اوراق مشارکت و دولت

مخالفان انتشار اوراق مشارکت معتقد هستند که ماهیت این اوراق نسبت به قبل تغییری نکرده است و رویکرد اصلی این اوراق نوعی استقراض دولت از مردم و شبکه بانکی کشور است و عملکرد چند سال اخیر نشان می دهد این ابزار در دست بانک مرکزی و دولت نتوانسته است به طور کامل باعث کنترل اولیه نقدینگی در سطح مورد انتظار و سوق دادن سرمایه های موجود در جامعه به سمت اهداف اقتصادی کشور شود، بنابر این تداوم فرآیند کنونی یک نوع «خریدن زمان» برای «تأخیر» در مواجه شدن با واقعیت های اقتصادی است و چاره ای جز توقف روند کنونی وجود ندارد. اما مدافعان استدلال می آورند که با کمبود اعتبارات جهت اجرای برنامه های توسعه و تأمین منابع بودجه سنواتی چه باید کرد و خط کشیدن بر این ابزار مالی جهت واگذاری دارایی های مالی آیا دارای توجیه منطقی و اقتصادی خواهد بود؟ نفی این ابزار مهم برای به مهار درآوردن بخشی از نقدینگی و کنترل تورم در کنار ناکارآمد شدن سایر ابزارهای مالی موجود آیا به معنای انفعال نظام بانکی و انزوای بازار پولی کشور از چرخه اقتصاد نخواهد بود؟
استفاده از ابزاری چون انتشار اوراق مشارکت همچون سایر ابزارهای اقتصادی پذیرفته شده در اقتصاد فی نفسه نمی تواند منفی قلمداد شود هر چند این ابزارها دارای نقایص و پیامدهایی هستند. مهم این است که استفاده از ابزارهای رایج در جوامع مختلف و شرایط زمانی متفاوت تا چه میزان تحقق بخش اهداف کمی و کیفی مورد نظر خواهد بود. به طور مثال آیا انتشار اوراق مشارکت باعث جذب سرمایه های مردمی به عرصه های واقعی اقتصاد می شود و یا صرف الزام ها و مشوق های اتخاذ شده باعث استقبال یا عدم استقبال مردم شده و تداوم روند انتشار اوراق مذکور، تابع اصولی همچون عرضه و تقاضای منطقی، بازدهی واقعی اقتصادی و تأمین کننده اهداف اولیه است یا از عوامل و متغیرهای غیراقتصادی تبعیت می کند. ماهیت اهداف انتشار اوراق مشارکت، جهت گیری ها در انتخاب این ابزار در بخش های مختلف اقتصادی، نظیر امور زیربنایی، خدماتی، بازرگانی، تولیدی، صنعتی، کشاورزی و... سازوکار بازدهی اقتصادی این اوراق و الزام های محدود کننده و مشوق های تحریک کننده مشخص می سازد که استفاده از اوراق مشارکت برای تأمین نقدینگی مورد نیاز بخش های گوناگون اقتصاد مثمر ثمر خواهد بود یا بالعکس همچون ابزاری مخرب عمل خواهد کرد.
۱۰ سال تجربه و راه آینده
بیش از ۱۰ سال از تجربه اقتصاد ایران در استفاده از انتشار اوراق مشارکت پس از انقلاب اسلامی می گذرد و این تجربه در سه سطح مورد استفاده قرار گرفته است استفاده نهادهای عمومی و سازمان های خاص نظیر شهرداری ها و شرکت ها و مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت و نیز استفاده خود دولت جهت تأمین نیازهای مندرج در بودجه سنواتی سالهای اخیر، ماهیتاً می تواند تمام اوراق انتشار یافته را دولتی یا شبه دولتی با تضمین در پرداخت سود مشارکت حتی بدون توجیه اقتصادی در حد سود پیش بینی شده ارزیابی کرد. از مهرماه ۱۳۷۳ که نخستین اوراق مشارکت توسط شهرداری تهران جهت اجرای طرح نواب عرضه گردید تا آذرماه ۱۳۷۶ که شرکت توسعه و عمران آذربایجان از این ابزار برای بازار تبریز بهره جست طی ۶ مرحله (۱۳۷۶-۱۳۷۳) به میزان ۴/۱۱۲۳ میلیارد ریال اوراق مشارکت به بازار عرضه گردیده که با توجه به سود قابل توجه ۲۰ درصد به طور علی الحساب سالیانه مبلغ ۱/۹۹۸ میلیارد ریال آن به فروش رسید که مبنای قانونی حاکم بر این روند انتشار و از مقررات ناظر بر انتشار اوراق مشارکت مصوب چهارم تیرماه ۱۳۷۳ نشأت می گرفت که توسط شورای پول و اعتبار به عنوان نهاد قانونی حاکم بر بازار پول کشور به تصویب رسیده بود. تصویب قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت نیز در محمل قانونی مناسب با تضمین اجرایی قابل اتکا برای استقبال نسبی خوب مردم از این ابزار فراهم آورد.
نگاهی به جدول شماره یک نشان می دهد شهرداری تهران اولین گام برای تأمین بخشی از بودجه مورد نیاز خود جهت اجرای طرح نواب با انتشار اوراق مشارکت به مبلغ ۲۵۰ میلیارد ریال برداشت که سود سالیانه آن ۲۰ درصد و مدت آن چهار سال بود که تمام این اوراق فروخته شد. یک ماه و یک سال بعد شهرداری تهران تجربه دوم خود را به طور مشترک با تولیت آستان حرم حضرت عبدالعظیم در آبان ۱۳۷۴ آزمود که مدت این اوراق ۵/۲ سال، مبلغ آن ۷۰ میلیارد ریال، سود علی الحساب سالیانه ۲۰ درصد با هدف اجرای طرح شهر سالم و بازسازی حرم حضرت عبدالعظیم حسنی(ع) بود که اوراق مذکور هم با استقبال کامل مواجه شد. مردادماه ۱۳۷۵ شرکت مسکن سازان خراسان، طرح ثامن در مشهد مقدس را بهانه ای برای انتشار ۸۰ میلیارد ریال اوراق مشارکت پنج ساله با ۲۰ درصد سود علی الحساب قرار داد که با موفقیت ۱۰۰ درصد در فروش مواجه گردید. انتشار ۴۰۰ میلیارد ریال طی سه طرح شهری اقتصادی معطوف به ساخت و ساز شهرسازی و مسکن نشان داد نقدینگی موجود در جامعه به این روند پاسخ مثبت داده است و این در زمان دولت سازندگی روی داد و سنگ بنای آن نهاده شد.
۷ ماه پس از پیروزی محمد خاتمی به عنوان هفتمین رئیس جمهور ایران در دی ماه ۱۳۷۶ فرآیند انتشار اوراق مشارکت وارد عرصه جدید شد، اقتصاد صنعت و پیشگام این فرآیند برای تأمین نقدینگی مورد نیاز پرمناقشه ترین صنعت کشور یعنی شرکت ایران خودرو بود که با توجیه اجرای طرح تولید پیکان جدید رکورد شکست و با سود سالیانه ۲۰ درصد به طور علی الحساب و به مدت چهار سال معادل ۱/۵۱۳ میلیارد ریال اوراق مشارکت عرضه کرد و قابل پیش بینی بود که با توجه به موقعیت انحصاری صنعت خودروسازی در بازار داخلی و سودآوری آن نسبت به سایر بخش های صنعتی و غیرصنعتی تمام این اوراق توسط اشخاص حقیقی و حقوقی به سرعت خریداری شود چرا که تضمین بازار انحصاری و رقابت در شرایط کنترل شده و حمایت نسبی دولت برای این استقبال کفایت می کرد.
سال بعد اما اولین طلیعه ناکامی در فروش ۱۰۰ درصدی اوراق مشارکت رقم خورد چرا که هم حجم نقدینگی کاهش یافته بود و هم فروش اوراق مشارکت دولتی به میزان قابل تأمل ۲۲۵۰ میلیارد ریال و هم ماهیت اوراق به لحاظ جهت گیری سرمایه گذاری این عدم استقبال کامل قابل پیش بینی بود و اولین علایم ناکارآمدی استفاده از این ابزار پولی با وجود و حاکمیت اقتصاد دولتی برای سایر بخشهای عمومی و نیمه دولتی نمایان شد. شرکت عمران شهرهای جدید با هدف احداث شهرکهای جدید در اردیبهشت ۱۳۷۶ آن هم در زمان انتظار مردم از بازار آینده و تأخیر ایشان در تصمیم گیری بر سر سرمایه های خویش اوراق خود را به مبلغ ۳/۱۱۰ میلیارد ریال با سود علی الحساب ۲۰ درصد سالیانه و سه سال مدت انتظار عرضه کرد که بالغ بر یک سوم آن معادل ۳۵ میلیارد ریال آن به فروش رسید، شرکت توسعه و عمران آذربایجان هم در آذرماه ۱۳۷۶ آن هم در زمانی که نقدینگی موجود در جامعه چشم به اوراق مشارکت دولتی دوخته بود و انتظار فرا رسیدن زمان عرضه آن را می کشید، ۱۰۰ میلیارد ریال اوراق مشارکت عرضه کرد که با سود علی الحساب ۲۰ درصد و مدت زمان چهار سال بیش از۵۰ درصد فروش نرفت.
ویژگی اوراق انتشار یافته توسط نهادها و سازمانهای عمومی کمتر وابسته به دولت طی سال های ۱۳۷۳ تا ۱۳۷۶ یکسان بودن سود علی الحساب در سطح ۲۰ درصد قابل انتقال به غیر بودن اوراق عرضه شده و اطمینان نسبی خریداران خصوصی و غیرخصوصی از بازدهی و سوددهی این اوراق نسبت به سایر زمینه های سرمایه گذاری در اقتصاد در حال گذار ایران بود تا آنجا که استفاده از این ابزار پولی برای تأمین بخشی از هزینه های عمرانی بودجه سنواتی در دستور کار دولت قرار گرفت آن هم با مشوقهای جدید و دارای ضریب اطمینان بیشتر نسبت به سایر اوراق انتشار یافته و این آغاز راهی شد که نسبت به پایان آن تردید هایی احساس می شود.
دولتی‌ها وارد می‌شوند!
حضور دولتی ها به بازار پولی کشور با بهره جستن از ابزار اوراق مشارکت در سال ۱۳۷۴ جلوه رسمی پیدا کرد و فضای رقابت به نفع دولتی ها سنگین تر شد. تبصره ۸۵ قانون برنامه دوم توسعه و تبصره ۶۸ قانون بودجه سال ۱۳۷۴ اجازه داد تا وزارت مسکن و شهرسازی، تکمیل عملیات اجرایی بیمارستانها را بهانه ای قرار دهد تا اولین تجربه رسمی شرکتهای دولتی با انتشار۳۰ میلیارد ریال اوراق با سررسید پنج ساله و نرخ سود سالیانه ۲۰ درصد رقم بخورد که با توفیق کامل در فروش همراه بود. تبصره ۱۶ قانون بودجه سال ۱۳۷۵ حکم به انتشار۲۵۰ میلیارد ریال اوراق مشارکت داد تا اتمام عملیات طرح ها و پروژه های عمرانی ملی و استانی سرعت بیشتری بیابد.
روند افزایشی استفاده دولت به تنهایی پس از سال ۱۳۷۶ ناگهان اوج گرفت و با توجه به بحران ناشی از افت بهای نفت خام و عدم تحقق کامل درآمدهای ارزی ناشی از فروش نفت خام، کسری بودجه به دلیل عدم تحقق درآمدهای مالیاتی، بروز خشکسالی در دولت اول محمد خاتمی و مقتضیات زمانی و شرایط حاکم دولت ابزاری چون اوراق مشارکت را برای تأمین نیاز خود جدی تر گرفت تا بتواند از توقف چرخ های اقتصاد کشور جلوگیری کنند. در اسفند ۱۳۷۶ به استناد بودجه همان سال دولت۲۲۵۰ میلیارد ریال اوراق مشارکت با سررسید سه ساله و۲۰ درصد سود علی الحساب عرضه کرد که ۲۱۷۴ میلیارد ریال آن توسط اشخاص حقیقی، حقوقی و بانکها جذب شد. در قانون بودجه سال ۱۳۷۷ هم دولت و مجلس بر سر انتشار۲۵۰۰ میلیارد ریال اوراق مذکور به توافق رسیدند که سود علی الحساب آن ۲۰ درصد سالیانه و سررسید آن سه سال فرض شد که تمام آن به فروش رسید. این اوراق در آذرماه به بازار عرضه گردید.اما یک تغییر در فرآیند انتشار این اوراق از سال ۱۳۷۸ روی داد و آن کاهش تدریجی سود اوراق مذکور متناسب با نرخ تورم و نرخ سود تسهیلات اعطایی توسط نظام بانکی و سایر شاخصهای اقتصادی بود به گونه ای که در سال ۱۳۷۸ دولت آخرین ماه تابستان را فرصتی برای عرضه ۲۰۰۰ میلیارد ریال اوراق مشارکت مستند به بودجه سنواتی سال مذکور دانست که با سود ۱۹ درصد و سررسید چهارساله پیش بینی شده فقط ۱۸۸۴ میلیارد ریال آن به فروش رسید. در سال ۷۹ دولت علاوه بر مجوز۲۰۰۰ میلیارد ریالی برای انتشار اوراق مشارکت به دلیل رویکرد خوش بازار جرأت به خرج داد و باقی مانده اوراق به جای مانده از سال قبل را هم عرضه کرد که در نهایت۲۰۵۰ میلیارد ریال نقدینگی را جذب کرد، آن هم در فصل گرما و ماه مرداد. سود تسهیلات بانکی و سود سپرده های بانکی به تدریج کاهش کمی پیدا کرد و نرخ تورم از رقم۲۰ درصدی سالهای قبل به نزدیک ۱۵ درصد تنزل یافته بود و همین توجیه خوبی بود تا دولت در سال ۱۳۸۰ نرخ سود اوراق مشارکت را به ۱۷ درصد کاهش دهد تا از میزان ۲۴۰۰ میلیارد ریال اوراق عرضه شده معادل ۲۳۰۵ میلیارد ریال خریداری شود. در سال ۱۳۸۱ نرخ سود اوراق مشارکت ۱۵ درصد به طور سالیانه و علی الحساب اعلام شد و دولت توانست با استفاده از باقی مانده مجوز سال قبل به میزان ۹۵ میلیارد ریال و مجوز ۲۴۰۰ میلیارد ریال در سال مذکور نهایتاً ۲۴۹۸ میلیارد ریال نقدینگی از متوسط اوراق انتشار یافته جذب کند. طی سالهای ۱۳۸۲ تا ۱۳۸۳ نرخ سود علی الحساب اوراق مشارکت از سوی شورای پول و اعتبار ۱۷ درصد سالیانه تعیین گردید که از مجموع ۵۴۰۰ میلیارد ریال اوراق انتشار یافته در سال ۱۳۸۲ معادل ۵۲۹۸ میلیارد ریال آن خریداری گردید و حجم اوراق مصوب برای عرضه در سال ۱۳۸۳ در حد دو برابر معادل۱۰ هزار میلیارد ریال اعلام گردید.
حجم کل اوراق مشارکت دولتی از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۳ با فرض تحقق رقم مصوب سال گذشته بالغ بر ۲۹ هزار و ۲۰۰ میلیارد ریال خواهد بود که با فرض تحقق فروش کامل اوراق در سال گذشته معادل ۲۸ هزار و ۷۰۹ میلیارد ریال از این اوراق به فروش رفته و تنها ۴۹۱ میلیارد ریال آن روی دست دولتی ها مانده است. البته با احتساب فروش معادل ۲۳۸۵ میلیارد ریال اوراق مشارکت برای تأمین قسمتی از منابع درآمدی مندرج در تبصره ۲۱ قانون بودجه ۱۳۸۲ کل اوراق مشارکت عرضه شده دولتی معادل ۳۸ هزار و ۵۸۵ میلیارد ریال و اوراق به فروش رفته ۳۸ هزار و ۹۴ میلیارد ریال خواهد بود که البته این میزان جدای از حجم اوراق انتشار یافته توسط شرکتهای دولتی خواهد بود.
تقویت دولتی‌ها و نفی غیردولتی‌ها
اجرای قانون انتشار اوراق مشارکت مصوب شهریور ۱۳۷۶ با هدف نهادینه کردن استفاده از این ابزار پولی _ مالی اجازه داد تا جهت مشارکت عموم مردم در اجرای طرحهای عمرانی انتفاعی دولت، شرکتهای دولتی، شهرداریها و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی، مؤسسات عام المنفعه و شرکتهای وابسته و نیز شرکتهای سهامی عام و خاص و شرکتهای تعاونی تولیدی بتوانند بخشی از منابع مالی مورد نیاز مندرج در بودجه های سنواتی و منابع مالی لازم برای تهیه مواد اولیه تولیدی را با انتشار اوراق مشارکت تأمین کنند.
اعمال سیاستهای پولی با ورود بانک مرکزی برای انتشار اوراق مشارکت مستند به ماده ۹۱ قانون برنامه سوم و نیز تقویت سرمایه بانکها به استناد ماده ۹۳ قانون مذکور باعث شدت یافتن حضور دولتی ها در وادی انتشار اوراق مشارکت گردید و با تضمینهای دولت برای بازپرداخت اصل و سود سرمایه های جذب شده بالاتر از نرخ تورم و معاف از مالیات این حضور تقویت یافت.          ادامه دارد...