الگو‌های تغییر شورای امنیت

تلاش مثبت کوفی‌عنان دبیرکل سازمان ملل با هدف افزایش تعداد کشورهای عضو شورای امنیت با خطر مواجه شده است. کشورهای عضو گروه چهار (G4) یعنی ژاپن، آلمان، برزیل و هند هریک در مبارزه برای کسب جایگاهی دائم در شورای امنیت هستند و این تلاش به نوبه خود موجب تحریک مخالفان منطقه‌ای شده است.
برای مثال، مردم چین مخالفت و اعتراض شدید خود را درخصوص تلاش ژاپن برای عضویت دائم در شورای امنیت اعلام کرده‌اند. کشورهای کوچک و متوسط نیز با ابراز نگرانی از الگوهای ارائه شده، بیم آن دارند در صورت عملی شدن هریک از این الگوها فرصت آنها برای حضور در شورا از دست برود.
بر این اساس قرار است نشست «سران دولتها» در ماه سپتامبر به بررسی گسترش شورای امنیت اختصاص یابد. این در حالی است که کوفی‌عنان مصرانه از دو الگوی پیشنهاد شده در گزارش هیأت عالی رتبه خود دفاع می‌کند و از طرفی حمایت خود را از هر پیشنهاد دیگر که براساس دو الگوی A و B مطرح شود، اعلام کرده است.
گزارش این هیأت ضمن اجتناب از بیان تغییر در وضعیت کنونی 5 عضو دائم شورای امنیت تاکید دارد، تحت هیچ شرایطی و براساس هیچ تغییری حق وتو نباید به کشور و یا کشورهای جدید اهدا شود.
همچنین این هیأت خواستار بررسی عضویت دائم و غیردائم کشورهای عضو شورای امنیت در سال 2020 شده است.
این گزارش می‌کوشد تا تمامی الگوها و پیشنهادهای موجود در این مسیر را مورد بررسی قرار دهد. این بررسی شامل الگوهای «آبی» و «سبز» - پیشنهادی از جانب جنبش اتحاد برای اجماع - الگوی منطقه‌ای – پیشنهادی دولت ایتالیا- و معرفی الگوی C خواهد شد.
الگوهای A و :B
الگوی A اضافه شده 6 عضو دائم اما بدون حق وتو و 3 عضو غیردائم را پیشنهاد می‌کند. از این 6 عضو جدید سهم قاره آفریقا2، آسیا- اقیانوسیه2، اروپا1 و یک کرسی نیز بع قاره آمریکا اختصاص خواهد یافت. مدل B بدون درنظر گرفتن عضوی دائم کرسی تجدید شدنی را برای دوره‌های 4 ساله پیشنهاد می‌کند که در این طبقه‌بندی برای هریک از قاره‌های آفریقا، آسیا - اقیانوسیه، اروپا و آمریکا 2 کرسی درنظر گرفته شده است الگو‌های A و B تعداد کشورهای شورای امنیت را تا 25 عضو افزایش خواهد داد.
اما مشکل مدل A این است که براساس این پیشنهاد6 کرسی جدید دائم به شورای امنیت افزوده می‌شود که تغییر آن در سال 2020 بسیار دشوار می‌نماید، به ویژه زمانی که این 6 کشور جدید حق وتو مشابه 5 کشور اصلی را مطالبه کنند.
مشکل اصلی الگوهای A و B این است که هردوی این مدلها «گروه‌بندی‌های منطقه‌ای» مرسوم مور استفاده مجمع عمومی برای انتخاب اعضاء غیردائم شورای امنیت را ویران خواهد کرد. براساس گروه‌بندی فعلی مجمع عمومی از سال 1965 در هر دوره (5 عضو غیردائم از آفریقا و آسیا، 2 کشور از آمریکای لاتین، یک کشور اروپای شرقی و 2 عضو دیگر از اروپای غربی) انتخاب می‌کند.
درعوض این هیأت چهار «گروه‌بندی قاره‌ای» را جایگزین کرده است: از ادغام تمامی کشورهای قاره آسیا با تمامی جزایر اقیانوس آرام، 12 ادغام اروپای شرقی و غربی، 13 ادغام آمریکایی شمالی و جنوبی و در نهایت 14 آفریقا به عنوان قاره‌ای واحد. مقایسه ناموزون جمعیتی این گروه‌بندی قاره‌ای(آمریکا 857 میلیون، اروپا727 میلیون، آفریقا 835 میلیون و آسیا- اقیانوسیه 836 میلیون نفر جمعیت) اختلاف فاحش جمعیتی بین آسیا-اقیانوسیه و 3 گروه دیگر قاره‌ای را آشکار می‌سازد.
پیشنهاد ایتالیا (الگویی منطقه‌ای) و مدل‌های آبی و سبز
الگوی منطقه‌ای که از جانب حکومت ایتالیا پیشنهاد شده است و الگوهای آبی و سبز که جنبش«اتحاد برای اجماع» آن را مطرح کرده است، ضمن رد گروه‌بندی قاره، گروه‌بندی منطقه‌ای موجود که کشورها غیردائم از سال 1965 تاکنون براساس آن انتخاب می‌شوند را مورد تاکید قرار می‌دهد.
مدلی که اخیرا توسط حکومت ایتالیا پیشنهاد شده است ضمن حفظ گروه‌بندی‌های منطقه‌ای (آسیا، آفریقا، اروپای غربی و گروههای دیگر و آمریکایی لاتین و حوزه دریایی کارائیب) 10 کرسی جدید دائم( بدون حق وتو) را برای مناطق و نه کشورهای خاص در نظر گرفته است.
مارچلو اسپاتافورا – سفیر دائم ایتالیا در سازمان ملل 2می 2005 در مجمع عمومی سازمان ملل توضیح داد: مدل ایتالیایی کرسی‌های «صحیح » منطقه‌ای را پیشنهاد می‌دهد. براساس این مدل هریک از گروه‌های منطقه‌ای «مدیریت عملیاتی» کرسی‌های مربوط به خود را در اختیار خواهد داشت و بر این اساس خواهد توانست از اصول و مکانیزهای مناسب و متعادل که از سهمیه‌بندی ملی کرسی‌ها جلوگیری خواهد کرد و همچنین حضور منطقه‌ای را تضمین می‌کند، بهره جوید.
مهمترین ایرادی که به الگوی ایتالیایی وارد می شود نحوه اجرای آن است. کشورهای کنونی عضو شورای امنیت ظرفیت و توان اداره شورا را به صورت منطقه‌ای ندارند. ممکن است تنها از طریق سازمانهای منطقه‌ای این توان افزایش یابد. (برای مثال EU تنها می‌تواند کرسی‌های اروپای غربی را اداره کند.) اما تمامی کشورها توانایی معرفی توسط سازمانهای منطقه‌ای را ندارند (برای مثال در آسیا گروههای منطقه‌ای محدودی وجود دارد و تمامی اروپا عضو EU نیست)
اندکی پس از پیشنهاد ایتالیایی‌ها، «اتحاد برای اجماع» ائتلافی از کشورها که همگی مخالف مدل A (گسترش شورای امنیت در طبقه‌بندی دائم) بودند، الگوهای آبی و سبز را به شورا گذاردند. از نظر بزرگی و تعادل، الگوی سبز مشابه مدل منطقه‌ای ایتالیا است. این پیشنهاد ضمن تقسیم شورای امنیت به 5 گروه منطقه‌ای 10 کرسی جدید به آن خواهد افزود. تفاوت این است که کرسی‌ها در الگوی سبز برای کشورهای واحد تعیین شده‌اند و نه گروههای منطقه‌ای و دیگر اینکه این کرسی دائم نیستند. الگوی سبز همچنین شباهت بسیار زیادی با ترکیب کنونی شورای امنیت دارد. این مدل از همان 5 گروه‌بندی منطقه‌ای سود خواهد برد و به جای آن طبقه‌های دوساله فعلی را با 10 کرسی جدید افزایش خواهد داد. براساس مدل سبز 20 کرسی غیردائم در طبقه‌بندی‌های دوساله قابلیت انتخاب مجدد را خواهد داشت و بدین ترتیب هر منطقه قادر خواهد بود ضوابط و معیار انتخاب و یا گردش کرسی‌های خود را تغییر دهد. در حال حاضر کشورهایی که کرسی‌های دو ساله را در اختیار دارند مجاز به امتخاب مجدد نیستند. اما الگوی سبز چگونه از مدل B تمییز داده می‌شود؟ الگوی سبز از ایجاد «طبقه‌بندی سوم» چهارساله و قابل تمدید که در مدل B وجود دارد اجتناب کرده است.
الگوی آبی دگرگون کننده مدل B است. این الگو طبقه‌بندی سومی از کرسی‌ها را شکل می‌دهد. با دوره‌های طولانی‌تر ( 4-3 سال) و طبقه‌بندی دو ساله را با اضافه کردن 2 یا 3 کرسی افزایش می‌دهد. این الگو در زمینه طول و انتخاب مجدد کرسی‌های بلندمدت انعطاف دارد. الگوی آبی ضمن پاسخ به منافع کشورهای بزرگ از طریق ایجاد کرسی‌های طولانی مدت نگرانی‌های کشورهای کوچک را با گسترش طبقه‌بندی دوساله مرتفع می‌سازد.
این انعطاف در مدل B ممکن نیست زیرا گروه‌بندی قاره‌ای تخصیص کرسی‌های بیشتر به کشروهای کوچک به ویژه در اروپا را محدود می‌کند.
یکی از معایب الگوهای آبی و سبز اتکای آنها به گروه‌بندی قدیمی منطقه‌ای است. 5 گروه‌بندی منطقه‌ای فعلی در شورای امنیت با انتقادهای بسیاری مواجه است زیرا 3 قدرت از 5 قدرت دارای حق وتو از اروپا هستند و تضمین دهی درخصوص کرسی به کشرهای غرب و شرق اروپا به ترکیبی اروپا محور خواهد انجامید.
مدل جدید C
به جای گروه‌بندی قاره‌ای و گروه‌بندی قدیمی منطقه‌ای، مدل جدید C که از جانب پروفسور هافمن ارائه شده است آسیا و اقیانوسیه را به 2 منطقه مجزا تقسیم کرده است. تقسیم‌بندی نخست «حاشیه اقیانوس آرام» نام دارد. (آمریکا – کانادا – ژاپن – فیلیپین، کشورهای ساحلی شرق آسیا به جز چین، استرالیا، نیوزلند و کشورهای جزیره‌ای اقیانوس آرام) است و از سوی دیگر چین بعلاوه کشورهای جنوب و جنوب غرب آسیا به عنوان نماینده این قاره از طریق، مدل جدید C شناخت بسیار بهتری را از کشورهای پرجمعیت آسیا ممکن می‌سازد.
مدل C همچنین راهکارهایی مناسب و عملی را برای مشکلات مشترک مدل A و B ارائه می‌دهد.
مدل C پیشنهاد می‌کند پاسخ به مشکل موجود شاید در پیشنهاد «کرسی‌ دوگانه» پروفسور لوئیز سان نهفته باشد.
براساس این پیشنهاد سفیر کشور اول دو سال نخست بر کرسی می‌نشیند و دو سال بعدی سفیر کشور دوم.
مدل‌های A و B حضور کافی را برای کشورهایی که مشارکت اصلی را در منقطه خود در عملیات‌های صلح UN دارند، تأمین نکرده است.
مدل C برای شورای امنیت 25 عضوی را می‌توان به این شکل توصیف کرد: اروپا – 3 عضو دائم (بریتانیا، فرانسه و روسیه) یک دوره 8 ساله مشترک احتمالی بین ایتالیا و آلمان و یک دوره چهار ساله برای اوکراین یا سوئد.
حاشیه اقیانوس آرام – یک عضو دائم (ایالات متحده) یک دوره مشترک 8 ساله برای ژاپن و استرالیا. یک دوره چهارساله برای کانادا و دو کرسی غیرقابل تجدید دوساله.
جنوب و جنوب غرب آسیا – یک کرسی دائم (چین) یک دوره 8 ساله مشترک بین هند و اندونزی، یک دوره چهار ساله برای پاکستان یا بنگلادش و دو کرسی غیرقابل تجدید دو ساله. آمریکای لاتین و حوزه دریای کارائیب – بدون عضو دائم، یک دوره 8 ساله مشترک برای برزیل و مکزیک، یک دوره چهارساله برای اروگوئه و دو کرسی غیرقابل تجدید.
آفریقا – بدون کرسی دائم، یک دوره 8 ساله برای نیجریه و آفریقای جنوبی (و شاید در آینده مصر و اتیوپی)، یک دوره 4 ساله برای غنا و دو کرسی دیگر غیرقابل تجدید دو ساله.
کشورهایی که در بالا به آنها اشاره شد در مدل C تنها یک پیشنهاد محسوب می‌شوند. هر منطقه باید خود کشورهای مربوطه را با توجه به مشارکت آنها در عملیات برقراری صلح سازمان ملل و قدرت هدایت کنندگی آن در منطقه ویژه خود انتخاب کند. مشارکت داوطلبانه کشورها در فعالیت‌های سازمان ملل در عرصه‌های امنیتی و توسعه، فعالیت‌های دیپلماتیک در حمایت از اهداف و تعهدات UN و در بین کشورهای توسعه یافته دستیابی به سطح 7/0 درصد GNP برای ODA باید به عنوان شاخصهایی مهم برای انتخاب مدنظر قرار گیرد. هر منطقه باید در تغییر انتخابهای خود در دوره‌های 8 ساله و 4 ساله آزاد باشد.
مدل C نیز دو عیب عمده دارد: 1- براساس نظریه «کرسی‌ دوگانه» کشورهای گردشی، اگر چه از منظر فنی در شورا حضور دارند اما حق رأی نخواهد داشت.
2-امکان دارد تشخیص نیروی نظامی برتر و مشارکت مردمی برای هر منطقه از طرف کشورهای کم‌ جمعیت که در جریان فعالیتهای هم‌سو با سازمان ملل فداکاریها و اقدامات متناسب و مهمی انجام داده‌اند با مشکل مواجه شود.
از سوی دیگر مدل C پروفسور هافمن با استفاده از «کرسی‌های دوگانه» از مزیت انعطاف بسیار زیادی در بهره‌گیری و جلب حمایت قدرت بزرگ مناطق مختلف دارد، زیرا نه تنها به کشورهای پرجمعیت جهان همچون کشورهای آسیا توجه ویژه‌ای شده است بلکه با درنظر گرفتن دوره‌ای 4 ساله انگیزه‌ای مضاعف برای دیگر کشورهای منطقه برای مشارکت در عملیات‌های UN فراهم شده است.
اکنون این سئوال مطرح است که آیا شورای امنیت 24- 25 عضوی مؤثر بوده و نماینده‌ای از تمامی کشورهای جهان است؟
بله. در سال 1945 زمانی که تنها 52 کشور در سازمان ملل عضویت داشتند، شورای امنیت 11 عضو داشت (5 عضو دائم و 6 عضو غیردائم) در سال 1963 کشورهای عضو تا 118 افزایش یافت و براساس منشور سازمان ملل اعضای شورای امنیت نیز به 15 عضو رسید. (5 عضو دائم و 10 غیردائم) امروز شمار کشورهای عضو سازمان ملل به 191 کشور رسیده است بنابراین گسترش شورای امنیت نیز ضروری است.
سئوال این است که کدامیک از این پیشنهادها شورای امنیت را فعال‌تر می‌سازد آیا مدل‌های A و B با تقسیم‌بندی‌های قاره‌ای و مشکلات فاحش در تخمین جمعیت؟ آیا مدلهای ایتالیایی و آبی و سبز و همان تقسیم‌بندی‌ها و اروپا محوری طرح خود؟ مدل C با کرسی‌های دوگانه خود و موانع موجود بر سر تشخیص کشور مورد نظر برای دوره‌های 4 ساله و یا اینکه طرح جدید نیاز است؟