگی در بین کشورهای شرق و غرب اروپا و... عواملی هستند که مانع از نوعی همفکری در میان اعضای اتحادیه در زمینه سیاست خارجی می شود.
تصویب معاهده ماستریخت آذر سال 70 و اجرائی شدن آن از ابتدای سال 74 یک نقطه عطف و دگراندیشی بارز در عملکرد سیاست خارجی اروپا است. این در حالی است که برخی از کشورهای عضو اتحادیه با تدوین یک سیاست خارجی مشترک اروپائی موافق نیستند که در راس این کشورها انگلیس قرار دارد. دولت انگلیس موضع‌اش در ارتباط با سیاست خارجی و امنیتی مشترک را در کتاب سفید خود بعنوان یک اصل اساسی تعیین کرده است. در این کتاب از جمله آمده است: «کشورهای عضو باید حتی‌الامکان با یک صدا سخن بگویند و مشترکا عمل نمایند البته در مواقعی که مصالح آنان با هم مشترک است. اما سیاست خارجی و امنیتی مشترک اروپائی هیچ موقع نمی‌تواند جایگزین سیاست خارجی ملی کشورهای عضو گردد. بخصوص جائی که مربوط به منافع و مصالح انگلیس باشد، ما روی آزادی عمل خود پافشاری خواهیم کرد. انگلیس تعهدی برای پایبندی به تصمیمات دسته جمعی نخواهد داد.»
بررسی رفتار و سیاست های اعضای اتحادیه اروپایی نشان می دهد در جایی که منافع این کشورها در خطر باشد آنها تا آنجایی که ممکن باشد سیاست خارجی و منافع ملی خود را دنبال می کنند و هماهنگی در راستای سیاست خارجی مشترک در درجه اهمیت بعدی قرار می گیرد. این امر خود بازتابی گویا از غلبه واگرایی بر همگرایی در اتحادیه اروپایی است. البته اتحادیه همواره تلاش لازم را به عمل می آورد و در این راستاست که از اواخر سال گذشته وجود یک وزیر خارجه در امور سیاست خارجی از سوی اعضای اتحادیه پذیرفته شده است که این مسوولیت بعهده خانم «کاترین اشتون» از انگلیس می باشد.
اجرایی شدن پیمان لیسبون از اول دسامبر ۲۰۰۹ که طی مراسم باشکوهی و با حضور رهبران اروپایی در لیسبون صورت گرفت نمونه ای بارز از روند موجود در اتحادیه اروپایی است ولی پیش از این، به هنگام امضای این پیمان، هر یک از اعضا نیک دریافته بودند که برخلاف انتظار، این اروپای دارای ۲۷ عضو، از اراده مستقل اروپایی کمتری نسبت به گذشته برخوردار خواهد بود.
منافع ملی اعضای اتحادیه با توجه به موقعیت جغرافیایی آنان به قدری متفاوت است که هماهنگی آنان را مشکل می نماید. بویژه بعد از گسترش اتحادیه اروپایی در سال ۲۰۰۴ و الحاق کشورهای حوزه بالتیک، دشواری های سیاست خارجی مشترک بیشتر نمایان شد.
با توجه به شک و بدبینی که در برخی مسائل بر روابط بین کشورهای اروپایی حاکم است و منجر به شکل‌گیری اتحادها بر روی مسائل مختلف می‌شود مانند: مسئله شمال و جنوب، کشورهای کوچک در مقابل بزرگترها، کشورهای غنی در مقابل فقیر، بهره بردن یا نبردن از سیاست کشاورزی مشترک، «تبادلات آزاد» کنترل شده و یا عاری از هر محدودیتی، طرفداری از آمریکا (آتلانتیست‌ها) یا مخالفت با آن و... غیره، کلیه این موارد می‌تواند اتخاذ و پیگیری یک سیاست مشترک در مسائل مختلف درون اتحادیه‌ای را دچار مشکل کند.
در بعد نظامی و دفاعی، اتحادیه اروپائی برای داشتن یک ارتش قدرتمند اروپائی راهی دراز در پیش دارد زیرا در حال حاضر، اتحادیه، نه ارتش خود را دارد و نه شورایی نظامی برای امور دفاعی، و نه حتی از یک سیاست تسلیحاتی و یا موسسه‌های مشترک تحقیقات نظامی برخوردار است. شاید تنها مقایسه بودجه دفاعی آمریکا با کل اتحادیه اروپا کافی باشد، تا دریابیم که چقدر اروپا در قیاس با ایالات متحده در این حوزه ضعیف است. تمامی 27 کشور عضو اتحادیه اروپا حدود 190 میلیارد دلار برای بودجه دفاعی‌شان برای سال 87 اختصاص داده‌اند، در حالی که بودجه دفاعی آمریکا در همین سال به تنهایی، معادل 560 میلیارد دلار است. این آمار به خوبی نشان می‌دهد که، اگر اروپا بخواهد حضوری فعال در صحنه بین‌المللی داشته باشد و بتواند در کنار ایالات متحده، موضع مستقل خود را حفظ کند، و مهمتر از آن، این موضع را پیش ببرد، چاره‌ای جز قدرتمندتر کردن سیستم دفاعی خود ندارد.
یکی از مسائل عمده‌ای که اتحادیه اروپائی با آن دست به گریبان است فقدان یک سیاست دفاعی و امنیتی روشن و فعال است که عمدتا از منافع ملی متفاوت کشورهای بزرگ عضو این اتحادیه ناشی می‌شود. این کمبود باعث شده است که اتحادیه اروپائی به عنوان یک کل در سیاست‌های بین‌المللی متناسب با قدرت اقتصادیش به بازی گرفته نشود، در بسیاری از مسائل جهانی منفعل و یا دارای تشتت آراء باشد و در مسائل بین‌المللی بازی را به ایالات متحده واگذار کند. تاثیر اندک اتحادیه اروپا بر بحران خاورمیانه و یا بر سیاست‌های آمریکا در قبال بوسنی، کوزوو و عراق از جمله نشانه‌های این ضعف و کاستی اتحادیه اروپا به شمار می‌روند.
اتحادیه اروپایی با توجه به مجموعه‌ای از عوامل درونی دچار مشکلات متعددی است. در سال گذشته و خصوصا بعد از رای منفی مردم ایرلند به قانون اساسی اروپا، اتحادیه در یک بحران اعتماد و هویت فرو رفته است، بحرانی که در طی سال‌های اخیر تا این حد برای اتحادیه بوجود نیامده بود. در این بحران عظیم مردم اروپا به رهبران و دولت‌های خود نشان دادند که به موفقیت سیاست‌های آنان در تامین حقوق و امنیتشان اطمینان ندارند و به عبارتی سیاست‌ها و برنامه‌های این دول در تامین خواست‌های شهروندان شکست خورده است.
سران اتحادیه اروپا در پایان ریاست دوره‌ای فرانسه در نیمه سال 87 نتوانستند به بسیاری از اهداف تعیین شده اتحادیه و همچنین اجرایی کردن قانون اساسی اروپا نایل شوند و این امر تبدیل به شکست این اجلاس شد. دولت‌های فرانسه، آلمان، انگلیس، اسپانیا، ایرلند، لهستان و... هر یک دیگری را محکوم کرد و مقصر شناخت. این کشورها نتوانستند برای حفظ ظاهر هم که شده به یک موضع مشترک نیز دست یابند. لذا بحران داخلی اروپا یک واقعیت است و اروپا برای فائق آمدن بر این بحران احتیاج به حداقل 5-6 سال زمان دارد.
کشورهای عضو اتحادیه دارای دیدگاه‌ها و ارزیابی‌های متفاوت در خصوص بحران خاورمیانه هستند. دیدگاه‌های متعدد اعضای اتحادیه در مورد اجرای اصول کلی برای حل درگیری اعراب ـ اسراییل مانع از اقدام جدی و قاطع اتحادیه می‌شود. در داخل اتحادیه، اکثریتی از کشورها طرفدار اتخاذ اقدامات خاص برای افزایش فشار روی هر دو طرف درگیری هستند. در بین کشورهای اروپائی، فرانسه با توجه به سیاست سنتی رابطه خوب با اعراب از بزرگترین منتقدین اسرائیل است. البته این باعث نشده تا روابط خوبی با اسراییل نداشته باشد. سوئد، بلژیک، اسپانیا و فنلاند از منتقدین اسرائیل هستند. در مقابل آلمان با توجه به احساس مسئولیت تاریخی نسبت به کشتار یهودیان توسط نازی‌ها، از قویترین مدافعین اسرائیل در اروپا است. انگلیس، هلند و دانمارک نیز از طرفداران سرسخت اسرائیل هستند. این کشورها خصوصاً در چارچوب سیاست آمریکا سعی دارند سیاست خود را با اسرائیل توجیه نمایند.
مشکل عمده در ارتباط با نقش آینده اتحادیه اروپایی، داشتن یک اراده سیاسی که منجر به حضور فعال‌تر در صحنه بین‌الملل شود، می‌باشد. عدم وجود توافق بین اعضای اتحادیه علت اصلی منفعل بودن اتحادیه است. یکی از علت‌های اساسی واگرایی در اتحادیه کمبود اعتماد به خود است. اصلی‌ترین کشورهایی که در این فرآیند درگیر هستند تصور می‌کنند که اتحادیه توانایی تاثیرگذاری بر مسائل مختلف بین‌المللی را ندارد. بنظر می‌رسد ضعف اتحادیه یک ضعف عملکردی نیست و بیشتر یک موضوع روانشناختی است.
پیوستن 12 کشور جدید به اتحادیه اروپایی از نقطه‌نظر سیاست خارجی مشترک این اتحادیه یک مشکل عمده بشمار می‌آید زیرا طبیعی است که جمع کردن اشتراک‌نظرات 27 کشور کار بسیار دشواری است. سوالاتی که بیشتر ذهن دولت‌مردان اروپایی را به چالش و تفکر وامی‌دارد این است که آیا یک اروپای بزرگتر پس از گسترش قادر به کار کردن خواهد بود؟
با ورود 12 عضو جدید و گسترش این اتحادیه مشکلات جدیدی به همراه آورده که حل آنها مستلزم راه‌حل‌های جدیدتر و گذشت زمان خواهد بود.و هجوم نیروی کار از بخش‌های عقب‌مانده‌تر اعضای جدید به سوی قلمرو اعضای پیشرفته‌تر، کنترل و مراقبت از مرزهای گسترش یافته در برابر امواج مهاجرت از کشورهای غیراروپایی، عدمن رواج پول واحد اروپایی در همه کشورهای عضو، کم رشدیافتگی جامعه مدنی در اعضای جدید که اقدامات مشترک در دفاع از حقوق مختلف شهروندان را مشکل می‌کند، ضعف شدید قدرت اقتصادی و پولی 12 عضو جدید در مقایسه با متوسط اتحادیه کنونی، بروز ملی‌گرایی افراطی در واکنش به افزایش قدرت اتحادیه به ضرر حاکمیت و اقتدار ملی و فرهنگی کشورهای عضو، عدم دستیابی سریع و فراگیر به یک سیاست دفاعی و امنیتی مشترک و.... از جمله مسائلی هستند که اتحادیه اروپا پس از پذیرش اعضای جدید با شدت بیشتری با آنها دست به گریبان بوده و این امر اتخاذ یک سیاست مشترک را دشوار خواهد ساخت.
در حال حاضر دو خصیصه، سیاست‌گذاری‌های اساسی مشترک اتحادیه را عذاب می‌دهد. نخست، تمام کشورهای عضو اتحادیه می‌توانند هر پیشنهاد و ابتکار عملی را وتو کنند. دوم، در مرحله عمل ساختار تصمیم‌گیری‌ها به گونه‌ای است که به کشورهای کوچک قدرت بیش از حدی داده شده(1) حال آنکه این کشورهای بزرگ اتحادیه اروپائی هستند که عرفاً در صحنه جهانی بار بیشتری بر دوش دارد.
رای منفی مردم ایرلند(2) به پیمان لیسبون در سال 87 شوک بزرگی بر اتحادیه اروپایی وارد کرد و اتحادیه را در وضعیت سردرگمی قرار داد زیرا با این رای پس از 7 سال پیگیری پیمان قانون اساسی اروپا و مذاکرات مفصل و پیچیده رهبران اروپایی و مصالحات صورت گرفته بر سر آن، رهبران اروپا خود را آماده کرده بودند تا به چالش‌های خارجی نظیر سیاست مشترک در قبال روسیه و چین، تغییرات آب و هوایی، امنیت انرژی و گسترش اتحادیه بپردازند. علیرغم تصویب پیمان لیسبون از سوی کشورهای عضو اتحادیه لکن این پیمان بسیار محدودتر و مختصرتر نسبت به قانون اساسی اروپایی اولیه است و این خود بیانگر عدم توافق بین کشورهای عضو از یک طرف و شهروندان اروپایی از طرف دیگر است. بسیاری از مردم اروپا قانون اساسی اولیه را بسیار بلندپروازنه و متعلق به طبقه بورژوازی و ثروتمند می‌دانستند و همین امر یکی از دلایل مخالفت شهروندان فرانسوی و هلندی با آن بود.
رد شدن قانون اساسی اروپا روند واگرایی را در داخل اتحادیه تشدید کرد. در این میان از اعتماد به اتحادیه اروپایی کاسته شده است. اتحادیه درصدد بود تا از رهگذر اصلاحات ساختاری و نهادی هویتی تازه برای خود در عرصه نظام بین‌الملل تعریف نماید، اما با بن‌‌بست قانون اساسی آن، چشم‌انداز خاصی از اروپا با ورشکستگی مواجه شده و ناسیونالیسم سیاسی، فرهنگی و زبانی بر افق قاره کهن غلبه یافت. فرانسه پس از رای منفی به قانون اساسی اروپا و نیز بحران مناسبات بین اروپایی در فردای مخالفت پاریس با جنگ آمریکا علیه عراق از امور اروپایی فاصله گرفت و دچار نوعی انزوای سیاسی در مهم‌ترین حوزه تحرکات سیاست خارجی خود شد.
رقابت بین انگلیس، فرانسه و آلمان در داخل اتحادیه تحت سه تفکر «آتلانتیکی»، «اروپایی» و «نگرش به شرق» ادامه دارد. در خارج از محدوده اروپا، شمال آفریقا و کلا کشورهای فرانکوفیل و حاشیه مدیترانه به فرانسه سپرده شده است. در منطقه خاورمیانه و کشورهایی چون عراق، افغانستان و پاکستان و کشورهای پادشاهی خلیج‌فارس، انگلستان نقش محوری دارد و اروپای مرکزی و شرقی عمدتا منطقه نفوذ آلمان می‌باشد. در واقع سه قدرت محوری اروپا که در تعیین سیاست‌های قاره‌ای خارج از اروپا نقش کلیدی دارند، روند سیاست خارجی مشترک اروپایی را به چالش کشیده که در این فضای نوظهور از اعتماد به اتحادیه اروپایی کاسته شده است.
در قاره اروپا وضعیت مشخص‌تر و تعریف‌شده‌تر است. عضویت کشورهای شرق اروپا در اتحادیه اروپایی این اتحادیه را دچار مشکلات زیادی در عرصه سیاست خارجی نموده است. با عضویت کشورهای لهستان، جمهوری چک، مجارستان، اسلواکی، استونی، لتونی، لیتوانی، اسلونی و جزایر مالت و قبرس یونانی‌نشین، رومانی و بلغارستان، آلمان تحت‌تاثیر منافع ژئوپلتیک خویش و سیاست سنتی نگاه به شرق بدنبال لحاظ کردن کشورهای اروپای مرکزی و شرقی، یعنی مجارستان، لهستان، چک و اسلواکی به حلقه اقماری خود است، فرانسه قبرس و مالت را در حوزه مدیترانه دارد و انگلستان الحاق کشورهای بالتیک را به فال نیک می‌گیرد. دیدگاه‌های فرانسه، آلمان و انگلیس بعنوان کشورهای قدرتمند اروپا نمایانگر اختلاف‌نظر اعضای اتحادیه در سیاست خارجی مشترک اروپایی می‌باشد.
طی چند سال اخیر عملکرد اتحادیه اروپایی در چارچوب سیاست خارجی نیز بصورت چشم‌گیری در اثر ماهیت ثانوی آتلانتیست اکثر اعضای آن بخصوص بعد از پیوستن 12 کشور اروپای شرقی و نیز به خاطر پیکره مسلط سازمان پیمان آتلانتیک شمالی ناتو به بن‌بست کشیده شده است. بررسی رفتار و سیاست‌های اعضای اتحادیه اروپایی نشان می‌دهد در جائی که منافع این کشورها در خطر باشد آنها تا آنجایی که ممکن باشد سیاست خارجی و منافع ملی خود را دنبال می‌کنند.
تحقق چنین اهدافی با توجه به روحیه عمومی کشورهای اروپایی، کار دشواری به نظر می‌رسد. کشورهای اروپایی، نسبت به هویت ملی خود کاملا حساس بوده و آن را در بخشی از موجودیت و بقای ملی خود تلقی می‌کردند. چنین رویکردی در کشورهایی از اهمیت و مطلوبیت بیشتری برخوردار است که در دوران‌های تاریخی گذشته، جایگاه ویژه‌‌ای را در نظام بین‌الملل داشته‌اند. کشورهای انگلستان، فرانسه، آلمان و هلند را می‌توان از جمله واحدهایی دانست که بر هویت ملی خود تأکید دارند. آنان وارث دوران پرشکوه گذشته هستند و در نتیجه قادر به نادیده انگاشتن تجربه و هویت تاریخی خود نیستند.
پاورقی:
1- تصمیم‌گیری در شورای اتحادیه اروپائی بسته به ماهیت موضوع با شیوه‌های متفاوتی صورت می‌گیرد. در حال حاضر بیشتر تصمیمات مهم از طریق اجماع یا اکثریت کیفی آراء متحقق می‌شود. در برخی موارد محدود که در اتحادیه کم اهمیت‌تر ارزیابی می‌شوند، رای‌گیری بصورت اکثریت ساده انجام می‌شود. یک طرح برای تصویب نیاز به حداقل 62 رای از 87 رای دارد. چنانچه حداقل 26 رای مخالف علیه طرحی باشد اقلیت مانع، آن طرح تصویب نمی‌شود. همچنین وجود حداقل 23 رای مخالف به معنی یک تعویق مقطعی در امر تصمیم‌گیری قبل از رای‌گیری مجدد درباره آن موضوع است. بنابراین 6 کشور کوچک می‌توانند مانع از تصویب یک موضوع مهم در اتحادیه اروپایی شوند و پذیرش این موضوع برای کشورهای بزرگ اتحادیه سخت است.
2- مردم ایرلند با رد پیمان لیسبون در تاریخ اول مه 2005، پس از رای منفی به پیمان نیس در دسامبر 2001، برای دومین بار یک معاهده مهم اروپایی ـ را با پاسخ منفی مواجه ساختند. در همه‌پرسی انجام شده در خصوص پیمان لیسبون، 5/53 درصد مردم ایرلند رای منفی و 5/26 درصد رای مثبت دادند. در این همه‌پرسی طبقات ثروتمند و تحصیل کرده موافق معاهده بودند و طبقه کارگر و پائین عمدتاً با آن مخالفت کردند. این شکاف اجتماعی در خصوص نگرش به اتحادیه در بسیاری از کشورهای اروپایی مشهود است. افراد بدبین به همگرایی اروپایی، آن را به عنوان یک پروژه طبقات نخبه تصور می‌کردند که نمی‌تواند با مردم عادی ارتباط برقرار نماید.