سیاستهای اصل 44؛ از ابلاغ تا انتقاد
ابلاغ سیاستهای اصل 44 قانون اساسی توسط مقام معظم رهبری که طی دو مرحله یعنی خردادماه سال 84 و تیرماه سال 85 انجام گرفت، اگرچه فصلی بسیار مهم و سرنوشتساز را در حیات اقتصادی کشور گشود، اما در اجراء آنگونه که انتظار میرفت پیش نرفت.
ابلاغ بندهای الف و ب اصل 44 در سال 84 ورود بخش خصوصی به بخشهایی که قبلا فعالیت در آنها در انحصار دولت قرار داشت را امکانپذیر کرد و ابلاغ بند ج در شامگاه روز یکشنبه یازده تیرماه 85 نویدبخش خصوصیسازی وسیع و گسترده و واگذاری این بخشها به مردم بود.
روز نهم آبان سال 1385 سرانجام پس از روزهای متمادی بحث و اظهارنظرهای کارشناسی میان خبرگان درباره دکترین اقتصادی جمهوری اسلامی در پنجاه و هفتمین جلسه مجلس خبرگان قانون اساسی که به ریاست شهید مظلوم آیتالله بهشتی برگزار شد، اصل 44 بدین شرح به تصویب رسید «نظام اقتصادی جمهوری اسلامی ایران برپایه 3 بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامهریزی منظم و صحیح استوار است، بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، بازرگانی خارجی، معادن، بانکداری، کشتیرانی، راه و راهآهن و مانند اینهاست که به صورت مالکیت عمومی در اختیار دولت است، بخش تعاونی شامل شرکتها و موسسات تعاونی تولید و توزیعست که در شهر و روستا برطبق ضوابط اسلامی تشکیل میشود و بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات است که مکمل فعالیتهای اقتصادی دولتی و تعاونی است.»
اصل 44 در عین حال تصریح میکرد: «بنابراین مالکیت در این سه بخش تا جایی که با اصول دیگر این سه فصل مطابق باشد و از محدوده قوانین اسلامی خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شده و مایه زیان جامعه نشود، مورد حمایت قانون اساسی جمهوری اسلامی است».
سال 68 قانون اساسی مورد بازنگری قرار گرفت و این اصل در شورای بازنگری قانون اساسی که به فرمان امام خمینی(ره) تشکیل شد نیز بدون تغییر مجددا تصویب شد.
با پایان جنگ تحمیلی اولین برنامه توسعه فرهنگی، اجتماعی و اقتصادی جمهوری اسلامی ایران با محوریت خصوصیسازی به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید؛ اما به دلیل تعارضهایی که در اجرای این برنامه با اصول اقتصادی و به خصوص اصل 44 پیش آمد، از این برنامه تنها نوشتهای بر روی کاغذ ماند و محوریت خصوصیسازی در فرآیند اجرای برنامه اول توسعه به فراموشی سپرده شد.
برنامه دوم توسعه نیز با سیاست خصوصیسازی پس از طی شدن یک سال بدون برنامه به دستگاههای اجرایی ابلاغ شد، اما به دلیل عدم قانونمندی در برنامه خصوصیسازی و حیفمیلهایی که در مراحل واگذاری برخی کارخانههای دولتی به عمل آمد، با مخالفت مجلس چهارم و سازمانهای نظارتی به حال تعلیق درآمد.
با تجربه شکست خورده خصوصیسازی در برنامه اول و دوم، در برنامه سوم خصوصیسازی تحت عنوان سیاست تعدیل از تصویب مجلس پنجم گذشت؛ اما از آغازین روزهای اجرای آن به دلیل به فراموشی سپرده شدن اصل عدالت اجتماعی، کشمکش مجلس، شورای نگهبان و قوه قضائیه و دیگر نهادها و سازمانهای نظارتی و حسابرسی با دولت آغاز شد به گونهای که کارشناسان اقتصادی کشور جهت خروج از بنبست فراروی چارهای جز تغییر و تبیین اصل 44 نیافتند و موکدا اعلام کردند باید تعریف جدیدی از نقش دولت در اقتصاد ارایه شود.
براین اساس در سال 1377 با تشکیل کمیتههای کارشناسی بحثها پیرامون اصل 44 آغاز شد و سرانجام پس از 5 سال کار مستمر و گاها متناوب نتایج در سال 82 به صحن علنی مجمع تشخیص مصلحت نظام ارایه و 2 سال بعد نخستین مصوبات ابلاغ شد.
§ابلاغ سیاستهای اصل 44
ابلاغ سیاستهای اصل 44 در دو مرحله و به فاصله یک سال یعنی خرداد سال 84 و تیرماه سال 85 و در 5 بند یعنی بند الف؛ محدودسازی دولت به اصل 44 و آزادسازی اقتصادی، بند ب؛ سیاستهای توسعه تعاونی، بند ج؛ خصوصیسازی اقتصادی، بند د؛ سیاستهای کلی واگذاری و بند ه؛ سیاستهای اعمال حاکمیت انجام شد.
براساس سیاستهای ابلاغ شده در بند «الف» دولت حق فعالیتهای جدید خارج از موارد صدر اصل 44 را ندارد و موظف است هرگونه فعالیت شامل تداوم فعالیتهای قبلی و بهرهبرداری از آن که مشمول عناوین صدر 44 نباشد را حداکثر تا پایان برنامه پنج ساله چهارم (سالیانه 20 درصد کاهش فعالیت) به بخشهای تعاونی، خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار کند.
براساس بند «ب» نیز سهم بخش تعاونی در اقتصاد تا پایان برنامه به 25 درصد افزایش یافته، حمایت دولت از تشکیل و توسعه تعاونیها برای بیکاران در جهت اشتغال مولد، تاسیس تعاونیهای فراگیر ملی برای تحت پوشش قرار دادن سه دهک اول جامعه به منظور فقرزدایی و تشکیل بانک توسعه تعاون با سرمایه دولت و با هدف ارتقاء سهم بخش تعاون در اقتصاد در دستور کار قرار گیرد.
در عین حال بند «ج» این قانون سرمنشاء خصوصیسازی گسترده در کشور است، این بند واگذاری 80 درصد از سهام بنگاههای دولتی مشمول صدر اصل 44 به بخشهای خصوصی، شرکتهای تعاونی سهام عام و بنگاههای دولتی را تحت عنوان سهام عدالت و همچنین عرضه مستقیم در بورس پیشبینی کرده است.
براین اساس بخشهای گستردهای از شرکتهای دولتی مشمول واگذاریها شدند که در ذیل بند ج از آنها بدین شکل یاد میشود؛ بنگاههای دولتی که در زمینههای معادن بزرگ و صنایع مادر از جمله صنایع بزرگ پایین دستی نفت و گاز فعال هستند، به استثنای شرکت ملی نفت ایران و شرکتهای استخراج و تولید نفت و گاز، بانکهای دولتی به استثنای بانکهای مرکزی، ملی، سپه، صنعت و معدن، کشاورزی، مسکن، توسعه صادرات، شرکتهای بیمه دولتی به استثنای بیمه مرکزی و بیمه ایران، شرکتهای هواپیمایی کشور و سازمان بنادر و کشتیرانی، بنگاههای تامین نیرو به استثنای شبکههای اصلی و انتقال برق، بنگاههای پستی و مخابراتی به استثنای شبکههای مادر مخابراتی، امور واگذاری فرکانس و شبکههای اصلی تجزیه و مبادلات و مدیریت توزیع خدمات پایه پستی و صنایع وابسته به نیروهای مسلح به استثنای تولیدات دفاعی و امنیتی ضروری به تشخیص فرمانده کل قوا.
§استقبال گسترده از ابلاغ سیاستهای اصل 44
ابلاغ سیاستهای اصل 44 قانون اساسی با استقبال گسترده صاحبنظران اقتصادی و سیاسی در تمامی طیفها، احزاب و گروهها روبرو از آن با عنوان یک انقلاب بزرگ اقتصادی در کشور یاد شد.
براین اساس و با کاهش سهم دولت در اقتصاد به 20 درصد؛ پیشبینی شد قوه مجریه به نقش اصلی خود یعنی اعمال وظایف حاکمیتی، نظارت و سیاستگذاری بازگشته و موجبات رفع انحصار دولتی که سبب ایجاد ناکارآمدی، فساد مالی و تبعیض در کشور شده است را فراهم آورد.
رئیس سازمان خصوصیسازی پس از ابلاغ بند «ج» سیاستهای اصل 44 در گفتوگویی با خبرگزاری فارس به تحلیل ابلاغیه پرداخت و اظهار داشت: از ابتدای پیروزی انقلاب اکثر اموال و داراییهای سرکردگان رژیم گذشته مصادره شد و قوع جنگ تحمیلی، دولتی بودن اقتصاد را تشدید کرد و اصولا حرکت جنگی و انقلابی به سمت دولتی شدن است، جنگ دوم جهانی همین حالت را برای کشورهای اروپایی بوجود آورده بود و این کشورها سالها پس از اتمام جنگ خصوصیسازی را در دستور کار قرار دادند.
غلامرضا حیدری کرد زنگنه خاطرنشان کرد: انقلاب و جنگ سمتگیری اقتصاد به طرف دولتی شدن را تشدید کرد و متاسفانه پس از انقلاب و جنگ فرصت شروع یک خصوصیسازی سریع و واقعی را نداشتهایم. آمارها نشان میدهند دولت طی 15 سال گذشته یعنی از زمانی که خصوصیسازی در کشور آغاز شده است حدود 122 هزار میلیارد تومان سرمایهگذاری جدید در شرکتهای دولتی انجام داده است و این سرمایهگذاریها با استفاده از منابع بودجهای و سرمایهگذاری خود این شرکتها صورت گرفته است، در مقابل 3 هزار و 141 میلیارد تومان با لحاظ سهام عدالت و 2 هزار و 800 میلیارد تومان بدون لحاظ این سهام خصوصیسازی داشتهایم.
وی اضافه کرد: در واقع طی سالهای 70 تا 85 بیش از 39 برابر رقمی که خصوصیسازی شده است، سرمایهگذاری صورت گرفته است، حجم عظیم متمرکزی که ایجاد شده بود نیازمند چنین فرمانی بود و همه منتظر بودند سیاستهای خصوصیسازی و اصل 44 روشن شود.
اگرچه از ابلاغ سیاستهای اصل 44 باید به عنوان یکی از سیاستگذاریهایی یاد کرد که در کشور مورد اجماع همگان قرار گرفت، در عین حال دغدغهها و نگرانیهایی را نیز برای سیاستها و فقدان زیرساختها و قوانین لازم بوجود آورد و بعضا ناهماهنگیهایی در اجرای کار مشاهده شد.
همزمان با ابلاغ سیاستهای اصل 44 قانون اساسی وزارت امور اقتصادی و دارایی در لایحهای جامع اقدام به اصلاح مقررات موجود کشور که مانع روند خصوصیسازی به شمار میروند و همچنین پیشبینیهای تقنینی لازم برای مقابله به موضوعاتی که سابقه قانونگذاری درباره آنها وجود نداشت همچون مقابله با انحصار، پولشویی و مسائلی از این دست کرد و در حالی که کمیسیون اصل 44 مجلس در انتظار ارایه این لایحه بود، واگذاری سهام عدالت و حتی برخی شرکتها مانند شرکت ملی مس آغاز و انجام شد.
برهمین اساس رئیس کمیسیون ویژه اصل 44 در مجلس برضرورت هماهنگی دولت و مجلس در توزیع سهام عدالت تاکید کرد و اظهار داشت: «اقدام دولت در توزیع سهام عدالت بدون هماهنگی و مصوبه مجلس بوده است.»
این انتقاد در واگذاری سهام شرکت ملی مس به عنوان نخستین واگذاری شرکتها در چارچوب اصل 44 نیز از سوی برخی نمایندگان مطرح و عنوان شد واگذاریهای آغاز شده بدون استناد به مستندات قانونی انجام میشود.
مناسب نبودن محیط کسب و کار در کشور برای اجرای گسترده خصوصیسازی، فقدان زیرساختهای مناسب در بورس برای واگذاری بیش از صد هزار میلیارد تومان سهام شرکتهای دولتی، احتمال ایجاد انحصار، مقاومت برخی مدیران دولتی در مقابل روند خصوصیسازی و بسیاری از مسایل دیگر موضوعاتی بودند که کارشناسان، نمایندگان و حتی مدیران دولتی از آنها به عنوان چالشهای پیش روی سیاستهای اصل 44 یاد میکردند.
§ تغییر در ساختار اجرایی سهام عدالت
ابلاغ سیاستهای اصل 44 قانون اساسی روند واگذاریهای موضوع سهام عدالت که براساس شعارهای انتخاباتی و عدالتمحورانه محمود احمدینژاد از چند ماه پیش از ریاست جمهوری وی آغاز شده بود را نیز متحول کرد.
همزمان با آغاز واگذاری سهام شرکتهای دولتی در چارچوب سهام عدالت، انتقادات و ابراز نگرانیهای نسبت به نحوره اجرای این واگذاریها مطرح و روز به روز نیز بر دامنه این انتقادات افزوده شد چنانکه برخی معتقد بودند واگذاری سهام عدالت بیش از آنکه انتقال مدیریت و مالکیت باشد، بیشتر به نوعی انتقال ثروت شبیه است.
رئیس سازمان خصوصیسازی با ابلاغ سیاستهای اصل 44 از رفع این نقیصه خبر داد و اظهار داشت: فرمان مقام معظم رهبری این نقیصه را برطرف کرده و ساختار اجرایی سهام عدالت را زیرورو میکند.
وی توضیح داد: در ابلاغیه اصل 44 برخلاف پیشبینیهای گذشته، واگذاری سهام از طریق بورس انجام خواهد شد و ساختار تعاونیهای سهام عدالت، شرکتهای کارگزاری و شرکتهای واسط که قبلا برای اعطای سهام عدالت در نظر گرفته شده بودند تغییر کرده و نقایص موجود برطرف میشود.
کرد زنگنه یادآور شد: در واقع ساختار شرکتهای تعاونی تغییر کرده و تبدیل به تعاونیهای سهامی عام و شرکتهای سرمایهگذاری میشوند و این تغییرات روند خصوصیسازی، آزادسازی سهام و اصلاح شرکت کارگزاری را سرعت میبخشد.
بدین ترتیب واگذاری سهام عدالت علیرغم تردیدهایی که نسبت به تحقق اهداف آن وجود داشت اجرایی شد. 4 میلیون و 608 نفر از مشمولان سهام عدالت که عمدتاً افراد تحت پوشش کمیته امداد امام(ره)، سازمان بهزیستی بودند تا اواسط بهمن ماه این سهام را دریافت کردند و اعلام شد واگذاری سهام یک میلیون و 200 هزار نفر دیگر نیز با تکمیل پروندهها در همان ماه ابلاغ خواهد شد.
به گفته رئیس سازمان خصوصیسازی با ابلاغ سیاستهای اصل 44 روند خصوصیسازی در کشور شدت گرفته و طی 11 ماه سال 85 حدود 80 شرکت دولتی واگذار و 46 شرکت نیز در فرآیند آمادهسازی برای ورود به بورس قرار گرفتند.
معامله سهام نخستین شرکت عرضه شده در بورس در چارچوب اصل 44 و البته جدا از چارچوب سهام عدالت و در چارچوب عرضه عمومی سهام در بورس نیز در نیمه بهمن ماه سال گذشته انجام و 3 درصد سهام شرکت ملی مس با موفقیت انجام شد.
به موازات این اقدامات کمیسیون ویژه اصل 44 مجلس نیز با برگزاری نشستهایی در صدد هموارسازی مسیرهایی قانونی برای اجرای خصوصیسازی گسترده در کشور بود که زمزمههایی مبنی بر عدم رضایت از نحوه اجرای سیاستهای اصل 44 به گوش رسید.
§رویکردهای تازه
الیاس نادران رئیس کمیسیون ویژه مجلس اظهار داشت: با توصیههای رهبری از این پس فعالیتهای خود در کمیسیون را تشدید خواهیم کرد و به عنوان یکی از مخاطبین رهبری اصرار داریم تا کار سرعت و دقت بیشتری پیدا کند.
وی در خصوص علت نارضایتی مقام معظم رهبری از روند موجود گفت: شتابزدگی در واگذاریها که بدون بسترسازی قانونی انجام میگیرد و تند بودن سرعت اجرایی کردن سیاستهای کلی اصل 44 دو نگرانی رهبری در این خصوص بود.
وی ادامه داد: براساس جزء 1 بند الف سیاستهای اصل 44 دولت باید تا پایان برنامه چهارم سالانه 20 درصد فعالیتهایی که مشمول صدر اصل 44 میشود را واگذار کند که با گذشت دو سال از برنامه هنوز این رقم تحقق نیافته است. همچنین در لایحه بودجه 86 برخلاف سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی شرکتهای دولتی حجیمتر شده و توسعه پیدا کردهاند، در پیوستهای بودجه نیز شرکتهای غیرصدر اصل 44 به نسبت سال قبل حجمشان کاهش معنیداری پیدا نکرده است.
آیتالله هاشمی شاهرودی رئیس قوه قضائیه نیز اعلام کرد: دادگاههای تخصصی رسیدگی به پروندههای اصل 44 قانون اساسی راهاندازی شده و تقویت خواهند شد.
وی تاکید کرد: بحث تخصصی کردن دادگاههای مربوط به امنیت سرمایهگذاری اقتصادی و بحث حمایت از مالکیت قانونی دو مقوله بسیار مهم هستند که در فرمایشات مقام معظم رهبری همواره به آن تاکید شده است و قوه قضائیه نیز در این جهت اقدام خواهد کرد.
داود دانشجعفری وزیر اقتصاد به عنوان نماینده دولت در اجرای سیاستهای اصل 44 که به نظر میرسد از مخاطبین اصلی انتقادات مطرح است همچنین در نشست جمعیت ایثارگران به اظهارنظرهایی تازه درباره اجرای سیاستهای اصل 44 و انتقادات مقام معظم رهبری از روال موجود پرداخت.
وی گفت: هدف اصلی سیاستهای کلی اصل 44 ثروتمند شدن کشور و توزیع عادلانه ثروت است که این مهم نیاز به مدل دارد.
وی تصریح کرد: وضعیت کنونی اقتصاد کشور حکم بیماری را دارد که حالش رو به وخامت است و باید عمل جراحی شود، گرچه این عمل جراحی خطراتی نیز در پی دارد اما غفلت از آن سبب پیشرفت بیماری و مرگ بیمار میشود، البته در این مسیر باید از بهترین پزشکان و ابزار بهره برد.
دانشجعفری در این نشست در خصوص انتقاد مقام معظم رهبری خاطرنشان کرد: انتقاد ایشان از عملکرد دولت به معنای آن و کل نظام در این خصوص بوده و ما نیز کارنامه خوبی نداشتیم. به عبارتی سرعت و عکسالعمل کافی در این باره را نداشتهایم و هماکنون نیز بسیاری از ساختارهای موجود بعد از گذشت 5/1 سال ادامه دارد. نکته اینجاست که اجرای این سیاستها یک فرایند کوتاهمدت نیست و باید یک فرآیند 10 ساله را برای اجرای آن در نظر گرفت.
وزیر اقتصاد ادامه داد: خصوصیسازی بخش کوچکی از سیاستهای کلی اصل 44 است، برای پیشبرد و تسریع اجرای این سیاستها، لایحهای در دولت تهیه شده و سعی کردیم در آن به جنبههای مختلف این سیاستها پرداخته شود.
دانشجعفری افزایش ظرفیت اقتصاد برای پذیرش و اجرای سیاستهای اصل 44 را از چالشهای پیشرو دانست و تصریح کرد: ایجاد یک ظرفیت 260 میلیارد دلاری در اقتصاد یکی از مهمترین چالشهایی است که با آن روبرو هستیم. بزرگ کردن ظرفیت یکی از پیچیدهترین مباحث به شمار میرود.
وی مذاکره با بانکها برای تامین مالی کسانی که خواستار خرید سهام و به خصوص سهام مدیریتی هستند و تدوین بودجه سالانه منطبق با سیاستهای اصل 44 را به عنوان راهکارهای عملی برای اجرای هر چه بهتر اصل 44 یاد کرد.
در عین حال احمد توکلی رئیس مرکز پژوهشهای مجلس نیز در نشست جمعیت ایثارگران الزامات اجرایی سیاستهای اصل 44 را این گونه توضیح داد: 1ـ خصوصیسازی مردمی یک بسته سیاسی است مانند یک عمل جراحی حساس و دقیق که با دستپاچگی ناسازگار است دقت، مهمتر از سرعت است و پس انجام مراقبت میخواهد 2ـ یک مقدمه مهم رفع موانع تولید و سرمایهگذاری و بهبود محیط کسب و کار است. بسط امنیت اقتصادی و به صرفه کردن تولید پیشنیاز است. 3ـ مقدمه مهم دیگر فرهنگسازی است، در فرهنگ دیروز و امروز ما سرمایهدار بودن، سود جستن، انتظار فرصت و حتی موفقیت در کسب و کار مثبت تلقی نمیشود، این نگاه باید عوض شود. سودجویی همه چیز نیست اما چیز بسیار مهمی است 4ـ هم کارایی و هم عدالت مهم است، تعجیل در کسب عدالت و کمتوجهی به کارایی به شکست عدالت میانجامد و نادیده گرفتن عدالت و تاکید نامتناسب بر کارایی به شکست کارایی میانجامد، شکاف طبقاتی را افزایش، مقاومت و اعتراض و دخالت مجدد دولت را همچون دوران پوتین در پی خواهد داشت. بنابراین کارایی و عدالت همانگونه که در سیاستهای ابلاغی مقام معظم رهبری آمده، باید توامان مورد توجه قرار گیرد.
موضعگیریهای مطرح نشانگر آن است که اظهارات مقام معظم رهبری و به عبارتی انتقادهای ایشان از اجرای سیاستهای اصل 44 تحرک تازهای را در ارکان نظام و در راستای اجرایی ساختن سیاستهای اصل 44 ایجاد کرده است.
اما همانگونه که وزیر اقتصاد در جمع ایثارگران اعلام کرده است اجرای سیاستهای اصل 44 نیازمند یک مدل مشخص است که براساس آن باید خصوصیسازیهای اصل 44 و اهداف عدالتطلبانه تحقق یابد و البته اثری از این مدل مشخص در دست نیست. اما اینکه ترسیم این مدل چه زمانی انجام خواهد شد و خصوصیسازی چه سرنوشتی خواهد یافت نکتهای است که نمیتوان برای آن به دنبال پاسخی گشت، بلکه باید در انتظار اقدامات دولتمردان در سال 86 بود.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
