پارلمان افغانستان در گذر زمان

گروه بین‌الملل: «سرنوشت را باید از سر نوشت.» این جمله شعار تبلیغاتی یکی از نامزدهای دومین انتخابات پارلمانی افغانستان است؛ شعارهایی که توجه بسیاری را جلب کرده است. اگرچه بسیاری از مردم افغانستان به شعارهای اینچنینی بدبین هستند.
شاید اگر محمدداوود پسرعموی محمدظاهر شاه افغانستان در سال 1352 هجری برای تغییر نظام افغانستان از شاهی به جمهوریت کودتا نمی‌کرد تاریخ افغانستان به گونه‌ای دیگر رقم می‌خورد. افغانستان به صورت مشخص از زمان کودتای محمد داوود با پارلمان خداحافظی کرد. داوودخان در 26 تیر 1352 در یک کودتای آرام در غیاب پسرعمویش به سلطنت 40 ساله او پایان داد و شکل نظام را از شاهی به جمهوریت تغییر داد.
اما جمهوریت محمد داوود فاقد نهادهای دموکراتیک بود. هرچند بسیاری در افغانستان از او به عنوان چهره ملی نام می‌برند اما میان دولت ملی تا دولت مبتنی بر ارزش‌های دموکراتیک فرق است. محمد داوود در یک لویی جرگه (اجلاس بزرگ افغان‌ها) در سال 1355 به عنوان نخستین رئیس‌ جمهوری افغانستان برگزیده شد و در همین اجلاس، قانون اساسی افغانستان هم تصویب شد. محمد داوود حزبی در افغانستان تاسیس کرد موسوم به «حزب ملی» و فعالیت دیگر احزاب سیاسی را که تا آن زمان رسمیت داشتند، ممنوع اعلام کرد. او همچنین فعالیت رسانه‌ها در افغانستان را بسیار محدود کرد. اما آیا آنچه را که محمد داوود به وجود آورده بود نشانه‌های جمهوریت را در خود داشت؟ در ساده‌ترین تعریف جمهوریت می‌گویند نظامی است که به وسیله‌ای ارای مردم به وجود آمده باشد. جمهوریخواهان در برابر دموکرات‌ها مدعی اصلاح نظام دموکراتیک هستند و اعتقاد دارند در یک نظام دموکراتیک ممکن است اقلیت فدای اکثریت شود ولی جمهوریت، در عین آنکه مولفه‌های دموکراسی را دارد متوجه حقوق اقلیت هم است. با این تعریف نمی‌توان به آنچه محمد داوود در افغانستان آورده بود نام جمهوریت را داد. هرچند خودش می‌گفت خواهان نظام مبتنی بر اراده‌ای همگانی است. شاید ساده‌ترین برداشت محمد داوود از جمهوریت این بود که زمام امور در اختیار فردی به عنوان رئیس جمهوری باشد و به شکل موروثی در خانواده‌ای مشخص محصور نباشد.
ولی محمد داوود آنقدر بر قدرت نماند که معلوم شود واقعاً جمهوریت او از نظام‌های شاهی که در آن قدرت سیاسی به گونه‌ای ارثی در اختیار یک خانواده بود، متفاوت هست یا نه. البته پس از آن محمد‌داوود تنها دو سال در افغانستان حکومت کرد و در یک کودتای خونین که در سال 1357 از سوی حزب دموکراتیک خلق که عمدتاً متکی به حمایت شوروی سابق بود، با خانواده‌اش در ارگ کشته شد.
حاکمیت حزب دموکراتیک خلق
بی‌بی‌سی می‌نویسد: در زمان حاکمیت حزب دموکراتیک خلق افغانستان فاقد پارلمان بود. در این زمان نهاد حزب به عنوان اصلی‌ترین مرجع صاحب قدرت سیاسی به حساب می‌آمد. نظامی که حزب دموکراتیک خلق ایجاد کرده بود با آنچه در شوروی سابق و دیگر کشورهای سوسیالیستی وجود داشت، مشابه بود، یعنی نظام سیاسی یک حزبی. در این زمان حزب تمام قدرت سیاسی را در اختیار داشت و حکومت و قضا را هم رهبری می‌کرد و در عین حال کار قانونگذاری را هم انجام می‌داد. هرچند در نیمه دوم دهه 60 شمسی، دکتر نجیب‌الله پس از اعلام مشی مصالحه ملی پارلمانی را ایجاد کرد اما این پارلمان بیشتر متشکل از اعضای حزب و شخصیت‌های وابسته به حزب و حکومت حزبی بود. پس از فروپاشی حکومت دکتر نجیب‌الله و پیروزی مجاهدین عملاً افغانستان دستخوش ناملایمات گسترده سیاسی و جنگ داخلی شد و در این دوره تا فروپاشی نظام طالبان می‌توان گفت افغانستان نه تنها پارلمانی نداشت که حتی فاقد نظام سیاسی تعریف شده بود.
اما سابقه تشکیل پارلمان حداقل در شکل نمادین آن در افغانستان به سال‌ها قبل برمی‌گشت. هجدهم شهریور مصادف است با گشایش نخستین دوره شورای ملی افغانستان در سال 1310 شمسی. نخستین دوره شورای ملی را محمد نادرشاه (پدر ظاهرشاه آخرین شاه افغانستان) افتتاح کرد و این کار او به نحوی ادامه برنامه اصلاحات امان‌الله‌خان شاه پیشین افغانستان شمرده می‌شود. محمدنادر، که خود سپهسالار ارتش امان‌الله‌خان بود، در زمان سقوط دولت امانی به دست حبیب‌الله کلکانی (1308) سفیر افغانستان در پاریس بود. او به افغانستان بازگشت و با حمایت قبایل مناطق جنوبی کشور، دولت 9 ماهه کلکانی را سرنگون کرد. عبدالحمید مبارز پژوهشگر و روزنامه‌نگار می‌گوید نادرشاه با توجه به تجربه مخالفت محافظه‌کاران مذهبی با دولت امان‌الله‌خان، تصویب برخی قوانین و حتی تشکیل شورای ملی را با «احتیاط زیاد» و تاکید بر مسائل مذهبی به دست گرفت. به گفته مبارز، نادرشاه به همین دلیل قانون اساسی امانی را لغو کرد و در جرگه 301 نفری سال 1309 دومین قانون اساسی کشور و نخستین قانون انتخابات شورای ملی را تصویب کرد.
غلام‌محمد غبار پژوهشگر و عضو جنبش مشروطیت دوره امانی، در کتاب افغانستان در مسیر تاریخ نوشته محمدنادر در این جرگه قوانین دوره امنی را، که براساس آن القاب رسمی لغو، دارایی‌های مقام‌های دولتی ثبت، اختیارات دادگاه‌ها محدود و مطبوعات آزاد می‌شد، «ابطال» کرد. با آنکه این جرگه برای برگزاری انتخابات شورای ملی قانون ویژه‌ای را تصویب کرد، شاه 111 تن از اعضای آن را به عنوان اعضای مجلس شورای ملی انتصاب کرد. بسیاری بر این نظرند که نخستین مجلس شورای ملی اختیارات چندانی نداشت و عمدتاً موضوعات مذاکرات آن را پیشنهادهای دولت تشکیل می‌داد. غبار نوشته هدف نادرشاه برای تشکیل این مجلس «تحمیل مسئولیت تصمیم‌های خود بر یک شورای میان‌تهی» بود. قانون اساسی 1309 به مجلس اختیاراتی در زمینه‌های قانونگذاری، تصویب بودجه، نظارت بر کارکردهای دولت و حتی فراخواندن وزیران برای ارائه توضیحات داده بود. اما غبار نوشته این امر تنها یک «نمایش قانونی» بود و مجلس نتوانست از این اختیارات استفاده کند.
نادرشاه که چند ماه پس از اعدام حبیب‌الله کلکانی موفق به تشکیل سلطنت خودش و برقراری آرامش نسبی در کشور شده بود، جلسه افتتاحیه مجلس شورای ملی را در هجدهم شهریور 1310 برگزار کرد. او در این جلسه مجلس را «شورای اسلامی»، دولت خود را «سلطنت اسلامی» و اعضای مجلس را «فرزندان و برادران» خود خواند. شاه به اعضای شورا گفت: «معنای شورای ملی را به شما شرح کنم؛ الحمدلله همه ما و شما مسلمان هستیم. مشورت اساس کارهای ماست. ما به حکم قرآن عظیم‌الشأن به مشورت کردن مکلف بودیم، هستیم و خواهیم بود.» نادرشاه گفت مجلس را برای «اصلاح مملکت» تشکیل داده است. به اعضای مجلس گوشزد کرد «حقوق» خود را بشناسند و از آن به گونه «صحیح» استفاده کنند. او افزود اعضای مجلس «مراقب رفتار و روش حکومت» هم باشند.
چه کسانی اعضای مجلس بودند
عبدالحمید مبارز می‌گوید بیشتر اعضای این مجلس را سران قبایل تشکیل می‌دادند و «آنها هم طبیعتاً حکومت را تقویت می‌کردند». این افراد از سوی مقام‌های محلی دولت به جرگه سال 1309 فرستاده شده بودند که بعد به عضویت مجلس شورای ملی درآمدند. عبدالاحدخان ماهیار، نماینده ولایت وردک، رئیس مجلس بود که به نوشته غبار از سوی نادرشاه منصوب شده بود. او فردی نزدیک به شاه و در واقع تصمیم‌گیرنده اصلی در مجلس شمرده می‌شد. شاید برخورد با یک عضو مجلس در روزهای نخست آغاز به کار مجلس بیانگر این موضوع باشد. این عضو مجلس عبدالعزیزخان مدیر سابق نشریه «طلوع افغان» بود که نسبت به انتصاب عبدالاحد ماهیار اعتراض کرد و انتخاب رئیس مجلس را حق اعضای مجلس دانست اما این اعتراض او را به زندان انداخت و او 13 سال در زندان به سر برد. عبدالاحدخان ماهیار تا آخر عمرش، همچنان در مقام ریاست شورای ملی بود. او پنج دوره مجلس شورای ملی را ریاست کرد. در دوره اول مجلس شورای ملی چهره‌های شناخته شده و برجسته آن زمان حضور چندانی نداشتند.
شماری از پژوهشگران نخستین دوره شورای ملی را مجلسی «نمایشی» و فاقد قدرت واقعی برای دفاع از ملت خوانده‌اند. انتصابی بودن اعضای مجلس از «ضعف‌های» اصلی آن دانسته می‌شود. اعضای مجلس سران قبایلی بودند که از سوی مقام‌های محلی و دربار گزینش شده بودند و به همین دلیل مجلس به نظر بسیاری از همه ملت نمایندگی نمی‌کرد. از سوی دیگر اجرایی نشدن «اصول اساسی» و «اصول‌نامه انتخابات شورای ملی» و همچنین «اصول‌نامه وظایف داخلی» مجلس هم تا حدود زیادی مواضع قانونی مجلس را تضعیف کرده بود. غلام‌محمد غبار، که در آن دوره می‌زیست و فعال سیاسی بود، بر این نظر است که قوانین این دوره تنها برای کاربرد خارجی تصویب شده بود، نه برای تطبیق در امور داخلی افغانستان.
محمدحسن صابر هروی که سال ها کارمند دبیرخانه شورای ملی بوده، در کتاب آیینه شورا نوشته است بر مذاکرات مجلس مقررات سختگیرانه‌ای حاکم بود و بیشتر تصمیم‌ها به دست هیات اداری مجلس بود. صابر هروی افزوده بیشتر اعضای این مجلس با قانونگذاری آشنایی نداشتند. به نوشته او «نظر وکلا عین نظر دولت و نظر دولت عین نظر وکلا بود». هروی افزوده در جریان مذاکرات مجلس تندنویسان «مطالبی را می‌نوشتند، آن را به چند پاراگرفا تقسیم می‌کردند و آنها را به هر وکیل مورد نظری که صحبت کرده بود، نسبت می‌دادند.» صابر هروی نوشته در زمان رای‌گیری بر سر موضوع، همه نمایندگان دست‌های خود را بالا و «رای قطعی» خودشان را اعلام می‌کردند. به نوشته او، مخالفت با موضوع مورد بحث «گناه نابخشودنی» بود و همه قوانین این دوره با اتفاق آرا به تصویب می‌رسیدند. قوانین این دوره «اصول‌نامه» نامیده می‌شدند.
اجلاس مجلس اول در کاخ سلام‌خانه ارگ (کاخ) سلطنتی برگزار می‌شد و به نوشته صابر هروی، در جریان مذاکرات مجلس هیچ فردی بدون اجازه رئیس حق صحبت، حتی صحبت آهسته را هم نداشت. کسانی که از این امر تخلف می‌کردند، رئیس مجلس به آنها «هشدار» می‌داد.
نادرشاه، در کنار «مجلس شورای ملی» مجلس دیگری را با عنوان «مجلس اعیان» در سال 1310 شمسی با 27 عضو انتصابی تشکیل داد. غلام‌محمد غبار نوشته اعضای مجلس اعیان افرادی از «اشراف، روحانیون و ملاک‌ها» بودند. به نوشته غبار مجلس اعیان بیشتر برای «خنثی» نگه داشتن شورای ملی تشکیل شد و لایحه‌های پیشنهادی دولت پس از تصویب این مجلس به شورای ملی فرستاده می‌شد. به نوشته این پژوهشگر، مجلس اعیان اختیار رد مصوبات مجلس نمایندگان را داشت و در صورت اختلاف میان این دو مجلس، در نهایت «حکمیت» در دست شخص شاه بود.
مجلس شورای ملی افغانستان در دوره 40 ساله سلطنت محمد ظاهرشاه آخرین شاه این کشور از لحاظ زمانی به دو دوره 30 و 10 ساله تقسیم می‌شود. دوره اول سلطنت او، که از لحاظ زمانی تقریبا 30 سال را در بر می‌گیرد، همزمان با کار 10 دوره مجلس شورای ملی (مجلس دوم تا یازدهم) بود. مجلس در این دوره از لحاظ کارکرد، تحولات چندانی را برای پیشرفت تجربه نکرد و تقریباً از هر لحاظ مانند مجلس اول بود که از سوی محمد نادرشاه پدر محمد ظاهرشاه تشکیل شده بود. مبنای قانونی مجالس دوم تا یازدهم مانند مجلس اول، قانون اساسی سال 1309 و قانون انتخابات بود، اما به نظر بسیاری، بیشتر کارهای آن با این قوانین مطابقت نداشت. غلام‌محمد غبار، عضو مجلس هفتم، در کتاب افغانستان در مسیر تاریخ نوشته نادرشاه این قوانین را عمدتاً برای کاربرد خارجی تصویب کرد، نه برای اجرا در امور داخلی. در 30 سال نخست دوره محمدظاهر هم این قوانین چندان مورد توجه قرار نگرفت، به طوری که اشرف رسولی، در کتاب «پارلمان» نوشته قانون انتخابات شورای ملی حدود 20 سال بعد از تصویب در 1330 شمسی چاپ و منتشر شد. اکرم عارفی استاد تاریخ دانشگاه کاتب در کابل می‌گوید دولت به دلیل ترس از افزایش قدرت مجلس و به چالش کشیده شدن برنامه‌هایش توسط مجلس، از به اجرا گذاشتن این قوانین خودداری کرد. به همین دلیل، به گفته او تا پایان دوره یازدهم، به جز دوره هفتم، برای انتخاب اعضای مجلس هیچ انتخاباتی برگزار نشد.
عارفی شیوه گزینش اعضای مجلس این دوره‌ها را چنین توضیح داد: «تعدادی از متنفذین به دادگاه محلی می‌آمدند و یک نفر را به عنوان نماینده تایید می‌کردند و می‌گفتند همین فرد را به عنوان وکیل انتخاب کرده‌اند. این نوع گزینش هم علنی بود و براساس رای سری نبود و هم شفاهی بود و کتبی نبود که در صندوق‌ها برگه‌های رای انداخته شود. به همین دلیل بود که دولت به سادگی و قوت می‌توانست بر روند انتخاب افراد اعمال نفوذ کند.» به گفته او، در نهایت دادگاه محلی براساس معرفی این افراد، فرد معرفی شده را با وثیقه رسمی به کابل می‌فرستاد. آن گونه که محمدمحسن صابر هروی نویسنده کتاب آیینه شورا نوشته در آغاز کار هر دوره از مجلس معمولاً وثیقه‌های نمایندگان برای صحت نمایندگی آنها بررسی می‌َد و این کار را «انجمن تدقیق وثایق» انجام می‌داد.
مجلس هفتم و نخستین انتخابات پارلمانی
اما دوره هفتم مجلس (1332 – 1330) تا حدودی متفاوت بود. اعضای این مجلس با برگزاری نخستین انتخابات پارلمانی که نسبتاً آزاد بود، انتخاب شدند. این انتخابات پس از پایان دوره 16 ساله نخست‌وزیری محمد هاشم‌خان عموی شاه و آغاز نسخت‌وزیری شاه‌محمود دیگر عموی شاه برگزار شد. عبدالحمید مبارز، که در انتخابات مجلس هفتم با عبدالرحمن محمودی نامزد حوزه انتخاباتی کابل همکاری داشت، می‌گوید این انتخابات تقریباً بدون «مداخله» دولت و براساس اصلاحات دولت شاه‌محمود برگزار شد. در پی این انتخابات افراد برجسته‌ای مانند محمدصدیق فرهنگ، صلاح‌الدین سلجوقی، عبدالحی حبیبی، غلام‌محمد غبار، عبدالهادی داوی، گل‌پاچا الفت، محمدکریم نزیهی، خال‌محمد خسته و عبدالرحمان محمودی وارد مجلس شدند. عبدالهادی داوی که به گفته مبارز، در دوره نخست‌ وزیری هاشم‌خان سال‌ها در زندان به سر برده بود، رئیس مجلس شد. فرهنگ در کتاب افغانستان در پنج قرن اخیر اعضای مجلس هفتم را به سه گروه تقسیم کرده است؛ «آزادیخواهان» حدود 30 نفر، «اکثریت محافظه‌کار» هوادار دولت و «دسته کوچک اما فعال و هوادار سردار محمد داوودخان» به رهبری صلاح‌الدین سلجوقی، محمدصابر هروی، که سال‌ها کارمند دبیرخانه شورای ملی بود، نوشته پس از سال‌ها حکومت «دیکتاتوری» در کشور، شاه محمودخان نخستین نخست وزیری بود که کابینه خود را پس از آغاز به کار اجلاس مجلس هفتم در سال 1330، برای گرفتن رای اعتماد به مجلس معرفی کرد و رای گرفت. به نظر فرهنگ، قانون مطبوعات از مهم‌ترین قوانین مصوب مجلس هفتم است. در پی تصویب این قانون جراید آزاد در کشور منتشر شدند. کاهش «بیگار» یا کار اجباری از سوی دولت و توقف تدریجی مالیات بر غلات، از دیگر کارهای مهم مجلس هفتم شمرده می‌شود.
مجلس هشتم؛ دولت دموکراسی را پس گرفت
اما فضای نسبتاً باز سیاسی‌ای که با مجلس هفتم آغاز شده بود، دیری دوام نیاورد و به گفته عبدالحمید مبارز، گروهی از محافظه‌کاران در داخل و بیرون از خانواده سلطنتی آزادی‌های موجود در کشور را محدود ساختند که با تحولات در کشور همسایه، ایران، ارتباط داشت. در ایران پس از آنکه دولت ملی‌گرای محمد مصدق (1332 – 1330) روی کار آمد، محمدرضاشاه مجبور به ترک کشور شد و مجسمه‌های او هم در خیابان‌ها فروکشیده شد. به گفته مبارز، این وضعیت در ایران، احساس «خوف» از آزادی‌های دموکراتیک را در دل خانواده سلطنتی افغانستان تقویت کرد. عبدالحمید مبارز گفت: «محافظه‌کاران در افغانستان فضایی را به وجود آوردند که خود شاه محمودخان دموکراسی را که آورده بود، پس گرفت.» دولت در پی اعمال این محدودیت‌ها، 31 شهریور 1331 را برای برگزاری انتخابات مجلس هشتم تعیین کرد، اما به گفته مبارز، این انتخابات «با مداخله صریح» دولت برگزار شد. با این حال، شمار کمی از چهره‌های شناخته‌شده و روشنفکر، مانند علی‌اصغر شعاع و گل‌پاچا الفت به مجلس هشتم (1333 – 1331) راه یافتند. به گفته عبدالحمید مبارز، بیشتر اعضای مجلس هشتم توسط مقام‌های محلی و با مداخله ماموران اداره «ضبط احوالات» (اداره پلیس مخفی) برگزیده شدند. او می‌گوید گزینش نمایندگان مجلس تا دوره یازدهم به همین گونه بود. به دنبال استعفای شاه‌محمود در سال 1332، نخست وزیری 10 ساله محمدداوودخان پسرعموی محمدظاهر پادشاه وقت آغاز شد که همزمان بود با کار مجالس هشتم تا یازدهم. محمدداوود روش‌های سختگیرانه‌ای را در پیش گرفت و تلاش کرد سیاست‌های دولت را با مصوبات مجلس مشروعیت بخشد.
تصویب برنامه پنج ساله اول دولت داوودخان (1335) از دیگر کارهای مجلس نهم است که براساس آن، کارهای نسبتاً مهمی در زمینه راهسازی، کشاورزی و ساختن کارخانه‌های تولیدی در کشور انجام شد. مجلس دهم (1339 – 1337) تغییراتی در اصول وظایف داخلی مجلس وارد کرد و ده‌ها قانون، از جمله قانون‌های تجارت، شهرداری‌ها، دادگاه‌ها و منع کشت خشخاش را تصویب کرد. تصویب قرارداد انتقال کالاهای بازرگانی میان افغانستان و پاکستان، از دیگر کارهای این مجلس است. این مجلس چند قرارداد دیگر هم در زمینه روابط خارجی افغانستان تصویب کرد. مجلس یازدهم (1343 – 1340) چند قرارداد همکاری میان افغانستان و کشورهای مختلف تصویب کرد و تصویب برنامه پنج ساله دوم هم از کارهای این مجلس بود. ریاست مجلس یازدهم با عبدالظاهر بود و او روابط پارلمانی افغانستان را با برخی کشورها تامین کرد. در این دوره بود که هیات‌هایی از مجلس افغانستان به برخی از کشورها سفر کردند و همچنین این مجلس میزبان چند هیات پارلمانی و مقام‌های بلندپایه خارجی بود. یکی از مهم‌ترین مقام‌های خارجی‌ای که در مجلس یازدهم سخنرانی کرد، شاه ایران بود (چهارم مرداد 1341). در پایان دوره کاری مجلس یازدهم بود که محمدداوودخان استعفا کرد و محمدظاهرشاه، دکتر محمدیوسف را مامور تشکیل کابینه دولت انتقالی کرد. شاه دوره کاری مجلس یازدهم را یک سال تمدید و کمیسیون ویژه‌ای را مامور تهیه پیش‌نویس قانون اساسی جدید کرد. با تصویب قانون اساسی جدید در سال 1343، نظام پارلمانی در کشور به میان آمد و انتخابات نخستین پارلمان منتخب افغانستان در سال 1344 برگزار شد.
مجلس شورای ملی در دهه دموکراسی
دهه 40 شمسی بهترین دوره پارلمانی در نظام سلطنتی افغانستان شمرده می‌شود. اختیارات گسترده و تنوع بی‌سابقه در ترکیب اعضای مجلس، از مشخصات پارلمان این دوره است. به نظر می‌رسد عقده‌های سرکوب‌شده مردم و طیف‌های مختلف اجتماعی با برقراری نظام دموکراتیک و دست یافتن مردم به پارلمانی منتخب و پرقدرت، آنها را به گرفتن انتقام از مراجع قدرت فرصت داد، هرچند این قدرت هم تاحدودی ناشی از اراده مردم و پارلمان منتخب آنها بود. ظرف 10 سال حاکمیت نظام پارلمانی در افغانستان پنج کابینه تغییر کرد و سرنگون شد. استیضاح‌ها، ردصلاحیت‌ها و استعفاهای پی در پی وزیران و نخست‌وزیران در این دوره، نمایندگان مردم در مجلس را راضی نکرد و آنها هنوز هم در جست‌وجوی نظام «بهتر» بودند. نویسندگان و تصویب‌کنندگان قانون اساسی سال 1343 اختیارات گسترده‌ای را به مجلس داده بودند. براساس این قانون، مجلس در زمینه‌های قانونگذاری و نظارت بر کارکردهای قوه‌مجریه اختیارات مشخصی داشت که هیچ‌کس توانایی محدود کردن آن را نداشت. مجلس در سال‌های 40 تلاش کرد با اعمال نظارت بر کارکردهای قوه‌مجریه، مردم‌سالاری را تقویت و زمینه مشارکت همگانی را در قدرت فراهم کند، هرچند این تلاش آنها با توجه به تجربه کمی که افغانستان در زمینه مدیریت پارلمان داشت، به موفقیت موردنظر نمایندگان نرسید. نخستین انتخابات پارلمانی «دهه دموکراسی» در شهریور 1344 برگزار شد که از لحاظ دموکراتیک بودن تا آن زمان در افغانستان سابقه نداشت. این انتخابات براساس تقسیمات اداری جدید، 216 نماینده را از همین تعداد حوزه انتخاباتی در سراسر کشور وارد مجلس نمایندگان کرد.
هرچند این مجلس براساس قانون اساسی جدید، مجلس اول نامیده می‌شد، اما رهبری نظام سلطنتی آن را مجلس «دوازدهم» نامید و افتتاحیه آن هم در 22 مهر، زادروز محمدظاهرشاه وقت برگزار شد. دوره کاری مجلس براساس قانون اساسی جدید، چهارساله بود.
صباح‌الدین کشککی، آخرین وزیر مطبوعات «دهه دموکراسی» اعضای مجلس را به سه گروه عمده تقسیم کرده است: محافظه‌کاران مخالف تغییر، طرفداران تغییر در چارچوب قانون اساسی و چپی‌هایی که وفادار به نظام نبودند. برای نخستین‌بار در تاریخ پارلمانی افغانستان، چهار زن هم عضو مجلس دوازدهم شدند: رقیه حبیب و آناهیتا راتب‌زاد از کابل، خدیجه احراری از هرات و معصومه عصمتی از قندهار. مبارز می‌گوید با برگزاری انتخابات 1344، شمار زیادی از «روشنفکران» وارد مجلس شدند و با آغاز به کار مجلس، مبارزات پارلمانی به صورت «واقعی» آغاز شد. تنوع اعضای این مجلس از لحاظ فکری، قومی و انتساب به طیف‌های مختلف اجتماعی، این مبارزات را پررنگ‌تر کرده بود.
این نخستین‌باری بود که نمایندگان مردم از مناطق مختلف و با زبان‌ها، قومیت‌ها، مذاهب و فرهنگ‌های مختلف آزادانه باهم در صحن یک مجلس گفت‌وگو می‌کردند. ولی این تنوع گاهی اختلافات بحث‌برانگیزی را در میان نمایندگان مجلس برمی‌انگیخت. این گفت‌وگوها گاهی به مشاجرات طولانی منجر می‌شد. اختلاف زبانی، یکی از مسائل بحث‌برانگیز بود. این بحث زمانی داغ شد که در یکی از لایحه‌های پیشنهادی دولت بر اجباری شدن آموزش زبان پشتو از سوی ماموران دولت تاکید شده بود. بحث بر سر مسائل کوچی‌ها و اختلافات ایدئولوژیک، از دیگر موضوع‌های اختلاف‌برانگیز در مجالس دهه دموکراسی بود.
اکرم عارفی استاد دانشگاه کاتب می‌گوید عدم برنامه مشخص، نمایندگان مجلس را درگیر «مسائل حاشیه‌ای» کرد. این وضعیت مجلس را با «ضعف‌های اساسی» مواجه کرد و عملاً کارایی آن را به چالش کشید. صباح‌الدین کشککی اما دلیل آن را در «سطح پایین فرهنگی» بیشتر نمایندگان و فقدان رهبری نیرومند در مجلس دانسته است. کشککی پارلمان دهه دموکراسی را «مجمع لفاظی» نامیده و در کتاب «دهه قانون اساسی» نوشته که هنگام بررسی صلاحیت‌های کابینه دوم نوراحمد اعتمادی (1348)، 204 نماینده در 14 روز و همچنین پیش از رای‌گیری برای کابینه نخست‌وزیر عبدالظاهر (1350)، هم 204 نماینده در 17 روز پی‌درپی سخنرانی کردند. با این همه، جمعه‌خان محمدی بر این نظر است که پارلمان سال‌های 40 بر «تنویر افکار عمومی» تاثیر عمده‌ای داشته است. او گفت: «ارائه نظرات و دیدگاه‌های روشنفکران آن دوره در پارلمان، به باز شدن فضای سیاسی – فرهنگی کمک کرد.»
30 سال بدون پارلمان
برای دوره‌ای بیش از 30 سال افغانستان عملاً از داشتن پارلمان و تفکیک قوا که از اساسی‌ترین شرایط دموکراسی است، محروم بود. در برهه‌هایی از این دوره، افغانستان حتی قانون اساسی نداشت. به طور مثال از سال 1357 هجری شمسی تا سال 1367 تنها سندی که به عنوان قانون اساسی از آن استفاده می‌شد، اصول اساسی جمهوری دموکراتیک افغانستان بود که از سوی رهبری حزب دموکراتیک خلق نوشته شده بود. در زمان حاکمیت طالبان در افغانستان یعنی سال‌های 1374 تا 1380 هم عملاً قانون اساسی در افغانستان وجود نداشت و طالبان می‌گفتند در موجودیت فقه حنفی‌، کشور نیازی به قانون اساسی ندارد. آغاز این دوره طولانی و سیاه در تاریخ افغانستان دقیقاً با کودتای داوودخان پسرعموی ظاهرشاه برای استقرار نظام دموکراتیک آغاز شد که پیشتر به آن اشاره کردیم.
شاید بتوان نظام‌هایی را که در این سه دهه در افغانستان حکومت کردند، نظام‌های اقتدارگرا خواند، چرا که تنها در چنین نظام‌هایی است که بحث تفکیک قوا مطرح نیست. در این نظام‌ها عمدتاً اندیشه‌ای حاکم است که تمام ساختار سیاسی را تعریف می‌کند و به جای همگان می‌اندیشد و تصمیم می‌گیرد.
در تاریخ 15 مهر سال 1380 شمسی نیروهای ایالات متحده آمریکا در پی حمله القاعده به رهبری اسامه‌ بن‌لادن به نیویورک و واشنگتن در 11 سپتامبر سال 2001 و هشدار جرج دبلیو بوش رئیس‌جمهور ایالات متحده آمریکا به گروه طالبان مبنی بر اخراج گروه تروریستی القاعده از افغانستان و رد طالبان از این درخواست به افغانستان حمله کردند. هدف اصلی این جنگ مبارزه و از بین بردن القاعده،‌ طالبان و حامیان آن بود. تقریباً یک ماه بعد رژیم طالبان سقوط کرد و با برگزاری کنفرانس بُن، حامد کرزی به قدرت رسید و در انتخابات ریاست جمهوری افغانستان به مقام ریاست جمهوری برگزیده شد و تنها در سال 1384 و پس از تصویب اساسی جدید در این کشور نخستین انتخابات پارلمانی برگزار شد و مردم افغانستان برابر با روح قانون جدید که انتخابات شفاف، عادلانه و همگانی را ضمانت می‌کند به پای صندوق‌های رای رفتند و نمایندگان خود را برای پنج سال برگزیدند. هرچند گفته می‌شود قانون اساسی جدید افغانستان، به تناسب قانون اساسی دهه 40، در مورد شرایط نامزدی با تساهل بیشتری عمل کرده است.
اینک افغانستان پس از سال‌ها گسست در کار پارلمانی یک دور دیگر پارلمان را تجربه کرد و اینک در آستانه دومین انتخابات پارلمانی خود قرار دارد. پارلمان پیشین، هرچند گامی بلند و امیدوارکننده در راستای ایجاد و تقویت ساختارهای دموکراتیک و نهادینه ساختن دموکراسی در افغانستان به شمار می‌رفت ولی به شدت در قید و بند گرایشات غیردموکراتیک قبیله‌ای گرفتار بود و تا پایان کار نتوانست خود را از آن نجات دهد. افغانستان یک جامعه قبیله‌ای است و ساختار و سنت‌های غیرمدنی در آن ریشه‌های عمیق دارد. این کشور از لحاظ اجتماعی نیز بسیار مشتت و پراکنده است و شکاف‌های متعدد طایفه‌ای، قومی،‌ مذهبی، زبانی، سمتی و... از آن جامعه‌ای با «هویت چهل‌تکه» ساخته است. از سوی دیگر تاریخ سیاسی این کشور یک تاریخ استبدادی بوده است. استبداد تاریخی، تشتت اجتماعی و فرهنگ استبدادپذیر قبیله‌ای دست به دست هم داده و الگوهای غیرمذهبی و غیردموکراتیک را در تمام عرصه‌های زندگی اجتماعی مردم آن حفظ و بازتولید کرده است. آشکار است که پارلمان نیز متاثر از این وضعیت اجتماعی بوده است. از این رو تشتت و گرایشات قبیله‌ای و گاهی حتی روحیه غیرمدنی در درون پارلمان نیز راه یافت و در اکثر مواقع به آن اجازه نداد که به صورت یک نهاد دموکراتیک عمل کند و در چنگ این گرایشات قبیله‌ای باقی ماند. اعضای آن، هرچند از طریق انتخابات در پارلمان راه یافته بودند، ولی الگوهای قبیله‌ای بر رفتار آنها بسیار تاثیر داشته است. به همین خاطر بیشتر اعضای آن پیش از آنکه خود را نمایندگان مردم افغانستان بدانند، نمایندگان قبایل خاصی می‌دانستند و تا آخر نیز همان گونه باقی ماندند و در اکثر موارد نتوانستند در ایجاد و تقویت روحیه ملی و وفاق اجتماعی موفق عمل کنند. البته ساختار و کارکردهای پارلمان از لحاظ تئوریک نیز تفهیم و تبیین نشده است. بسیاری از کسانی که در مورد ماهیت و نقش پارلمان سخت می‌گویند، آن را چیزی شبیه جرگه‌های قبیله‌ای و مشورت‌های سنتی رایج در افغانستان می‌دانند و حتی با استناد به این جرگه‌ها، گاهی از سابقه تاریخی دموکراسی و نوعی از پارلمانتاریسم بومی در این کشور سخن می‌گویند. به نظر می‌رسد باور غالب از پارلمان در میان مردم عادی نیز چنین است در حالی که پارلمان با جرگه‌های قومی و قبیله‌ای ماهیت و کارکردی متفاوت دارد.
اول، جرگه‌ها متشکل از ریش‌سفیدان و اربابان قبایل بودند که براساس الگوهای قبیله‌ای تصمیم می‌گرفتند و عمل می‌کردند. گاهی این تصمیم‌ها و عملکردها با معیارهای امروزی بسیار غیردموکراتیک و غیرانسانی نیز بوده‌اند. در حالی که مبنای عمل پارلمان قانون است که خود بر حق فردی و برابر شهروندان استوار است و باید حافظ این حق فردی برابر باشد.
دوم، کارکرد اصلی پارلمان و انتخابات، شریک ساختن مردم در تصمیم‌گیری سیاسی است که نتیجه آن سیاسی ساختن مردم و اجتماعی ساختن سیاست است. با این دید، نماینده مردم در پارلمان صرفاً برای مثال خواست و اراده مردم است در حالی که مبنای رفتار قبیله‌ای تمرکز و انحصار سیاست و تصمیم‌گیری‌های اجتماعی است.
سوم، شیوه تصمیم‌گیری‌های درونی پارلمان نیز بر مبنای الگوهای دموکراتیک استوار است و تمام اعضای آن،‌اعم از اینکه از لحاظ سنتی جایگاه و موقف قبیله‌ای برجسته دارند یا نه، از حق و نقش برابر در تصمیم‌گیری‌ها برخوردارند و موثریت آنها نیز همان‌گونه که تذکر داده شد، صرفاً به منطق و توان تعامل آنها وابسته است.
چهارم، شیوه کار آن بر گفت‌وگو و تعامل و تداوم استوار است تا بتواند به صورت یک نهاد واحد عمل کند، نه بر رقابت‌های خصمانه و دشمن‌کشانه و مبتنی بر حذف و از میان برداشتن حریف. بنابراین چیزی که بر توانایی یک نماینده در پارلمان می‌افزاید قدرت منطق سیاسی و توان تعامل و ایجاد وفاق و همسویی میان دیدگاه‌های مختلف است.
به نظر می‌رسد شمار قابل توجهی از اعضای پارلمان پیشین، درک درست و دقیقی از موقف، جایگاه و نقش پارلمان در یک نظام دموکراتیک مبتنی بر اصل تفکیک قوا نداشتند. این امر در نهایت پارلمان افغانستان را گرفتار یک تناقض ماهیتی کرد؛ نهادی با ساختار دموکراتیک اما متشکل از کسانی که اکثر آنها باوری به دموکراسی و نهادهای دموکراتیک نداشتند. برخورد اعضای پارلمان با یکدیگر بر سر مسائل روزمره، نحوه بحث‌های جاری در درون مجلس و استفاده از تهدید و تزویرهای مستقیم و غیرمستقیم اعضا علیه یکدیگر، به خوبی این تناقض هویتی را نشان می‌داد. پارلمانی که قرار است بعد از انتخابات پیش رو تشکیل شود کمترین امتیازش این است که تجربه پارلمان اول را با خود دارد. اما آیا پارلمان بعدی می‌تواند ماهیت دموکراتیک خود را بیشتر از پارلمان اول دریابد؟ جواب این سوال از یک سو متعلق به مردم افغانستان است که براساس چه الگوهایی رای خواهند داد. آیا همچنان جایگاه قبیله‌ای و سنتی افراد، کاندیداهای برجسته را مشخص خواهد کرد؟ از سوی دیگر نیز باید دید کسانی که به پارلمان راه خواهند یافت، چقدر خواهند توانست از تجربه پارلمان قبلی استفاده کنند و نحوه کار پارلمان را درک کنند و خود را متعهد به قاعده دموکراتیک بازی در این نهاد بدانند.