شوراها؛ جایگاه نخبگان

از این رو شوراهای شهر و روستا یکی از ضرورت‌های نظام اجتماعی بود که الزاما با ساختاری که تنها از طریق مداخله اعضاء و عناصر جامعه بومی امکان‌پذیر بود شکل گرفت و به عنوان سازمان مدیریت محلی تحت عنوان شوراهای اسلامی شهر و روستایی رخ نمود. فارغ از آنچه که گاهی اوقات در خصوص شوراها گفته شده است، این نهادهای مردمی امروزه به عنوان ارکان تعیین‌کننده منطقه‌ای نسبت به قبل نقش بیشتری را در تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی منطقه‌ای ایفا می‌کنند. آنچه که شوراهای اسلامی را تا این مرحله به موفقیت نسبی رسانده است استقلال، توسعه نگریستن و بومی عمل کردن شوراهای اسلامی بوده است. هر چند هنوز هم سایه تحزب و وابستگی از برخی شوراهای اسلامی کاملا جدا نشده است در عین حال می‌توان ادعا کرد که این قبیل شوراها هم به استقلال و غیرحزبی عمل کردن معتقد شده و بر این باورند که شوراها در صورتی نهادی مردمی باقی خواهند ماند که بتوانند در خدمت مردم و منطقه خود بوده و در نهایت در مسیر توسعه ملی حرکت کنند. هدف از تشکیل شوراها در جمهوری اسلامی تحقق اصول معطل مانده قانون اساسی بود که حدودیت هفت اصل به آن تعلق دارد که عبارتند از:
اصل ششم: در جمهوری اسلامی ایران امور کشور باید به اتکای آرای عمومی اداره شود، از راه انتخابات، انتخاب رئیس جمهور، نمایندگان مجلس شورای اسلامی، اعضای شوراها و نظایر اینها، یا از راه همه‌پرسی در مواردی که در اصول دیگر این قانون معین می‌گردد.
اصل هفتم: طبق دستور قرآن کریم: و امرهم شوری بینهم و "شاورهم فی‌الامر"
شوراها، مجلس شورای اسلامی، شورای استان، شهرستان، شهر، محل، بخش، روستا و نظائر تینها از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشورند. موارد، طرز تشکیل و حدود اختیارات و وظایف شوراها را این قانون و قوانین ناشی از آن تعین می‌کند.
اصل یک صدم: برای پیشبرد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی، آموزشی و سایر امور رفاهی از طریق همکاری مردم با توجه به مقتضیات محلی، اداره امور هر روستا، بخش،شهر، شهرستان یا استان با نظارت شورایی به نام شورای ده، بخش، شهر، شهرستان، یا استان صورت می‌گیرد که اعضای آن را مردم همان محل انتخاب می‌کنند. شرایط انتخاب‌کنندگان و انتخاب شوندگان و حدود وظایف و اختیارات و نحوه انتخاب و نظارت شوراهای مذکور و سلسله مراتب آنها را که باید با رعایت اصول وحدت ملی و تمامیت ارضی و نظام جمهوری اسلامی و تابعیت حکومت مرکزی باشد قانون معین می‌کند.
اصل یکصد و یکم: به منظور جلوگیری از تبیض و جلب و همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استانها و نظارت بر اجرای هماهنگ آْنها شورایی عالی استانها مرکب از نمایندگان شوراهای استانها تشکیل می‌شود. نحوه تشکیل و وظایف این شوراها را قانون معین می‌کند.
اصل یکصد و دوم: شورای عالی استانها حق دارد در حدود وظایف خود طرحهایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرحها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.
اصل یکصدو سوم: استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آنها هستند.
اصل یک‌صد و پنجم: تصمیمات شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد.
اصل یک‌صد و ششم: با انحلال شوراها جز در صورت انحراف از وظایف قانونی ممکن نیست. مرجع تشخیص انحراف و ترتیب انحلال شوراها و طرز تشکیل مجدد آنها را قانون معین می‌کند. شورا در صورت اعتراض به انحلال حق دارد به دادگاه صالح شکایت کند و دادگاه موظف است خارج از نوبت به آن رسیدگی کند.
نهایتا به غیر از اصول قانون اساسی هدف از تشکیل شوراها در جمهوری اسلامی، تمرکز‌زدایی از قدرت، توزیع امکانات، توزیع توان مدیریتی در سطوح پایین جامعه و بهره‌مند کردن آحاد مردم از مدیریت، از دیگر اهداف به شمار می‌رود.
تاثیرات اجتماعی شوراها در جامعه
به طور کلی در رژیم‌هاسیاسی اقتدار طلب و سنتی، موقعیت اجتماعی سیاسی حقوقی حکومت شوندگان بردگی، بندگی و رعیت بوده است که تفاوت ماهوی با شهروندی دارد. منظور از شهروندی موقعیت و پایگاه اجتماعی حقوقی سیاسی فارغ از تعلقات طبقاتی، قومی، نژادی و مذهبی است که در بردارنده حقوق و وظایف مدنی اجتماعی سیاسی تضمین شده و حمایت شده توسط حکومت و دولت به همراه برخورداری از منابع، امتیازات و رفاه است که موجب تعلق اجتماعی افراد و مشارکت آنان در جامعه می‌‌شود.
این تعریف از شهروندی در هر سه شکل اجتماعی اصلی آن یعنی 1- شهروند ملی (شهروندی در پیوند با دولت شهری) 2- شهروند محلی (شهروندی در پیوند با دولت محلی) 3- شهروند شهری (شهروندی در پیوند با دولت شهری) در بستر سطوح سه‌گانه حکومت (ملی، محلی، شهری، و روستایی) از چنین هویتی برخوردار است. نظام‌های سیاسی مدرنی که ضمن تمایل، قادر به رفتار سیاسی عقلانی هستند، برای جلوگیری از بروز بحرانهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و... که در بسیاری از مواقع موجب زیرسئوال رفتن مشروعیت نظام سیاسی و قرار دادن نظام در آستانه فروپاشی اجتماعی می‌شود، همواره در پی تقویت بازتولید اجتماعی شهروندی و ارتقای شهروندسازی محلی و کمک به مقامات محلی، حکومتهای محلی، سازمانهای محلی، شوراهای محلی و شهرداریها، جهت ایفای مطلوب وظایفشان در این زمینه هستند. خطوط اصلی پیوند میان دمکراسی محلی و شهروندسازی محلی در بستر شوراهای اسلامی به عنوان حداقل‌ترین دستگاه محلی مدرن منتخب مردمی و بخشی از هیات مدیریت محلی در ایران که با تسامح می‌توان آن را مقامات محلی نامید می‌باشد.
توجه به این موضوع، به ویژه از جهت اهمیت جایگاه و کارکرد شوراهای اسلامی و تأثیر پردامنه‌ترین نهاد محلی منتخب مدرن در مقایسه با دولت، به خصوص از جهت اثرگذاری آن در بسترسازی برای جامعه مدنی محلی، دموکراسی محلی و شهروندسازی محلی در آستانه انتخابات سومین دوره شوراها سودمند می‌باشد. توزیع منابع عرضه و خدمات محلی از سوی شهرداریها و دهیاریها در سطوح شهر و روستا در حقیقت امتیازی تلقی می‌شود که هم جزء حقوق شهروندی محلی است و هم پاداش ایفای وظایف شهروندی و مشارکت اجتمایی آنان است که به این شکل دریافت می‌نمایند.
این شکل از امتیاز‌گیری و پاداش‌دهی متقابل (شوراها، شهرداریها، دهیاریها، شهروندان محلی) در یک چرخه پویا موجب بازتولید اجتمایی (تعلق اجتمایی) بیشتر به همراه میزان "مشارکت " اجتمایی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی اکثر شهروندان محلی در امور محلی می‌شود. بنابراین با توجه به نقش مهم شهرداریها و دهیاریها در این چرخه، هرگونه کاستی و نارسایی در توزیع عادلانه منابع محلی و عرضه خدمات رفاهی گسترده محلی از طریق اثرگذاری بر تعلق اجتمایی و مشارکت اجتمایی شهروندان محلی، موجب ایجاد تنگنا و چالش در فرآیند شهروندسازی محلی می‌شود. به دنبال آن روند دمکراسی محلی نیز دستخوش نابسامانی شده و از این طریق "پایگاه شوراهای اسلامی شهر و روستا نیز تضعیف می‌گردد و در پایان تثبیت موقعیت شهروندی محلی به مخاطره می‌افتد".
تاریخچه شورا در ایران
نظام حکومتی در ایران طی قرون طولانی و بر حسب شرایط جغرافیای و امنیتی و اجتمایی کشور «نظام استبداد شاهی» و یا به تعبیر ماکس وبر پاتریموینالیستی (سلطان سالاری) بوده و با غلبه یک سویه این نظام آنها با ارتشی حرفه‌ای عملا شرایطی فراهم آمده است که ایرانیان خصوصا روستائیان برای تامین امنیت از حمله مهاجمان و حفظ خود، قدرت استبداد، را ضروری می‌دانستند و تجار شهری هم برای حفظ خود، قدرت استبداد، را ضروری می‌دانستند و تجار شهری هم برای حفظ خود و کالا و سرمایه حاصله، استبداد حاکم را ترجیح می‌دادند و طی سالیان طولانی سه رکن جامعه ایران (روستائیان – ایلات – ونظام شهری) در تعامل پایه‌گذاران روزگار کرده‌اند. و عملا با وجود استبداد، پدیده‌های گوناگونی که با مردم‌سالاری رابطه دارند فرصت عرض‌اندام به کف نمی‌آورند که برخی شاخصه‌های مهم آن بدین شرح قابل شناسایی هستند:
1- حاکمیت روابط خانوادگی بر تمام عرصه‌های زندگی و عدم تعلق به مکان یا سازمان 2- غلبه انتصاب بر انتخاب و عدم تحقق شایسته‌سالاری 3- عدم شکل‌گیری «شهروند صاحب حق» و مسئول و ترجیح روابط خونی به روابط انجمن و شهری 4- غلبه اراده فردی در امور سیاسی به زبان مصلحت عمومی 5- گرایش به قوانین سرکوب‌گرانه برخاسته از اراده و تصمیم فرد 6- اشتغال عرصه عمومی توسط حاکمیت سیاسی 7- اساس بی‌قدرتی و تماشاچی بودن در بین افراد جامعه 8- تبلیغ سرنوشت‌پذیری و قضا و قدری بودن امور اجتمایی و سیاسی 9- ضعف شدید مسئولیت‌‌پذیری 10- رشد روحیه استبدادپذیری از یکسو و قدرت‌طلبی به هر قیمت از سوی دیگر. پس از پیروزی انقلاب مشروطیت، تصویب قانون انجمن‌های ایالات و ولایات (1286) اولین قدم در خصوص مردمی کردن مدیریت شهری برداشته شده و جالب اینکه 4سال بعد از سال (1290) دولت مجوز انحلال این نهاد را از مجلس شورای ملی دریافت کرد. نظام شورایی تا مرحله پیروزی انقلاب اسلامی بدون نمود چشمگیری همیشه در حاشیه و بی‌خاصیت ماند و با تحولات انقلاب مباحث شورایی بطور جدی مطرح و در اصول قانون اساسی نیز توجه مناسبی به آن صورت گرفت و در فصل هفتم قانون اساسی در اصول صد الی صدوششم جایگاه و وظایف کلان شوراها تصریح شد. اما تا استقرار نظام شورایی مردم ایران بیست سال منتظر نشسته و دولت و مجلس نیز مکرا قوانین مربوط به شوراها را تجدید نظر کردند. در هر حال امروز با سپری شدن دو دوره از عمر شوراها فرصت مناسبی پدید آمده تا طی طرح اصلاحیه قانون شوراها، مجلس بتواند نظام شورایی را تقویت و یک قدم بع آرمان‌ها نزدیک‌تر نماید.
در دوره نخست فعالیت شوراها اگر چه زنجیره نظام شورایی در آخرین سال فعالیت شوراها تکمیل شد، اما فرصت تجربه‌آموزی در سطح شوراهای، فرادست از دوام زیادی برخوردار نشد. در عین حال همان تجربه موجب شد که با شکل‌گیری دوره دوم فعالیت شوراها بلافاصله انسجام نظام شورایی با تشکیل حلقه‌های واصل یعنی شوراهای فرادست بخش، شهرستان، استان و شوراهای عالی استانها تحقق یابد. به این ترتیب منطقی می‌نمایند که دوره اول شوراهای اسلامی شهر و روستا را دوره استقرار و تاسیس بدانیم و دوره دوم را دوره کارآمدی و انتظار ثمردهی از فعالیت شوراها به شمار آوریم.
شوراهای فرادست نهادهای مدنی منتخبی هستند که در قالب انتخابات غیرمستقیم، اعضای شوراها دارای نقش مضاعف می‌شوند و به طور طبیعی ارتقا جایگاه و منزلت مدنی می‌یابند. می‌توان اذعان داشت که جایگاه نخبگان در این شوراهاست.
شوراهای فرادست در نظام شورایی ایران این زمینه و شرایط را فراهم آورده‌اند که اعضای شوراهای پایه تا بالاترین سطح شورایی یعنی شورای عالی استانها ارتقا یابند ضمنا اعضای شوراهای فرادستی بخش، که از منتخبین شوراهای روستا می‌باشند می‌توانند در شورای شهرستان عضو شده و برای شوراهای استان و شوراهای عالی استان‌ها نیز انتخاب شوند.
نکات مثبت شوراها در جامعه
با توجه به اینکه شوراها در مجموعه ساختار نظام، جایگاه قانونی و روشنی از لحاظ نظارتی و تصمیم‌گیری دارد ولی به دلیل ارتباط سیستماتیک با سایر دستگاه‌های اجرایی و نبود تعریف روشن و مشخصی در مورد نوع تصمیمها، نمی‌توانند نقش حلقه واسط را ایفا نمایند. که برطرف نمودن اختلاف‌نظر و ابهام‌های موجود میان دستگاه‌های اجرایی و شوراها، با انتقال مدیریت مرتبط با مسائل شهری به حوزه شهری ممکن خواهد شد.
موفقیت دوم شوراها، تشکیل دهیاریها برای اولین بار در کشور بود که می‌تواند در درازمدت به تثبیت موقعیت شوراها کمک کند. یکی دیگر از دستاوردهای شوراها تشکیل شوراهای حل اختلاف بر اساس ماده 159 برنامه سوم توسعه در حوزه قضایی، که اختلافات شهرهای کوچک و روستاها به طور مستقیم در آن مورد بررسی قرار گرفته و مرتفع می‌شود. یکی از چالشهای عمده شورا جایگاه نظارتی و تصمیم‌گیری شورا در قانون است زیرا با وجود اینکه اصل یک‌صدم قانون اساسی جایگاه نظارتی شورا به تنهایی مطرح شده است، اما اصل 7 و 103 همین قانون بیانگر جایگاه تصمیم‌گیری برای این نهاد مردمی است و این شائبه را در بین برخی کارشناسان و حتی اعضای شورا ایجاد کرده است که شوراها علاوه بر تصمیم‌گیری می‌توانند در اداره امور نیز وارد شوند.
از نکات مثبت شوراها می‌توان به پر کردن خلا مدیریتی در روستا اشاره کرد. انجام این مهم می‌تواند از عمده‌ترین وظایف شورا در روستا باشد. از دیگر نقاط مثبت که می‌توان اشاره کرد یکی انتقال مدیریت از دولت به مردم است از طریق تشکیل شوراها. دوم اجرای سیاست عدم تمرکز که بدلیل وسعت کشور و حدود جغرافیای آن و کثرت جمعیت و تعداد اقوام و فرهنگ‌های مختلف، اجرای سیاست عدم تمرکز با تشکیل شوراهای اسلامی مقدور و میسر است. سوم، سپرده‌شدن کار مردم به مردم و ارتقا مشارکت که دولت با بررسی کارها و مسئولیتهای مختلفی که بر عهده دارد آنچه را که بیشتر در رابطه با مردم است و توسط خود مردم بهتر انجام می‌گیرد انتخاب می‌کند و از طریق شوراها به مردم واگذار می‌نماید.
چهارم سرعت بخشیدن به جریان‌ کارها و امور مردم، اجرای برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و... در همه مناطق و استانها از هم جدا و یکسان نیست، شوراها می‌توانند در رفع این موانع و هموار کردن راه اجرای این برنامه‌ها دولت را یاری نمایند. پنجم شوراها با مشارکت دادن مردم می‌توانند حداکثر کمک به استفاده دولت در بالا بردن میزان توان خود را فراهم کنند. ششم و در پایان بسط فعالیت شوراها به مثابه پارلمان‌های محلی است تجربیات پشت سر گذاشته شده در شوراها به ویژه در روستاها و شهرهای کوچک موید آن است که می‌توان بسیاری از وظایف را در عرصه‌های مدیریت به شوراها واگذار کرد.