الگوهای رقیب در سیاست خارجی ایران

دکتر ابراهیم متقی / دانشیار علوم‌سیاسی دانشگاه تهران
تصمیم‌گیری در سیاست خارجی بر پایه ضوابط و قواعدی انجام می‌گیرد که مبتنی بر ضرورت‌های ساختاری کشور‌ها بوده و از سوی دیگر، تأمین‌کننده منافع ملی واحدهای سیاستی است. هر تصمیمی می‌بایست معطوف به تولید امنیت و قدرت برای واحدهای سیاسی شود؛ به‌همین دلیل است که «مدل تصمیم‌گیری بوروکراتیک» از اهمیت ویژه‌ای برای تحقق اهداف ملی کشورها برخوردار بوده و بر این اساس، مجریان سیاست خارجی می‌بایست فعالیت‌های خود را در چهارچوب و قواعد ساختاری نظام سیاسی پیگیری کنند.
در برابر مدل بوروکراتیک، الگوی دیگری وجود دارد که معطوف به نقش محوری بازیگران و کارگزاران اجرایی است. در این الگو، هرگونه تصمیم‌گیری براساس ایستارها و ادراکات سیاست‌گذاران و مقامات عالیه کشور انجام می‌گیرد. در این مدل، الگوی رفتاری دولت‌ها تحت تأثیر نگرش زمامداران قرار می‌گیرد. در کشورهایی که روند بوروکراتیک گسترش چندانی پیدا نکرده و یا این که اعتماد کارگزاران اجرایی به ساخت‌های حکومتی محدود است، در آن شرایط، الگوی فردمحور از اهمیت بیشتری برخوردار می‌شود.
ریشه‌های تاریخی ـ ساختاری فردگرایی سازمانی در ایران
تجربه دولت‌داری در ایران نشان می‌دهد که عموما «مدل فردمحور» از اهمیت بیشتری در مقایسه با «مدل بوروکراتیک» برخودار است. فردگرایی، بخشی از واقعیت تصمیم‌گیری اجرایی در ایران به شمار می‌رود. بین فردگرایی و خودمداری رابطه ارگانیک وجود دارد. تفاوت چندانی بین دو موضوع یادشده در حوزه سیاست خارجی و داخلی نیست. از سوی دیگر، می‌توان بر این تأکید داشت که فردگرایی می‌تواند ماهیت لیبرال و یا رادیکال داشته باشد. هنگامی‌که فردگرایی با خودمداری در حوزه سیاست داخلی و سیاست خارجی پیوند می‌یابد، در آن شرایط ماهیت رادیکال خواهد یافت. طبعا چنین فرآیندی منجر به حاشیه‌ای شدن نهادهای سیاسی و هویت سازمان‌های مرتبط با موضوع خاصی می‌شود که تداوم آن به تضادهای ساختاری می‌انجامد.
دلایل کمیته‌سازی در سیاست خارجی
تغییر در فرآیندهای اجرایی سیاست خارجی ایران می‌تواند بازتابی از دلایل گوناگون باشد. برخی بر این اعتقادند که تغییر در جهت‌گیری و الگوی اجرایی دولت ناشی از ناکار‌آمدی ساختارهاست. به‌همین دلیل است که حوزه‌های مختلف جغرافیایی در اختیار و کنترل کمیته‌های اجرایی‌ای قرار می‌گیرد که مورد اعتماد رئیس‌جمهوری و حلقه اولیه ارتباطی وی است. طی سال‌های گذشته، مطبوعات، اختلافات ادراکی و مدیریت رئیس‌جمهوری و وزیر امور خارجه را منعکس کردند. زمانی‌که انتظارات رئیس‌جمهوری توسط ساخت‌های بوروکراتیک تأمین نشود، در آن شرایط، زمینه برای بهر‌ه‌گیری از الگوهای مختلفی فراهم می‌شود. الگوی اول، تغییر در ساختار مدیریت وزارت امور خارجه است. این امر، راه ساده ولی پر دغدغه‌ای خواهد بود؛ به عبارت دیگر، تغییر پی‌درپی مدیریت‌ها، منجر به افزایش تضادهای درون‌ساختاری می‌شود. اگر وزیر امور خارجه و یا معاونت‌های وی تغییر پیدا کنند؛ در آن شرایط امکان تحقق اهداف و مطلوبیت‌های رئیس‌جمهوری بسیار محدود است، زیرا تصمیم‌گیری در سارختار بوروکراتیک، تابع نظرات وزیر و یا معاونین وی نخواهد بود. سیستم کارشناسی می‌تواند ادراکات خود را منتقل کرده و از سوی دیگر، زمینه برای تأثیرگذاری بدنه بوروکراتیک بر ساختار مدیریت فراهم می‌شود.
رئیس‌جمهوری اسلامی ایران در چنین شرایطی از مدل دیگری بهره گرفته است. وی ترجیح داده که ساختار وزارت خارجه در فضای حاشیه‌ای قرار گیرد؛ کمیته‌های اجرایی، محور اصلی سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری در ارتباط با موضوعات سیاست خارجی شوند. این امر، منجر به انحرافات ساختاری می‌شود؛ اما در کوتاه‌مدت، کمیته‌های اجرایی می‌توانند اهداف تعیین شده قبلی را پیگیری کنند.
مدل‌های کمیته‌سازی در سایر کشورها
چنین وضعیتی در فرآیند تصمیم‌گیری سیاست خارجی در اتحاد شوروی وجود داشته است. برخی از رهبران سیاسی اتحاد شوروی، از الگوی بوروکراتیک بهره‌گیری می‌کردند و برخی دیگر تلاش داشتند تا کمیته‌های اجرایی را فعال سازند. به‌طور مثال، لنین و برژنف دارای رویکرد بوروکراتیک بودند. در حالی‌که استالین، خروشچف و گورباچف از مدل کنترل تاکتیکی سیاست خارجی، توسط کمیته‌های اجرایی بهره می‌گرفتند. طبعا این کمیته‌ها در قالب دفتر سیاسی حزب فعالیت می‌کردند. رؤسای جمهوری آمریکا نیز در برخی از مواقع ترجیح می‌دهند تا کمیته‌های شورای امنیت، نقش فعالی را در سیاست خارجی ایفا کنند. چنین وضعیتی در دوران کارتر وجود داشت. وی موضوعات بحران در سیاست خارجی را به «زبینگو برژینسکی» واگذار می‌کرد. «برژینسکی» از تحرک اجرایی خود برای حل موضوعات سیاست خارجی بهره می‌گرفت. این امر منجر به استعفای «سایروس ونس» وزیر خارجه آمریکا شد. چنین روندی در دوران ریاست جمهوری جورج بوش پسر نیز مورد توجه قرار گرفت. وی ترجیح می‌داد که موضوعات سیاست خارجی خود را از طریق «کاندولیزا رایس» (مشاور امنیت ملی) پیگیری کند و این‌کار او منجر به حاشیه‌ای شدن کالین پاول شد و در دوره دوم ریاست‌جمهوری بوش با وی همکاری نکرد.
مطلوبیت کمیته‌های منطقه‌ای در سیاست خارجی
بنابراین موضوع کمیته‌های منطقه‌ای که توسط رئیس‌جمهوری ایران مطرح شده، می‌تواند در کوتاه‌مدت، برخی از نیازهای اجرایی کشور را تأمین کند. در شرایطی که ساخت‌های بوروکراتیک نتوانند خود را با رویکرد مدیران عالیه اجرایی هماهنگ سازند؛ شکل‌گیری چنین فرآیندهایی اجتناب‌ناپذیر خواهد بود. از سوی دیگر، می‌توان از تجارب تاریخ دیگر کشورها بهره گرفت و سرنوشت چنین کمیته‌هایی را در کوتاه‌مدت، میان مدت و طولانی مدت مورد توجه قرار داد.
کمیته‌های منطقه‌ای سیاست خارجی در مرحله اول با واکنش مجموعه‌های سیاسی، اجرایی و مدیریتی روبه‌رو می‌شوند. در مرحله دوم چنین کمیته‌هایی به انجام فعالیت‌های اجرایی خود در چهارچوب فعال‌سازی الگوهای تاکتیکی مبادرت می‌کنند. در نهایت نیز می‌توان به این جمع‌بندی رسید که چنین کمیته‌هایی دچار فرسایش می‌شوند. هر یک از مراحل یادشده می‌تواند دوران تاریخی خاص خود را داشته باشد. مهمترین مسئله کشورهای در شرایط موجود، کارآمدسازی ساخت‌های بوروکراتیک است. این امر به بهره‌وری منجر شده و منافع مؤثرتری را برای کشورها به‌وجود می‌آورد. اگر چنین ساخت‌هایی فاقد کارآمدی باشند؛ در آن شرایط، طبیعی است که تغییرات در فرآیندهای تصمیم‌گیری به‌وجود آید. از سوی دیگر، عمر کمیته‌های منطقه‌ای به میزان موفقیت آنان در پیگیری مأموریت‌ها و تحقق اهداف سیاست خارجی بستگی دارد. اگر مدیران این کمیته‌ها بتوانند به اهداف موردنظر نایل شوند، طبیعی است که از تداوم سازمانی بیشتری برخوردار می‌شوند. به عبارت دیگر، یکی دیگر از معیارهای تداوم چنین کمیته‌هایی را باید در کارآمدی سازمانی موردتوجه قرار داد. هر زمان که تضادهای ساختاری افزایش یابد و یا این‌که چنین کمیته‌هایی نتوانند اهداف موردنظر را تأمین کنند، در آن شرایط، مرحله فرسایش در فعالیت چنین مجموعه‌هایی به‌وجود خواهد آمد.
از سوی دیگر، شکل‌گیری این کمیته‌ها با الگوی مدیریت اجرایی کشور ارتباط مستقیم دارد. طی پنج سال گذشته رئیس‌جمهوری ایران ترجیح داده است تا الگوی مدیریت اقتضایی را مورد استفاده قرار دهد. در این الگوی مدیریت، ساخت‌های بوروکراتیک، کارکرد کمتر و محدودتری پیدا می‌کنند؛ شاید بتوان بین برخی از مؤلفه‌های روان‌شناختی با الگوهای مدیریت سازمانی تصمیم‌گیران رابطه برقرار ساخت. شکل‌گیری این کمیته‌ها از یک سو، انعکاس بی‌اعتمادی رئیس‌جمهوری به ساخت‌های بوروکراتیک است. از سوی دیگر، وی، تغییر در کارگزاران اجرایی وزارت امور خارجه را به تنهایی موفقیت‌آمیز نمی‌داند. در نتیجه چنین فرآیندی، رئیس‌جمهوری به این جمع‌بندی رسیده است که اهداف تاکتیکی را از طریق کمیته‌های منطقه‌ای در سیاست خارجی پیگیری کند.
نظریه اقتضایی و مدل کمیته‌سازی در سیاست خارجی
براساس نظریه اقتضایی در مدیریت سیاست خارجی، محیط از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. برای تعامل با محیط لازم است تا از تکنیک‌ها و تاکتیک‌های مناسب بهره‌گیری شود. کمیته‌های سیاست خارجی، تلاشی مقطعی، ناپایدار و گذرا محسوب می‌شوند. از سوی دیگر، در فرآیند فعالیت چنین کمیته‌هایی، نقش نهادهای بوروکراتیک، ثابت باقی مانده، ولی حوزه تحرک و فعالیت آنان کاهش می‌یابد. ویژگی‌های رفتار سیاست خارجی ایران در چهارچوب کمیته‌های منطقه‌ای که در قالب الگوی مدیریت اقتضایی سازمان‌دهی شده، به شرح ذیل خواهد بود:
1- واکنش نهادهای بوروکراتیک و حوزه‌های کارشناسی نسبت به چنین فرآیندی به‌وجود می‌آید. به‌طور کلی، چنین نهادهایی مخالف بهره‌گیری از الگوهای مرحله‌ای و تاکتیکی در رفتار سیاست خارجی هستند.
2- این کمیته‌ها فعالیت خود را به‌نام رییس‌جمهوری به انجام می‌رسانند، بنابراین در فضای بین‌المللی از پذیرش لازم برخوردارند. طبعا این کمیته‌ها برای تسهیل امور اجرایی می‌توانند فعالیت‌هایی را آغاز کنند. زمانی‌که شکل خاصی از رفتار سیاسی و بین‌المللی ایجاد شد، طبعا کارآمدی این کمیته‌ها کاهش می‌یابد.
3- کمیته‌های سیاست خارجی دارای رویکرد انعطاف‌پذیر خواهند بود؛ زیرا این کمیته‌ها برای حل مشکلات ایجاد شده یا محدودیت‌های حل نشده شکل می‌گیرند.
4- کمیته‌های منطقه‌ای سیاست خارجی علاوه‌بر تقسیم کار جغرافیایی، تحت تأثیر تفکر رؤسای کمیته‌ها و چگونگی رفتار مدیریت آنان هستند. بنابراین تصمیم‌گیری در این کمیته‌ها بیش از آن که تحت تأثیر توصیه‌های کارشناسی و بوروکراتیک قرار گیرد، انعکاس برداشت‌های سیاسی و اجرایی اعضای تشکیل‌دهنده آن‌هاست. در چنین شرایطی، تصمیم‌گیری در بالای سلسله‌مراتب مدیریت انجام می‌گیرد.
5- کمیته‌های سیاست خارجی به موضوعاتی می‌پردازند که دارای معضل و مشکل امنیت برای سیاست خارجی ایران بوده‌اند. بنابراین، تصمیم‌گیری، ابتکار و انعطاف‌پذیری در بالای سلسه‌مراتب مدیریت انجام می‌گیرد. طبیعی است که در چنین فرآیندی، پیوستاری از انعطاف‌پذیری و انعطاف‌ناپذیری سازمانی مطرح است.
6- میزان نوآوری توسط چنین کمیته‌هایی در روابط خارجی ایران افزایش خواهد یافت. نوع روابط، ماهیت همکاری‌جویانه خواهد داشت. چگونگی کنش و ارتباطات در ساختار سلسله‌مراتب، رسمی و عمودی انجام می‌گیرد.
7- تیم‌های اجرایی سیاست خارجی که در این کمیته‌ها فعالیت می‌کنند، نسبتا محدود بوده و توجهی به شیوه‌های رفتار سازمانی و بوروکراتیک ندارند. طبعا چنین الگویی براساس تکنیک‌های فرآیندی، سازماندهی نشده است، بلکه تحت تأثیر شاخص‌هایی از جمله اعتماد، انعطاف و عبور از محدویت‌های دیپلماتیک خواهد بود.
8- کارآمدی این کمیته‌ها در عمل بسیار محدود است. زیرا به نیروها، گروه‌ها و مدیریت میانی توجه چندانی ندارد. این امر برای نیروها و ساخت‌های بوروکراتیک غیرقابل‌پذیرش خواهد بود. زمانی‌که عدم اطمینان نسبت به فعالیت چنین کمیته‌هایی شکل گیرد، در آن شرایط، به موازات افزایش فرصت‌های دیپلماتیک، محدودیت‌هایی نیز ایجاد خواهد شد.
جمع‌بندی و نتیجه‌گیری
شگل‌گیری کمیته‌های منطقه‌ای سیاست خارجی را می‌توان بخشی از روحیه و الگوی مدیریت ریاست‌جمهوری اسلامی ایران در دوره نهم و دهم دانست. رویکرد سیاسی، اقتصادی، امنیتی و دیپلماتیک ایشان معطوف به تحرک عملیاتی برای پیش‌برد اهداف طراحی شده از طریق ایجاد کمیته‌های جایگزین و حاشیه‌ای کردن نهادهای بوروکراتیک است.
مطلوبیت چنین الگویی درحوزه‌هایی که مربوط به ساختار داخلی بوده برای تیم ریاست‌جمهوری، کارآمدی بیشتری از حوزه‌های سیاست خارجی به‌وجود آورده است. اگرچه در چنین روندی کارآمدی ساختار بوروکراتیک در حوزه‌های برنامه‌ریزی اقتصادی کاهش یافته، اما دولت توانسته اهداف تاکتیکی خود را از این طریق پیگیری کند. به عبارت دیگر، شواهد نشان می‌دهد که گسترده بودن سازمان بوروکراتیک، مورد پذیرش دولت نهم و دهم در ایران نخواهد بود. کمیته‌هایی که دارای مدیریت اقتضایی است، نقش مؤثری در این روند ایفا می‌کنند.
از سوی دیگر، می‌توان به این جمع‌بندی رسید که کارآمدی چنین مجموعه‌هایی در طولانی‌مدت محدود خواهد بود. ساختارهایی که ماهیت غیر بوروکراتیک دارند، کارکرد خود را در زمان محدودی از دست می‌دهند. رییس‌جمهوری می‌توانست چنین کمیته‌هایی را درچهارچوب شورای عالی امنیت ملی فعال کند؛ طبعا در چنین شرایطی «اعتبار سازمانی» و اجرایی آنان در بین نهادهای داخلی افزایش می‌یافت. از سوی دیگر، واکنش محدودتری نسبت به فعالیت این کمیته‌ها ایجاد می‌شد.
حوزه سیاست خارجی به این دلیل از اهمیت منحصربه‌فرد برای منافع و امنیت ملی کشورها برخوردار است که تمامی قابلیت‌های داخلی و توانمندی‌های عمومی کشور را با یکدیگر منسجم کرده و آن را برای تحقق اهداف ملی به‌کار می‌گیرد. نادیده گرفتن بخشی از ظرفیت‌های داخلی، کارآمدی اجرایی چنین کمیته‌هایی را کاهش می‌دهد. در عین‌حال، لازم است تا سازمان‌ها و پژوهش‌گرانی که در حوزه سیاست خارجی کار می‌کنند، چنین کمیته‌ای را به‌عنوان رقیب سازمانی مورد توجه قرار ندهند. رویکرد حمایتی و همکاری‌جویانه آنان می‌تواند ضریب‌ همکاری درون‌ساختاری مجموعه‌هایی که منافع ملی را ارتقاء می‌دهند، فراهم سازد. این امر گامی در جهت انسجام سازمانی برای پیگیری اهداف ملی به‌گونه مشترک و سازمان‌یافته تلقی می‌شود.