دولت و توسعه صنعتی

دکتر حسن درگاهی
یکی از اهداف اصلی توسعه اقتصادی در ایران باید تحقق رشد بالا و مستمر صنعتی و رقابت پذیر از طریق توسعه ظرفیت صادرات و بخش خصوصی تعریف شود. در شرایط جدید جهانی، فرآیند توسعه صنعتی ایران با محدودیت های بیشتری مواجه است. بدین جهت نقش دولت در پیاده سازی سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت بسیار تعیین کننده است. اهداف توسعه صنعتی ایران با محوریت توسعه رقابت پذیری، باید در مشاوره با نمایندگان صنعت تدوین شود به طوری که سیاست صنعتی دولت نباید براساس نگرش های کوتاه مدت سیاسی و یا به صورت برآیندی از منافع گروه های خاص شکل گیرد. دولت در تنظیم دخالت ها و سیاست های حمایتی خود با هدف قرار دادن ارتقای تولید رقابتی، می بایست به طور هدفمند، مشروط و زمانبندی شده به رفع کاستی ها و مشکلات موردی بنگاه ها و صنایع خاص بپردازد و اکیداً از حمایت های نامحدود و عام بپرهیزد. و باید این توان را داشته باشد که حمایت خود را از بنگاه های اقتصادی که قادر به رقابت در یک دوره زمانی مشخص نیستند، قطع کند. اجرای موثر سیاست های صنعتی، نیازمند پیش شرط های مهمی چون ثبات سیاسی، تضمین حقوق فردی، وجود اراده سیاسی برای توسعه، ثبات محیط اقتصاد کلان، ایجاد نهادهای توسعه ای، توسعه فناوری و تحقیق و توسعه، توسعه کارآفرینی و مهارت، کنترل کیفی و استاندارد است.
تغییر نقش دولت از یک سو و جهانی شدن از سوی دیگر، مسئله توسعه بخش خصوصی را به طور جدی در پیشروی توسعه اقتصادی و صنعتی ایران قرار داده است. روند شاخص های اقتصاد کلان ایران نشان دهنده یک محیط باثبات برای فعالیت های بخش خصوصی نیست. در اقتصاد ایران، ماهیت توسعه آموزش و ارتقای فناوری، به علت استراتژی درون نگر در گذشته بر این امر مبتنی بوده است که بنگاه ها در یک فضای اقتصادی بسته با چالش منظم بازار مواجه نبوده اند. در چنین شرایطی بسیاری از بنگاه ها در مسیر انباشت انواعی از ظرفیت های داخلی فناوری مدیریت شده اند که در چالش های رقابتی و شرایط آزادتر و مقررات زدایی شده به آنها کمکی نمی کند.یکی از چالش های اساسی دولت در آینده، عضویت ایران در WTO و مدیریت فرآیند آزادسازی اقتصاد در این راستا است. به نظر می رسد استفاده از روش آزادسازی تدریجی می تواند رهیافت مناسبی در این زمینه باشد. در این رهیافت باید حمایت های شدید، مستمر و غیرآگاهانه و سایر موانع رقابت که همگی عواملی مخرب برای ساختار انگیزشی و فرآیند ظرفیت سازی محسوب می شود، به تدریج کاهش یافته و حذف گردند.
 ۱- مقدمه: دولت و توسعه صنعتی
در فرآیند توسعه صنعتی کشور پس از تعیین چشم انداز توسعه صنعتی، پرسش اساسی این است که تصویر مطلوب چگونه باید تحقق یابد؟ مسیر حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب چگونه باید باشد؟ کدام مجموعه از تصمیمات سیاستگزاری و نهادسازی در اقتصاد داخلی، چه در سطح ملی و چه در سطح بخش صنعت، در هماهنگی با تحولات آینده اقتصاد جهانی هدف های توسعه صنعتی را امکانپذیر می سازد؟ الزامات محیطی و شرایط عمومی کشور در ابعاد اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، به عنوان زمینه ساز موفقیت توسعه صنعتی، چیست و چگونه باید ایجاد گردد؟ نکته مهم آن که این مجموعه اقدامات به خودی خود شکل نمی گیرد، بلکه نیازمند نقش موثر دولت است. تبیین جایگاه و حوزه وظایف دولت در فرآیند توسعه صنعتی به صورت یکی از مباحث جدال انگیز ادبیات جدید توسعه درآمده است. باید توجه داشت که تعیین وظایف دولت نیز با تعیین جهت و درجه دخالت دولت در بازارهای مختلف امکانپذیر است. این امر نیز به شدت از شرایط و تحولات اقتصاد جهانی تاثیر می پذیرد. بنابراین اگر مجموعه اقدامات لازم به دو سطح عمومی و خاص طبقه بندی شود، باید نقش دولت در فراهم ساختن این الزامات، در سطح اقتصاد ملی و همچنین در سطح بخش صنعت به درستی تعریف شود.
تجربه نشان داده است که رشد سریع صنعتی، ابزاری مهم برای رسیدن به استانداردهای زندگی، درآمد و اشتغال فزاینده بوده است و اصولاً تغییر شرایط اجتماعی و اقتصادی جز از طریق توسعه شتابان بخش صنعت و خدمات حاصل نمی گردد. بر همین اساس تاریخ صد سال گذشته کشورهای در حال توسعه، شاهد تلاش بسیاری از دولت ها برای صنعتی شدن بوده است. با این حال تحولات صنعتی در کشورهای مختلف، تفاوت های چشمگیری با هم داشته است. در برخی از کشورهای جنوب شرق آسیا، مانند سنگاپور، هنگ کنگ و تایوان تاکید اولیه بر ارتقای سرمایه گذاری بخش خصوصی و شرکت های فراملیتی بوده است. در برخی دیگر از کشورها، مانند شماری از کشورهای آفریقایی، دولت ها در فعالیت های تجاری و صنعتی نقش مهمی داشته اند و شرکت هایی با مالکیت دولتی در بخش های خدماتی و تولیدی تاسیس کرده اند. توسعه دولت در این کشورها عمدتاً بر اساس چارچوب های برنامه ریزی سوسیالیستی و همچنین نبود یک بخش خصوصی داخلی و پویا بوده است. در میان این دو روش، برخی از کشورها نیز از نظام های مختلط بهره جسته اند. در این کشورها، علاوه بر اینکه بخش خصوصی اجازه رشد و نمو و فعالیت در اقتصاد را دارد، دولت نیز نظارت هایی را اعمال کرده و شرکت های دولتی در صنایع مهم و برخی فعالیت های تجاری فعالیت می کنند.
در این روش مختلط که در برخی از کشورهای آمریکای لاتین و کشورهای آسیایی تولیدکننده نفت و به طور خاص در دهه های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ رایج بود، ملی کردن نفت، معادن و سایر صنایعی که دارای مالکیت خارجی بودند دنبال شد. تا پایان دهه ۱۹۷۰ دولت ها و شرکت های دولتی در بسیاری از کشورهای در حال توسعه نقشی مهم در مالکیت شرکت ها داشتند. این مسئله به طور خاص در مورد صنایع پایه و متکی به مواد اولیه و منابع طبیعی، مانند آهن و فولاد، استخراج و فرآوری نفت و پتروشیمی و همچنین در بخش هایی مانند حمل و نقل و توسعه زیرساخت ها رایج بود. رشد سریع نقش شرکت های دولتی در اکثر موارد با سیاست های جانشینی واردات و محدودیت های مقداری واردات (در راستای حمایت از این شرکت ها) همراه بود. اگرچه از سرمایه گذاران خارجی نیز استقبال شد، ولی این منابع اغلب در موارد خاصی مورد استفاده قرار می گرفت و اصولاً فشار بر افزایش سهم شرکای ملی و سهامداران داخلی شامل شرکت ها و موسسات دولتی بود. شرکت های دولتی در این کشورها، اغلب عملکرد خوبی نداشتند و اکثر آنها فاقد طراحی، برنامه ریزی صحیح و کارایی بودند.
تاسیس آنها نیز اغلب منجر به سرمایه گذاری های چشمگیر و بیش از حد می شد. این شرکت ها بخش عمده ای از یارانه های دولتی را به خود اختصاص می دادند و معمولاً نیز حجم آنها در طول زمان افزایش می یافت. به دنبال فشارهای فزاینده بر دولت ها برای توسعه زیرساخت های اصلی، تعداد زیادی از این شرکت های صنعتی دولتی راه اندازی و مدیریت شد و به تدریج بخش عمده ای از آنها به عنوان یک بار مالی فزاینده بر دوش دولت ها ظاهر شد. لیکن از نیمه دوم دهه ،۱۹۸۰ ناامیدی ناشی از کارکرد بسیاری از این شرکت ها به همراه وخامت موقعیت اقتصادی و بار سنگین بدهی شماری از این کشورهای در حال توسعه، بسیاری از آنها را وادار کرد تا متعهد به اجرای اصلاحات بنیادین و بلندمدت با تاکید بر سیاست های موثر بر رشد صنعتی شوند. این اصلاحات اصولاً حرکتی به سمت اقتصاد بازار و معرفی بخش خصوصی به عنوان موتور اصلی رشد صنعتی بود. این روش سیاستی جدید، دارای چند محور اصلی است که از جمله آنها می توان به آزادسازی قابل ملاحظه قوانین سرمایه گذاری و مقررات مربوط به ارتقای سرمایه گذاری های جدید بخش خصوصی به ویژه سرمایه گذاری مستقیم خارجی و ورود فناوری خارجی، اجرای خصوصی سازی و کاهش نقش دولت در نگهداری شرکت های دولتی، آزاد سازی فزاینده تجارت و رفع محدودیت های وارداتی و صادراتی و تاکید فزاینده بر توسعه ظرفیت صادرات اشاره کرد. امروزه در تحلیل هایی که در ارتباط با توسعه بخش خصوصی ارائه می شود، لازم است که اصول اساسی آزادسازی و اصلاح سیاست های صنعتی را مدنظر قرار داد.
در این چارچوب، نقش متغیر دولت ها به مسئله ای مورد بحث تبدیل شده است. اغلب فرض بر این است که در اقتصادهای مبتنی بر بازار، نه تنها می بایست از نقش دولت به میزان چشمگیری کاسته شود، بلکه اکثر مسئولیت های رها شده توسط دولت نیز باید توسط بخش خصوصی و از طریق تعامل قوای بازار اداره شود. ولی توجه به این نکته نیز ضروری است که در فضای آتی جهانی شدن اقتصاد و وابستگی بین کشورها و همچنین آزادسازی سرمایه و تجارت، بحث دخالت و یا دخالت نکردن دولت باید به بحث نقش جدید دولت در توسعه صنعتی تغییر یابد. زیرا کشورهای در حال توسعه در فرآیند توسعه صنعتی خود در شرایط جدید جهانی با محدودیت های بیشتری روبه رو خواهند بود که در نتیجه، بیشتر نیازمند پیاده سازی سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت هستند و طبیعی است که دخالت های تغییر شکل یافته دولت، به منظور رفع کاستی ها و اختلالات بازار در شرایط جدید، می تواند قابل توجیه باشد. در ادامه سعی شده است که با بررسی شرایط جدید اقتصاد جهانی و آینده نگری توسعه صنعتی، نقش جدید دولت در فرآیند توسعه صنعتی ایران تبیین شود.
۲- ظهور شرایط جدید برای توسعه صنعتی
شرایط توسعه صنعتی به سرعت در حال تغییر است. هزاره جدید مجموعه عواملی را برای صنعت به ارمغان آورده است که بسیار متفاوت از دوره ای است که در آن صنعتی شدن کشورهای در حال توسعه در منطقه آسیا در دهه ۱۹۵۰ اجرا شد. این شرایط ترکیبی از عوامل سیاستی، اقتصادی و فناوری است که از جمله آنها می توان به تغییرات سریع فناوری، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاست های اقتصادی در خصوص تجارت، سرمایه گذاری و مالکیت اشاره نمود. الف- سرعت تغییرات فناوری امروزه، تغییرات سریع و چشمگیر فناوری به گونه ای است که طیف وسیعی از فعالیت های اقتصادی و اجتماعی را تحت تاثیر قرار داده و روش های سازماندهی و رفتاری الگوهای موجود مزیت نسبی را تغییر می دهد. در این راستا الگوی جدیدی برای رقابت ظهور کرده است که مشخصه آن، مزیت های مبتنی بر فناوری و دانش بوده و مزیت های رقابتی مبتنی بر موجودی منابع، به ویژه منابع طبیعی، اهمیت خود را از دست می دهند. با به کارگیری ساختارهای سازمانی جدید، بنگاه ها وارد شبکه های عظیم فناوری و تولیدی (از جمله خوشه های صنعتی، گروه های تجاری و موافقت نامه های قراردادی بلندمدت با تولیدکنندگان و عرضه کنندگان) می گردند.
روند جانشینی مواد اولیه سنتی با مواد جدیدتر فزونی گرفته است. همچنین افزایش الگوی جدید رقابت در حوزه سیاسی، به منظور ایجاد محل های صنعتی جدید، منجر به سیاست های فعال دولت ها شده است. تغییرات فنی، جریان فناوری و تولید بین کشورها را نیز تغییر می دهد. اگرچه مهاجرت مردم بیشتر کنترل می شود ولی مهاجرت قانونی کارگران ماهر و مهاجرت غیرقانونی کارگران غیرماهر در حال افزایش است. از طرف دیگر هزینه های حمل و نقل و ارتباطات به طور قابل ملاحظه ای در حال کاهش است. حجم قابل ملاحظه ای از اطلاعات و دانش به قیمت ناچیزی از طریق اینترنت قابل دسترسی است. همچنین تعداد شبکه های انتقال اطلاعات و سرعت دسترسی به آنها نیز در حال افزایش است. به همین دلیل، جهان امروز به لحاظ اطلاعات و فناوری در مقایسه با دو سه دهه گذشته بسیار متفاوت است. این امر پیامدهای مهمی برای ماهیت فعالیت های صنعتی، جریان دانش مورد استفاده صنعت و بازاریابی محصولات به همراه دارد. تولید صنعتی خود تخصصی تر می شود و فعالیت های متفاوت به بنگاه های مختلف واگذار می شود. به علاوه، تولید صنعتی مبتنی به اطلاعات نیز رشد می یابد. برای مثال، امروزه ۵۰ درصد از ارزش یک خودرو به محتوای اطلاعاتی، طرح، مدیریت، بازاریابی و فروش آن بستگی دارد و یا بیش از سه چهارم ارزش یک کالای صنعتی نمونه به فعالیت های خدماتی مانند طرح، فروش و تبلیغات مربوط می شود.
در این زمینه، اهمیت خدماتی مثل امور مالی، ارتباطات، حمل و نقل و سرویس دهی بر رشد صنعتی و رقابت پذیری مشهود است. استفاده از اطلاعات و خدمات جدید برای کشورهای در حال توسعه همانند کشورهای توسعه یافته اهمیت دارد. استفاده از فناوری های جدید به ویژه فناوری های مبتنی بر اطلاعات مستلزم مهارت های بیشتر، بهتر و جدیدتر است. این مهارت های جدید با اشکال جدید سازمان های کار و سیستم های تولید به طور کارآمد به کار می روند. این مهارت ها باید با موارد دیگری چون طبقه بندی های جدید شغلی، روابط جدید کاری و سیستم های جدید مدیریتی همراه شوند. مهارت ها دائم در حال تغییر هستند و به همین دلیل، سیستم های آموزشی باید این مهارت ها را در راستای نیازها به روز نگه دارند. از این رو، تقاضا برای متخصصین و تکنسین ها در تمام کشورها افزایش یافته است. این سیستم باعث تغییرات عمده در موقعیت فعالیت های کارا و مزیت های نسبی می شود. فعالیت های مبتنی بر فناوری- که به سرعت محصولات و فرآیند ها را تغییر می دهند- نسبت به سایر فعالیت ها در کشورهای صنعتی و در حال توسعه، در حال رشد سریع هستند. توانایی رقابت به طور قابل ملاحظه ای به توانایی به کارگیری فناوری های جدید در صنعت و خدمات بستگی دارد. در هر حال، رشد پایدار مستلزم تغییر در ساختار صنعتی از فناوری های ساده به فناوری های پیشرفته است.
محور اساسی الگوی جدید، رقابت پذیری است. رقابت پذیری یعنی توانایی یک اقتصاد برای رشد و نمو در یک بازار باز که منجر به افزایش درآمد، ایجاد اشتغال پایدار و بهبود شرایط کار می شود. روش های سنتی رقابت که مبتنی بر هزینه ها و قیمت های پایین هستند با روش های رقابت مبتنی بر کیفیت، انعطاف پذیری، طرح، اعتبار و شبکه جایگزین می شوند. این تغییر نه تنها در بازارهای کالاهای صنعتی پیشرفته بلکه در بازار کالاهای مصرفی مانند پوشاک و مواد غذایی نیز روی داده است. بنگاه ها به منظور استفاده از بازدهی های نسبت به مقیاس و در راستای تخصص گرایی، در حال تخصصی کردن بخش های مختلف زنجیره تولید و تامین قطعات و خدمات برای بنگاه های دیگر هستند. در ضمن، بنگاه های پیشرو در اکثر صنایع به منظور مدیریت کاراتر پیچیدگی های هدایت زنجیره عرضه و نوآوری، زمینه رقابت فناوری خویش را توسعه می دهند. جریان تعامل و شبکه اطلاعات در میان ابزارهای رقابت، ابزارهای جدید هستند. در فعالیت های مبتنی بر فناوری ائتلاف استراتژیک با رقبا و همکاری نزدیک با شرکت های مرتبط امری ضروری است. رقابت پذیری، کشورهای در حال توسعه را به تدارک چیزی بیش از نیروی کار ارزان وادار می کند. اگر چه مزیت رقابتی مبتنی بر مزد پایین کارگران غیرماهر یا نیمه ماهر به عنوان یک نقطه شروع ارزشمند است ولی این مزیت می تواند موقتی و گذرا باشد چرا که نمی تواند افزایش مزد و درآمد را حمایت کند مگر اینکه به منظور ایجاد فعالیت های کارآمد و دارای ارزش افزوده بالا، مهارت ها و فناوری ها را به روز نگه دارد.
ب- جهانی شدن تولید
تغییرات فناوری و جهانی شدن دو روی یک سکه اند. هزینه های کمتر حمل و نقل و ارتباطات، شدت رقابت را افزایش می دهد و یافتن اقتصادی ترین مناطق جهت تولید محصولات متفاوت برای بازارهای مختلف را ضروری می نماید. همانطور که تخصص گرایی افزایش می یابد، شبکه های تولیدی جهانی در شرکت های فراملیتی (TNCs) به نوبه خود باعث همکاری بیشتر بین بنگاه های مستقل می شوند. در عین حال، جهانی شدن فرآیندی به شدت نامتوازن است. جریان سرمایه گذاری مستقیم خارجی تمرکز زیادی در ۱۰ کشور در حال توسعه دارد به طوری که سه چهارمFDI وارده به کشورهای در حال توسعه جهان وارد این کشورها می شود. این امر در خصوص صادرات این کشورها شدت بیشتری دارد. رشد تجارت به مشارکت متوازن با توزیع عادلانه تر مزیت های نسبی در بین این کشورها منجر نشده است. چنین عدم توازنی در تولید دانش جدید نیز وجود دارد. شمار کمی از کشورها در زمینه نوآوری تسلط دارند و در میان آنها، تولید دانش کارآمد در اختیار تعداد کمی از شرکت های بزرگ است. به همین دلیل بسیاری از کشورهای در حال توسعه خارج از این دور باقی می ماند. در مجموع، نوآوران عمده، بزرگترین و پویاترین شرکت های چندملیتی هستند. ولی ارتباط بین نوآوری و جهانی شدن به این مفهوم نیست که پایه دانش در مقایسه با قبل به طور وسیع تری انتشار یافته است. فناوری ای که شرکت ها در هر منطقه ای به کار می برند به توانایی های داخلی در اتخاذ و استفاده عملی از آن دانش بستگی دارد. جهانی شدن را می توان انتشار سریع تر فناوری های خاصی دانست (عمدتاً دانش فنی عملیاتی) و این بدان مفهوم نیست که فرآیند نوآوری سریع تر و وسیع تر منتشر می شود.
ج- آزاد سازی سیاست‌ها
شاید مهمترین عامل توسعه صنعتی در کشورهای در حال توسعه، آزادسازی تجارت و آزادسازی بازارهای کار و سرمایه است که اغلب با مسئله خصوصی سازی و اصلاح شرکت های دولتی همراه می شود. امروزه، آزادسازی با افزایش موافقت نامه های تجاری منطقه ای، ارتقای کاهش تعرفه های تجاری منتخب و دسترسی به بازارهای بزرگتر همراه شده است. آزادسازی تجارت، نظام انگیزشی سرمایه گذاری صنعتی و توسعه فناوری را در کشورهای در حال توسعه تغییر داده است. رقابت فزاینده، شرکت ها را وادار کرده تا کارایی خود را افزایش داده و استفاده از فناوری های موجود را بهبود بخشند. بهبود تخصیص منابع بین شرکت ها و فعالیت ها، رشد اقتصادی و سرمایه گذاری را در بسیاری از موارد افزایش داده است. ارتباط بین آزادسازی و توسعه صنعتی، ارتباط یک به یک نیست. صنعتی شدن در نوع کارآمد خود و در حالت بهبود زنجیره ارزش افزوده، پدیده ای پیچیده است. برای این منظور باید مهارت ها و منابع زیادی برای آموزش فناوری مهیا شوند که این نیز مستلزم بازارهای عوامل و موسسات حمایتی است. آزادسازی بازارها در صورت ناکارآمد بودن به خودی خود کمکی نخواهد کرد. اگر بنگاه هایی که قصد مشارکت در رقابت بین المللی را دارند، توانایی کسب مهارت های جدید، فناوری یا منابع لازم برای رقابت را نداشته باشند به جای رشد پویا با پسرفت مواجه خواهند شد. در مجموع می توان گفت ترکیب آزادسازی، تغییرات فناوری و جهانی شدن به این مفهوم است که کشورها از یکسو با فرصت های بیشتر و از سوی دیگر با رقابت بسیار شدیدتری نسبت به قبل مواجه هستند.
۳- نقش دولت در توسعه صنعتی آینده ایران
صنعتی شدن موتور اصلی رشد اقتصادی و مبنای مدرن شدن کشورهای در حال توسعه در آینده است و توسعه صنعتی زمینه ای جهت رشد کارآفرینی و منبع اصلی توسعه مهارت ها و ظرفیت های تکنولوژیکی و مدیریتی و همچنین عامل افزایش کیفیت محصولات است. همچنان که گذشت شرایط ویژه و نوظهور اقتصاد جهانی در عصر حاضر بخصوص توسعه سریع فناوری به تغییراتی عمده در مزیت های نسبی کشورها منجر می شود. از این رو ممکن است رشد صنعتی در کشورهای در حال توسعه در آینده به طور روزافزون پیچیده تر و مشکل تر شود. بنابراین سیاست های صنعتی و نقش دولت ها در این رابطه نیاز به تغییرات و تعدیلات عمده ای نسبت به گذشته خواهد داشت تا تطبیق و تصحیح شکست های بازار از طریق مداخلات سیاستی مناسب جهت اصلاح و بهبود عملکرد بلندمدت اقتصاد تضمین گردد. دولت ها باید نقش هدایتگری در افزایش رقابت پذیری، جهت گیری صادراتی بنگاه های داخلی و بیشینه کردن رفاه اجتماعی را بر خود فرض بدانند.پیش بینی های مربوط به رشد نشان می دهد که مرکز رشد شتابان تولید ناخالص داخلی، ارزش افزوده صنعتی و صادرات محصولات صنعتی، به دلیل رشد قابل ملاحظه اقتصادهای جدیداً صنعتی شده شرق آسیا، به این منطقه منتقل خواهد شد. در عین حال حرکت رشد صنعتی در سایر مناطق در حال توسعه نامتوازن تر خواهد شد. این نگرانی وجود دارد که بسیاری از کشورهای فقیر به همین صورت باقی بمانند مگر آنکه تغییرات اقتصادی عمده ای در این کشورها ایجاد شود. اهداف اجتماعی چون کاهش فقر فقط از طریق ایجاد درآمد و شغل های جدید- به عنوان بخشی از فرآیند رشد صنعتی- می تواند به طور کارآمد حاصل شود.
به منظور توسعه ظرفیت رقابت بین المللی برای صنعت داخلی و تضمین تحقق اهداف وسیع تر اقتصادی- اجتماعی، صنعتی شدن نیاز به تغییر نقش دولت هاست. به منظور تسریع حرکت صنعتی شدن در کشورهای در حال توسعه، دولت ها باید در یک دوره گذار در چارچوب توسعه بخش خصوصی و جهت گیری فزاینده صادراتی یک رهیافت جدید پویا اتخاذ کنند. این امر مستلزم مداخلات موافق بازار و ایجاد انگیزش ها خصوصاً طی دوره گذار است تا بدین ترتیب تخصیص کارآمدتری از منابع انجام گیرد. رقابت جهانی و مقررات زدایی داخلی باید تخصیص منابع و تولید ناکارآمد را کاهش دهد. این امر ممکن است در ابتدا توسعه منابع انسانی واحدهای تولیدی کارآمد با مبنای مهارتی و سرمایه ای نیرومندی را ایجاب کند. از طرف دیگر توسعه ظرفیت تکنولوژیکی در سطح بنگاه ها عاملی مهم است. بنابراین تحت نظام بازار جهانی، اهمیت و نیاز به یک چشم انداز بلندمدت توسعه صنعتی در اقتصاد ایران که در گذشته از سیاست های حمایتی استفاده کرده و کمتر با نظام تجاری و بازار سرمایه جهانی آشناست قابل توجه است. همچنان که بیان شد به اعتقاد کارشناسان در چند دهه پیش رو، صنعتی شدن سریع موتور اصلی رشد کشورهای در حال توسعه خواهد بود. رشد مذکور باید از طریق ایجاد زیرساخت های فیزیکی مناسب و توسعه منابع انسانی و فناوری و همچنین حمایت از حرکت آزادسازی، مقررات زدایی و تجارت آزاد استمرار یابد. در فرآیند صنعتی شدن کشورهای کمتر توسعه یافته مرحله گذار از فناوری پایین باید به گونه ای مناسب برنامه ریزی شود تا از رشد بیکاری و افزایش نابرابری درآمدها اجتناب به عمل آید. با توجه به پیچیدگی شرایط آتی اقتصاد جهانی که نیازمند تغییر نقش دولت هاست، توصیه های ذیل می تواند در طراحی فرآیند توسعه صتعتی ایران سودمند باشد.
۱-۳- الزامات سیاستی، سازمانی و جهت‌گیری دخالت‌های دولت در توسعه صنعتی
۱- اهداف اصلی توسعه اقتصادی در ایران باید تحقق رشد بالا و مستمر صنعتی و رقابت پذیر از طریق توسعه ظرفیت صادرات و بخش خصوصی تعریف گردد. در فضای جهانی شدن اقتصاد و آزادسازی سرمایه و تجارت، بحث دخالت و یا دخالت نکردن دولت جهت رسیدن به این اهداف، به بحث نقش جدید دولت در توسعه صنعتی تغییر یافته است. اقتصاد ایران در فرآیند توسعه صنعتی خود در شرایط جدید جهانی با محدودیت های بیشتری مواجه خواهد بود بدین جهت نقش دولت در پیاده سازی سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت بسیار تعیین کننده است. در این راستا تنها آن دسته از دخالت های دولت که در جهت رفع کاستی های بازار باشد می تواند در شرایط جدید قابل توجیه باشد.
۲- روند تحولات مداخلات دولت در فرآیند توسعه صنعتی در میان اقتصادهای صنعتی اولیه (مانند بریتانیا) و اقتصادهای صنعتی شده متاخر (مانند کشورهای آسیای جنوب شرقی) نشان می دهد که شرایط زمانی اقتصاد جهانی در هر دوره نقش تعیین کننده ای در حد تفصیل و نوع دخالت های دولت داشته است. به طوری که طی زمان با توسعه آزادسازی تجاری و پیشرفت های سریع تکنولوژی در سطح جهان، حوزه دخالت های کارکردی دولت، با نهادسازی های لازم جهت ایجاد محیط مناسب و توانمند برای فعالیت های اقتصادی بخش خصوصی، گسترده شده است. همچنین در حوزه دخالت های گزینشی دولت، دخالت های مستقیم مانند حمایت از صنایع نوزاد کاهش یافته ولی سایر دخالت ها در جهت رفع کاستی های بازار و در راستای توسعه رقابت پذیری فعالیت های صنعتی افزون تر شده است. شرایط زمانی صنعتی شوندگان اولیه و متاخر چهار تفاوت عمده وجود داشته است. اولاً پیشرفت های فناوری در دوره صنعتی شدن کشورهای گروه اول آهسته بود. ثانیاً، کشورهای صنعتی متاخر که به تازگی وارد فرآیند صنعتی شده بودند به دلیل حضور کشورهای صنعتی اولیه در فعالیت های اقتصادی و به جهت ساختار نفوذناپذیر بازارها، در ورود به بازارهای جهانی با مشکل مواجه بودند. ثالثاً با توجه به اینکه مجموعه ای از محدودیت های زمانی، شکاف فناوری و افزایش روزافزون بازده نسبت به مقیاس نیاز به سرمایه گذاری را افزایش می دهد بنابراین کشورهای صنعتی متاخر که دیرتر وارد صحنه صنعتی شدن گردیده بودند، بیشتر نیازمند تجهیز منابع برای سرمایه گذاری بودند. رابعاً کشورهای صنعتی متاخر که به رشد ظرفیت تولیدی بالاتری نیاز داشتند، نیازمند تغییرات نهادی و اجتماعی بیشتری نیز بودند.
بدین جهت در این کشورها تلاش زیادی برای ایجاد و توسعه نهادهای لازم در راستای فراهم نمودن یک فضای مناسب برای فعالیت های اقتصادی انجام گرفت. بنابراین مشاهده می شود که سیاست های مداخله گر صنعتی دولت در روند گذشته متفاوت بوده است. اقتصاد ایران در حالی فرآیند صنعتی شدن را آغاز می کند که شرایط توسعه صنعتی به سرعت در حال تغییر است. این شرایط ترکیبی از عوامل سیاستی، اقتصادی و فناوری به صورت حرکت سریع در جهت تغییرات فنی، جهانی شدن تولید، آزادسازی سیاست های اقتصادی در خصوص تجارت، سرمایه گذاری و مالکیت و تغییر قواعد بین المللی بازی در حیات اقتصادی است.
بنابراین ایران می تواند تنها بخشی از تجربه کشورهای صنعتی متاخر را تکرار کند به گونه ای که کشورهای مذکور نیز نتوانستند به دلایل فوق تمامی تجربیات کشورهای صنعتی اولیه را تکرار کنند. کشور در شرایط امروز نیاز بیشتری به افزایش رشد ظرفیت تولید، انباشت سرمایه و تغییرات نهادی و اقتصادی و اجتماعی دارد. با وجود نیاز فراوان به تغییر و نبود ساختارهای مناسب در بازارهای مختلف، برای رسیدن به این هدف نیاز توسعه صنعتی به دخالت دولت افزون می گردد. اما نکته مهم آنکه دخالت افزون تر دولت در این مقطع تاریخی از توسعه صنعتی، در نقش متفاوتی از گذشته باید شکل گیرد. امروزه کشورهای در حال توسعه ای مانند ایران که صنعتی شدن را تجربه می کند برای حمایت از صنایع نوزاد جهت کسب توان رقابتی در سطح بین المللی، پیشرفت صادراتی و در نهایت آزاد سازی تجاری، زمان زیادی در اختیار ندارد. در حالی که این فرصت برای برخی از کشورهای صنعتی متاخر فراهم بود به طوری که توانستند با هدف تعمیق صنعتی و ارتقای رقابت پذیری، با اعمال حمایت های زمانبندی شده سطح محصولات داخلی را تا سطح بازارهای جهانی برسانند. بنابراین در شرایط کنونی با تاکید بر اهمیت فراوان و گستردگی دخالت های کارکردی دولت در ایجاد و توسعه نهادهای لازم به جهت ایجاد فضای قانونمند برای تسهیل فعالیت های اقتصادی بخش خصوصی، سیاست های گزینشی غیرمستقیم برای جبران شکست بازار در مواردی چون ارتقای تکنولوژی، توسعه آموزش و مهارت ها، توسعه SMEs، توسعه زیرساخت ها و سازماندهی فعالیت های صنعتی تاکید می گردد.
۳- در تجربه اقتصادهای صنعتی اولیه و اقتصادهای تازه صنعتی شده شرق آسیا، ابزار حمایت از صنایع نوزاد یکی از مهمترین راه های تعمیق صنعتی بوده است. باید توجه داشت که در شرایط جدید و تحولات آتی تجارت بین الملل امکان استفاده از این روش به عنوان اهرم ایجاد صنایع جدید در توسعه صنعتی کشورهای در حال توسعه فراهم نیست. اهداف توسعه صنعتی آینده باید با هدف توسعه رقابت پذیری، مبتنی بر یک بررسی از ساختار رقابتی زیربخش های مهم صنعتی و در مشاوره با نمایندگان صنعت تدوین گردد. بدین منظور بر اساس ویژگی های هر زیربخش ابتدا باید جهت گیری اصلی بازار (داخلی یا خارجی) را تعیین کرده و سپس شکاف ها و نقصان های مربوط به توسعه منابع انسانی و آموزش و کارآموزی، ارتقای ظرفیت فناوری، سازماندهی فعالیت های صنعتی، تدارک زیرساخت ها، تامین منابع مالی داخلی و خارجی، ارتباط با بازارهای خارجی را متناسب با تصویر و روند مطلوب آتی هر زیربخش تعیین و برای رفع این شکاف ها ابزارهای لازم را مورد تمهید قرار دهد. در این نگرش، دولت به جای ایجاد مداخلات حمایتی مستقیم، به بازآرایی هدفمند فعالیت های صنعتی در ارتباط با بازارهای داخلی و خارجی با هدف ارتقای رقابت می پردازد. از این رو نقش دولت در ایجاد سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت، بسیار تعیین کننده است و تنها آن دسته از دخالت های دولت که در جهت رفع کاستی های بازار باشد، می تواند در شرایط جدید قابل توجیه باشد. دولت در تنظیم دخالت ها و سیاست های حمایتی خود با هدف قرار دادن ارتقای تولید رقابتی می بایست به طور هدفمند، مشروط و زمانبندی شده به رفع کاستی ها و مشکلات موردی تعریف شده بنگاه ها و صنایع خاص بپردازد و اکیداً از حمایت های نامحدود و عام بپرهیزد.
۴- اجرای موثر سیاست های صنعتی، نیازمند پیش شرط های مهمی مانند ثبات سیاسی، تضمین حقوق فردی، وجود اراده سیاسی برای توسعه صنعتی، ثبات محیط اقتصاد کلان، ایجاد نهادهای توسعه ای جدید، توسعه کارآفرینی و مهارت، کنترل کیفی و استاندارد، فناوری اطلاعات و تحقیق و توسعه است. نهادهای مرتبط با صنعت ضروری است که به نیازهای صنعت حساس بوده و از مشارکت و همکاری بیشتر بخش خصوصی استفاده کند. همچنین نظام سیاستگزاری و تصمیم گیری صنعتی در کشور می بایست توسط بهترین مدیران مستعد و توانمند اداره شود. ساختار سیاستگزاری صنعتی باید آنچنان باشد که سیاستگزاران با وحدت اقتدار از تمام گروه های فشار مبرا باشند به طوری که سیاست صنعتی دولت نباید براساس نگرش های کوتاه مدت سیاسی و یا به صورت برآیندی از منافع گروه های خاص شکل گیرد. تمامی توصیه های فوق مستلزم بهبود و ارتقای ظرفیت در بدنه دولت است تا بتواند سیاست ها را طراحی، اجرا و کنترل کند. این امر به نوبه خود مستلزم افزایش قابل ملاحظه اطلاعات و مهارت در دستگاه های اجرایی است. در برخی موارد نیز احتیاج به اصلاح ساختارهای سازمانی و انگیزشی است. هماهنگی بین شاخه های مختلف دولت باید بهبود یافته و مجموعه مرتبط و سازگاری از اهداف سیاستی اتخاذ گردد. فرآیند سیاستگزاری باید شفاف بوده و با همکاری قوی از جانب بخش خصوصی انجام گیرد. دولت باید تضمین کند که سیاست صنعتی به دور از فشارهای سیاسی شکل می گیرد و باید این توان را داشته باشد که حمایت خود را از بنگاه های اقتصادی که قادر به رقابت در یک دوره زمانی مشخص نیستند، قطع کند.
۲-۳- مولفه‌های اصلی دخالت دولت در فرآیند توسعه صنعتی
۵- اصلی ترین مولفه های فرآیند توسعه صنعتی ایران به عنوان چارچوب کلی نقش دولت در فرآیند توسعه صنعتی شامل توسعه بخش خصوصی، توسعه زیرساخت های فیزیکی، مالی، نهادی و قانونی، آزادسازی تجاری، سازماندهی فعالیت های صنعتی، جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی، توسعه مهارت ها و فناوری، در فضای باثبات سیاست های اقتصاد کلان است.
۱-۲-۳- توسعه بخش خصوصی
۶- تغییر نقش دولت از یک سو و جهانی شدن از سوی دیگر، مسئله توسعه بخش خصوصی را به طور جدی در پیش روی توسعه اقتصادی و صنعتی ایران قرار داده است. با این حال طی سه دهه گذشته، سرمایه گذاری بخش خصوصی در ایران، در مقایسه با بیشتر مناطق در حال توسعه و کشورهای موفق شرق آسیا، روند فزاینده چشمگیری نداشته است. عملکرد نامطلوب سرمایه گذاری بخش خصوصی در کشور می تواند دو توصیه سیاستی اصولی را در پی داشته باشد: اول آن که اقتصاد ایران با ایجاد ارتباط با بازارهای بین المللی می بایست خود را برای کسب سهمی از منافع جهانی شدن توانمند سازد و با توسعه بنگاه های بخش خصوصی قوی که بتوانند به طور کارا در بازارهای جهانی رقابت کنند، امکان دسترسی به منابع مالی و فناوری را در همکاری مشترک با بنگاه های بین المللی تحقق بخشد. دوم آن که توسعه بخش خصوصی با ویژگی فوق نیازمند شرایط محیطی مناسبی است که با ایجاد ظرفیت های نهادی برای توسعه رقابت، زمینه فعالیت کارای بنگاه های خصوصی را فراهم کند. بنابراین توسعه بخش خصوصی، به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت، نیازمند تدوین، اجرا و نظارت مستمر بر مجموعه ای از سیاست های سازگار و هماهنگ است که بدون در نظر گرفتن انسجام درونی این سیاست ها، بخش خصوصی توسعه و ارتقا پیدا نمی کند. توسعه بخش خصوصی در یک اقتصاد بازار به مجموعه پیچیده ای از قوانین (به خصوص قانون رقابت)، زیرساخت های گسترده فیزیکی و نهادی، محیط باثبات اقتصادی و سیاسی، توسعه بازارهای مالی، جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی، توسعه SMEs، انعطاف پذیری مقررات بازار کار، سیستم های ارتقای فناوری، آموزش و یادگیری نیاز دارد تا در مسیری که ابعاد توسعه صنعتی دائماً تغییر می کند، توانایی حرکت همگام با این تغییرات را داشته باشد. طبیعی است که فراهم شدن این مجموعه، در مسیر ایجاد شرایط لازم جهت پیاده سازی یک الگوی توسعه صنعتی در کشور به صورت خودکار اتفاق نمی افتد. ایجاد بنیان های نهادی و زیربنایی برای توسعه بخش خصوصی از وظایف ضروری دولت است. از طرف دیگر خصوصی سازی یکی از ابزارهای رسیدن به افزایش کارایی است. دولت باید چارچوب قانونی خود را هم برای توسعه بخش خصوصی و هم برای خصوصی سازی بهبود بخشد و برای بازآموزی و جذب نیروی کار مازاد ناشی از خصوصی سازی برنامه هایی را اجرا کند و اگر بنگاه ها در مالکیت عمومی باقی می مانند با اصلاحات مناسبی در سازمان مدیریت این بنگاه ها، بازارگراتر و رقابتی تر شوند.
۲-۲-۳- توسعه زیرساخت های فیزیکی
۷- از وظایف مهم دولت در فرآیند توسعه صنعتی، تدارک زیرساخت های فیزیکی به عنوان مکمل سرمایه گذاری های بخش خصوصی است. به عبارت دیگر بدون زیرساخت کافی و مناسب، امکان گسترش فعالیت های اقتصادی، ضعیف و ناکارا است. افزون بر این سرمایه گذاری زیربنایی خود می تواند انگیزه ای برای سرمایه گذاری مولد باشد. لذا تصمیم جهت سرمایه گذاری در زیر بناها، نیازمند یک دید توسعه ای بلندمدت است. مطالعات تجربی در سطح اقتصاد کلان و در سطح فعالیت های صنعتی به خوبی نشان می دهد که سرمایه گذاری عمومی در زیرساخت ها، اثر مثبتی بر سرمایه گذاری بخش خصوصی دارد. به عبارت دیگر افزایش زیرساخت مناسب و کافی می تواند شرایط سرمایه گذاری برای سرمایه گذار بخش خصوصی را بهبود بخشد. از آنجا که کشش هزینه ای نسبت به زیرساخت ها برای فعالیت های صنعتی منفی است، با افزایش موجودی زیرساخت ها هزینه تولید کاهش می یابد.
۳-۲-۳- توسعه نهادهای حقوقی و قانونی
۸- سیستم های حقوقی در اقتصاد بازار، قوانین بازی را تدوین و سازوکار مورد نیاز برای رسیدن افراد به حقوق خود را فراهم می کند. در توسعه بخش خصوصی و رقابت، ایجاد یک چارچوب قانونی سازگار و منسجم برای توسعه بخش خصوصی ضروری است. پیاده سازی موفق قانون رقابت در کشور نیز نیازمند قوانین مکملی است که در یک مجموعه، چارچوب قانونی فعالیت های اقتصادی را شکل می دهند. در این رابطه قوانین اقتصادی کشور باید حداقل دارای چهار ویژگی زیر باشد:
اول- تعریف و حفاظت از حقوق مالکیت دوم- وضع قانون به منظور تبدیل و انتقال مالکیت سوم- مقرر کردن قوانین برای ورود و خروج به بازار چهارم- ارتقای رقابت از طریق نظارت برساختار و رفتار بازار و تصحیح شکست های آن. قوانین سرمایه گذاری داخلی و خارجی به عنوان قوانین ورود به بازارها و قوانین انحلال و ورشکستگی قوانین خروج از بازار به شمار می آیند. همچنین تعریف و چگونگی حفاظت از حقوق مالکیت که ریشه در قانون اساسی کشور دارد، نیازمند بازنگری است. محافظت از حقوق مالکیت می تواند نااطمینانی را کاهش دهد و باعث گسترش فعالیت های رسمی اقتصادی شود. الحاق این قوانین به سایر قوانین (مانند قوانین کار و مالیات) می تواند یک چارچوب حقوقی معین را برای فعالیت های بخش خصوصی ایجاد کند. بنابراین بدون توجه به سایر الزامات حقوقی و قانونی، قانون رقابت به تنهایی کارساز نخواهد بود. از دیگر قوانین مورد نیاز توسعه بخش خصوصی در ایران، که نقش زیادی در اقتصاد بازار ایفا می کند، قانون ورشکستگی است. قانون ورشکستگی امکان خروج را به تولید کنندگان ناتوان می دهد و باعث تخصیص بهتر دارایی ها می شود. از آنجا که در ورشکستگی، ارزش دارایی های موجود در یک بنگاه کاهش می یابد ولی سرمایه های فیزیکی سالم و قابل استفاده هستند، هنگامی که بنگاهی اعلام ورشکستگی می کند و از بازار خارج می شود، این امکان را به مالکان و سهامداران بنگاه می دهد تا سرمایه های باقی مانده را پس از ارزش گذاری مجدد، در فعالیت دیگر که توانایی دارند، به کار اندازند. این امر می تواند باعث استفاده کارا از سرمایه ها شده و کارآیی کل جامعه را افزایش دهد.
۹- رقابت هدفی است که توسط قانون و سیاست رقابت تشویق و حمایت می شود. حفظ و توسعه آن، نیازمند توجهات دولت است. بر اساس تجربیات اقتصادی، بنگاهی که می خواهد در سطح بازار جهانی رقابت پذیر باشد، ابتدا باید رقابت را در سطح ملی بیاموزد. لذا دولت باید چارچوبی را برای رقابت پذیری ارائه دهد. قانون و سیاست رقابت ملی یک محیط رقابتی را برای بنگاه ها فراهم می کند، که می تواند در بلندمدت به رقابت پذیری در سطح بین المللی بینجامد. بنابراین وظیفه اصلی دولت ایجاد محیطی مساعد همراه با سیاست های راهبردی فعال است. منظور از ایجاد محیط مساعد، تضمین سود زیاد برای بنگاه ها نیست. برای مثال اگرچه نرخ های بهره واقعی منفی، دستمزدهای پایین و یارانه انرژی می تواند به سودبخشی بنگاه ها کمک کند، اما این سیاست ها را نمی توان به عنوان عناصر مطلوب یک محیط مساعد رقابتی در نظر گرفت.
۱۰- دولت می تواند موانع رقابت در بازارهای مختلف را به کمک قانون رقابت و همچنین ایجاد نهادی برای حفظ و حراست از این قانون- نهاد حافظ رقابت- مرتفع سازد. تاکید بر این قانون و نهاد حافظ آن، به منظور توسعه رقابت و نظارت بر رفتار بازارها و اصلاح رفتار غیر رقابتی بنگاه ها است. مسئولیت چنین نهادی جلوگیری از شکل گیری انحصار، تدوین آئین نامه های مربوط به انحصارات طبیعی و همچنین جلوگیری از واگرایی بیش از حد قیمت ها و هزینه ها است. وجود قدرت قانونی و استقلال برای چنین نهادی بسیار با اهمیت است، زیرا در این صورت می تواند تا حد امکان موضوع توسعه رقابت را از تبعات منفی تاثیر گروه های سیاسی دور نگه دارد.
۴-۲-۳- توسعه بازارهای مالی
۱۱- از الزامات و پیش شرط های دیگر برای توسعه صنعتی، وجود سیستم های مالی مناسب و کارا برای پاسخگویی به تقاضای سرمایه گذاران است. به طوری که این امر نقش حساس و کلیدی در فرآیند توسعه صنعتی اقتصادهای پیشرفته، از طریق تسهیل در تجهیز منابع برای سرمایه گذاری ها ایفا کرده است. مطالعات نشان می دهد که سیستم های مالی با عملکرد مناسب توانسته اند آن دسته از سرمایه گذاران و بنگاه ها را که فرآیندهای جدید تولید را دنبال می کنند، تشویق کند.
5-2-3- آزادسازی تجاری، توسعه رقابت جهانی و همکاری‌های صنعتی
12- در تجربه اقتصادهای صنعتی اولیه و اقتصادهای تازه صنعتی شده شرق آسیا، ابزار حمایت از صنایع نوزاد یکی از مهمترین راه‌های توسعه صنعتی بوده است، لیکن در شرایط جدید و تحولات آینده تجارت جهانی، ‌امکان استفاده از این روش به عنوان اهرم ایجاد صنایع جدید در توسعه صنعتی کشورهای در حال توسعه فراهم نیست. در دهه‌های 1980 و 1990 دولت‌ها به طور گسترده موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای را کاهش دادند. اجرای سیاست‌های حمایتی تجاری در فضای آتی جهانی شدن اقتصاد بسیار محدودتر خواهد شد. در این رابطه توسعه ظرفیت فناوری بدون قرار گرفتن در فضای رقابت شدید بین‌المللی کاری دشوار خواهد بود. زیرا هم‌اکنون تجارت خود یک تغذیه کننده اطلاعات فنی است. دیگر آن که، افزایش میزان صرفه‌جویی‌های مقیاس در بسیاری از صنایع دلالت بر این دارد که مقیاس مناسب عملیات، بدون نگرش به بازار جهانی نمی‌تواند قابل حصور باشد.
یکی از اقدامات اساسی که دولت در آینده در پیش‌رو خواهد داشت، توسعه ظرفیت خود برای عضویت در WTO و مدیریت فرآیند آزادسازی است. به نظر می‌رسد استفاده از روش آزادسازی تدریجی می‌تواند رهیافت مناسبی در این زمینه باشد. در این رهیافت باید حمایت‌های شدید، مستمر و غیرآگاهانه و سایر موانع رقابت که همگی عواملی مخرب برای ساختار انگیزشی و فرآیند ظرفیت‌سازی محسوب می‌شود، به تدریج کاهش یافته و حذف شوند و با ارائه نشانه‌های آزادسازی در کشور، بنگاه‌ها و صنایع داخلی برای رقابت فزاینده جهانی آماده شوند. به منظور تسریع حرکت صنعتی شدن در اقتصاد ایران، دولت می‌بایست در یک دوره‌گذار در چارچوب توسعه بخش خصوصی و جهت‌گیری فزاینده صادراتی، رهیافت جدیدی را اتخاذ کند. فرآیند آزادسازی ساختارهای صنعتی موجود نیاز به سیاست‌های حمایتی دارد تا صنعت داخلی برای مواجهه با رقابت بین‌المللی آماده شود. این آماده‌سازی نه یک ورود سریع و بی‌پروا به میدان رقابت جهانی است، بلکه مستلزم تعقیب یک راهبرد سیستماتیک است که مستلزم دخالت‌های موافق بازار، به ویژه طی دوره گذار است. این امر ممکن است در ابتدا توسعه منابع انسانی و ظرفیت تکنولوژیکی واحدهای تولیدی کارآمد با مبنای مهارتی و سرمایه‌ای را ایجاب کند.
13- در توسعه صنعتی آینده ایران، چگونگی سازماندهی آن دسته از فعالیت‌های صنعتی که به دلیل مقیاس  تولید و اندازه بازار باید به بازارهای جهانی مرتبط شوند، دارای اهمیت است. باید توجه داشت که به دلیل رشد فوق‌العاده فعالیت‌های بین‌المللی بنگاه‌ها و انواع تلفیق روابط بین بنگاهی در کشورها و بخش‌های مختلف، مفهوم جهانی شدن بعد جدیدی یافته است. به دنبال جهانی شدن ارتباطات و بازارها انتظار می‌رود جهانی شدن تولید نیز به طور چشمگیری طی دهه آینده افزایش یابد. این امر نه تنها می‌تواند توسعه فعالیت بنگاه‌ها را به خارج از مرزهای داخلی تسهیل کند، بلکه ظرفیت فراوانی برای رشد و پیشرفت ایجاد می‌کند. در این رابطه نقش دولت در تنظیم سیاست‌های خارجی هماهنگ با سیاست‌های اقتصادی به منظور تحقق همکاری‌های گسترده بین‌المللی و منطقه‌ای، در زمینه جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و توسعه روابط تجاری تعیین‌کننده است.
14- از جمله عوامل دیگر توسعه رقابت در کشور، ارتقای استاندارهای تولید است. استاندارد اطلاعات جاری را بهبود می‌بخشد و تولید و مبادله را تسهیل می‌کند. در بازارهای داخلی، رعایت مسائل مربوط به استاندارها می‌تواند از جمله عوامل موثر بر رقابت محسوب شود. از آنجا که رعایت استاندارها هزینه زا است، لذا بنگاه‌ةا باید تصمیم بگیرند که یا یک طرح بنیادین را که می‌تواند آنها را با استاندارهای بازارهای جهانی تطبیق دهد، انتخاب کنند و یا تنها تصمیم به تولید برای بازارهای داخلی بگیرند. چون یکی از شرطه‌های مهم ورود به رقابت بازارهای جهانی، رعایت استانداردهای تعیین شده است.
6-2-3- سازماندهی فعالیت‌های صنعتی و توسعه صنایع کوچک و متوسط
15- سیاست‌های دولت باید بر ارتقا و توسعه بنگاه‌های داخلی و ظرفیت کارآفرینی داخلی متمرکز شود. این امر مستلزم فعالیت‌های حمایتی نهادی مانند توسعه منابع انسانی، حمایت‌های مالی، تطبیق فناوری و تحقیقات صنعتی کاربردی و ارتباطات و ائتلاف‌‌های خارجی است. در این رابطه به منظور تحقق منافع اقتصادی - اجتماعی صنعتی شدن، دولت باید برنامه‌های خاصی را جهت توسعه بنگاه‌های کوچک متوسط تدارک ببیند. این بنگاه‌ها سهم عمده‌ای از بخش خصوصی را بر عهده دارند و به دلیل ویژگی‌های بارز و بالقوه خود، از بنگاه‌ةای بزرگ تفکیک شده و نیازمند حمایت‌ةای خاص از سوی دولت است. ذکر این نکته ضروری است که حمایت از این بنگاه‌های باید در راستای تحقق هدف‌های راهبردی توسعه صنعتی باشد. بنابراین اگر رقابت‌پذیری، توسعه فناوری و ارتباط با بازارهای جهانی از طریق توسعه صادرات در چارچوب یک سازماندهی مشخص از فعالیت‌های صنعتی، چون نظام شبکه‌ای و خوشه‌ای، در استراتژی توسعه صنعتی هدف‌گیری می‌شود در نتیجه حمایت از SMEs نیز باید به طور هدفمند و در این راستا انجام گیرد. سیستم‌های حمایتی از SMEs شامل حمایت‌های فنی و آموزشی، بازاریابی و مالی است.
7-2-3- توسعه مهارت و فناوری
16- آینده رشد اقتصاد، صنعتی و خدمات در جهان عمدتاً بر مبنای مهارت متکی خواهد بود. به منظور کاهش نقصان‌های اولیه لازم است که دولت بر افزایش منابع انسانی و جذب مهارت‌های تکنولوژیکی جدید و ظرفیت‌های نوآورانه در سطح بنگاه‌ها تمرکز یابد. فرآیندهای متکی به فناوری بالا تمایل به سرمایه بیشتری دارند. نسبت صادرات محصولات صنعتی HT رو به افزایش است. در طول دوره گذار، کشور لازم است فناوری‌ها و مهارت‌ها را خصوصاً برای ظرفیت صادراتی ارتقا دهد. 17- در اقتصاد ایران، ماهیت توسعه آموزش و ارتقای فناوری، به علت استراتژی درون‌نگر در گذشته بر این امر مبتنی بوده است که بنگاه‌ها در یک فضای اقتصادی بسته با چالش منظم بازار مواجه نبوده‌اند. در چنین شرایطی بسیاری از بنگاه‌ها در مسیر انباشت انواعی از ظرفیت‌های داخلی فناوری مدیریت شده‌اند که در چالش‌ةای رقابتی و شرایط آزادتر و مقررات زدایی شده به آنها کمکی نمی‌کند. بنابراین باید توجه خاصی به توسعه ظرفیت فناوری در سطح بنگاه‌ها معطوف شود. چنین ظرفیتی به آموزش‌های مداوم و برخورداری بنگاه‌ها از یک استراتژی صریح مدیریت فناوری بستگی دارد. 18- در شرایط کنونی ایران، توسعه سرمایه انسانی در فرآیند افزایش رقابت‌پذیری بین‌المللی حیاتی‌ترین عنصر است. بین موسسات تحقیقاتی، دانشگاه‌ها و بنگاه‌های صنعتی همکاری‌های بالقوه زیادی وجود دارد و این رابطه باید از طریق تقویت نهادهای زیرساختاری و تشویق و تحریک بنگاه‌های بخش خصوصی در تعیین و فرموله کردن نیازهای تکنولوژیکی ترقی باید. با درک روشن ارتباط فناوری و رقابت‌پذیری، با سودآوری و رشد، بخش خصوصی همکاری خود در سیاستگزاری تکنولوژیک و سرمایه‌گذاری در انتقال فناوری و فعالیت‌های R&D را افزایش خواهد داد. چنین سرمایه‌گذاری‌هایی باید از طریق کمک‌های دولت مورد تشویق قرار گیرد. 19- دولت باید به فرموله کردن استراتژی‌های ملی و اجرای برنامه‌ها برای ارتقای تکنولوژی توجه خاص معطوف دارد. به طوری که در آنها، فعالیت‌های مورد نیاز در سطح بنگاه‌ها، نهادها و دولت مورد تاکید قرار گیرد. این برنامه‌ها می‌تواند برای پوشش دوره‌های سه تا پنج ساله فرموله شده و به صورت ادواری بررسی و تجدیدنظر شوند.
8-2-3- جذب سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی FDI
20- از مولفه‌های دیگر فرآیند توسعه صنعتی در اقتصاد ایران،‌ به کارگیری سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی است. این روش افزون بر تامین منابع مالی سرمایه‌گذاری، دارای آثار مثبتی چون انتقال فناوری و دانش فنی و در اختیار داشتن بازار فروش وسیع‌تر و بهبود مدیریت است. در شرایط اقتصاد ایران برای جذب سرمایه‌گذاری کافی در فعالیت‌های با ارزش افزوده بالاتر به همراه تعمیق فناوری، سیاست‌ها و هدف‌گذاری فعال‌تری مورد نیاز است. باید توجه داشت که توسعه ظرفیت‌ بنگاه‌های داخلی جهت استفاده از منافع FDI بسیار مهم است. از طرف دیگر جهانی شدن از طریق سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی ضرورتاً مستلزم همگرایی تولید و سایر فعالیت‌های داخلی با فعالیت‌های TNCs است. با توجه به وضعیت کنونی زیر بخش‌های صنعتی ایران، می‌ـوان دو حالت رادر نظر گرفت. حالت اول آن دسته از فعالیت‌هایی است که در حال حاضر بازارهای داخلی آنها محدود بوده و مزیت نسبی عمده‌آی ندارند و یا سیاست‌های اقتصادی مانع بهره‌برداری کامل از این مزایا است. طبیعی است که در این فعالیت‌ها جذب ورود قابل ملاحظه سرمایه‌گذاری خارجی می‌تواند مشکل باشد. در جچنین مواردی لازم است بنگاه‌های داخلی دریافتن شرکای خارجی مناسب و تعیین الگوی همکاری پیشقدم شوند. ارتقای چنین همکاری برای بنگاه‌های داخلی از طریق توسعه سیستم‌های اطلاعاتی و تسهیل ارتباط با بنگاه‌های خارجی باید توسط دولت انجام گیرد. برای اینکه شرکت‌های داخلی بتوانند ارتباط‌های خارجی مناسب را افزایش دهند لازم است حمایت نهادی از آنها به عمل آید. این حمایت‌ها شامل برنامه‌های آموزشی برای توسعه مهارت، اصلاحات مدیریتی و سازمانی، تحصیل و تطبیق فناوری و همچنین تسهیلات نهادی برای استانداردسازی و تائید اعتبار برای کیفیت و بالاخره تسهیلات تحقیقاتی است. حالت دوم به کارگیری سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در فعالیت‌هایی است که بنگاه‌های بخش خصوصی و یا دولتی قبلاً به خوبی توسعه یافته‌اند و تسهیلات نهادی برای تامین مالی، فناوری و بازاریابی صادرات به طور مناسبی قابل دسترس است در چنین مواردی بنگاه‌های داخلی می‌توانند به طور فزاینده علاوه بر جذب سرمایه‌گذاری مستقیم، همکاری و مشارکت خارجی را نیز توسعه دهند. این الگو علاوه بر تحقیقات نوآورانه و تطبیق عموماً مستلزم ورود قابل ملاحظه فناوری به داخل کشور خواهد شد.
21- اگرچه شرکت‌های فراملیتی عاملی بالقوه برای دستیابی به مزایای فوق محسوب می‌شوند، لیکن این بدان معنی نیست که جذب هرچه بیشتر سرمایه خارجی باعث کسب چنین مزایایی می‌شود. با توجه به امکان وجود ناتوانی بازار در فرآیند سرمایه‌گذاری و وجود واگرایی بین هدف‌های ملی و اهداف و منافع شرکت‌های فراملیتی، دولت باید موارد زیر را مورد توجه قرار دهد:
توانایی در بررسی و تحلیل اطلاعات مربوط به فرآیند سرمایه‌گذاری بین‌المللی باید وجود داشته باشد.
ورود سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و توسعه بنگاه‌های داخلی باید با استراتژی توسعه صنعتی هماهنگ باشد.
فقدان قابلیت‌های قانونی و قدرت چانه‌زنی ضعیف در بخش‌ها و سازمان‌های دولتی می‌تواند منجر به توزیع نابرابر سودها شود.
دولت باید سطوح بنگاه‌های داخلی (به ویژه در فعالیت‌های پیچیده صنعتی) را ارتقا دهد، زیرا با گسترش قابلیت بنگاه‌های داخلی، امکان دستیابی به فناوری را از شرکت‌های فراملیتی فراهم می‌کند. شواهد تجربی نشان می‌دهد که کمتر کشور در حال توسعه‌ای توانسته است قابلیت‌های فناوری درون‌زا و پیشرفته را با محدود کردن سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی گسترش دهد. بنابراین بدون ایجاد چنین قابلیت‌هایی، کشور در پایین‌ترین سطح فناوری قرار خواهد گرفت.
اگرچه شرکت‌های خارجی علاقه‌مند به ایجاد و تحکیم ارتباطات محلی هستند، اما ترغیب آنها از طریق سیاست‌های دولت برای ارتقای ارتباطات پیشین، می‌تواند اثر بهتری داشته باشد.
9-2-3- دولت و ثبات اقتصاد کلان
22- امروزه به طور گسترده پذیرفته شده است که یک اقتصاد کلان با ثبات، از الزامات و شرایط محیطی مهم برای رشد اقتصادی و توسعه بخش خصوصی است. مفهوم عملی یک ساختار اقتصاد کلان با ثبات، محیطی است که در آن تورم کم و قابل پیش‌بینی، نرخ‌های بهره واقعی مناسب، سیاست مالی با ثبات، نرخ ارز حقیقی قابل رقابت وجود داشته و وضعیت تراز پرداخت‌ها برای رشد امکان‌پذیر باشد. در بخری از مطالعات، اساسی‌ترین شاخص‌های ثبات اقتصاد کلان شامل: نرخ تورم، وضعیت بودجه دولت و نرخ ارز است و از نرخ تورم به عنوان معیار اندازه‌گیری توانایی دولت در مدیریت اقتصادی یاد می‌شود و هیچ توافق و نظر مثبتی در مورد نرخ‌های تورم بالا وجود ندارد. وجود نرخ تورم بالا در اقتصاد،‌ حاکی از کنترل و احاطه ضعیف سیاست های اقتصادی دولت است. روند شاخص‌های اقتصاد کلان ایران در سال‌های گذشته، نشان‌دهنده یک محیط با ثبات برای فعالیت‌های بخش خصوصی نیست. ساختار غیرمنطقی هزینه‌های دولت از نظر گستردگی حوزه وظیف از یک سو و ساختار درآمد بی‌ثبات دولت به علت وابستگی آن به نفت از سوی دیگر، در بسیاری از سال‌ها منجر به وضعیت نامتعادل در بودجه دولت و تأمین کسری آن با روش انتشار پول شد. تسلط سیاست مالی بر سیاست پولی منجر به نرخ‌های تورم بالا و با نوسان گردید و ابزارهای سیاست پولی نیز جهت کنترل سطح عمومی قیمت‌ها تضعیف شد. در چنین شرایطی تثبیت نرخ ارز اسمی به عنوان ابزار کنترل تورم مورد استفاده قرار گرفت و با روند فزاینده سطح قیمت‌ها، موجب تقویت نرخ ارز حقیقی (ارزشگذاری بیش از حد پول داخلی) شد. باید توجه داشت که تاکید عمومی بر ثبات اقتصاد کلان به دلیل اهمیت مسئله نااطمینانی است که از کانال‌های مختلف بر رشد اثر می‌گذارد. اول آن که سیاستی که منجر به نااطمینانی در اقتصاد کلان می‌شود، کارایی مکانیسم قیمت‌ها را کاهش داده و منجر به کاهش سطح بهره‌وری می‌شود. دوم آن که نااطمینانی گذرا و موقت در اقتصاد کلان منجر به کاهش نرخ سرمایه‌گذاری می‌شود. چون در این شرایط سرمایه‌گذاران بالقوه تا زمان رفع نااطمینانی، از ایجاد تعهدات جدید خودداری می‌ورزند.
10-2-3- دولت و تبعات اجتماعی صنعتی شدن
23- روند آزادسازی و جهانی شدن در آینده توسعه صنعتی ایران، بر زیر بخش‌های مختلف صنعتی آثار متفاوتی خواهد گذاشت. برخی صنایع ممکن است در قالب ارتقای ظرفیت تولید و فناوری خود واکنش نشان دهند، که این خود موجب حرکت به سمت محصولات با ارزش افزوده بالاتر و سرمایه‌گذاری بیشتر در توسعه مهارت‌های نیروی کار و مدیریت خواهد شد. برخی نیز ممکن است از روند‌های جهانی زیان ببینند. از اشکال مهم این زیان که دارای تبعات اجتماعی است، افزایش بیکاری نیروی کار غیرماهر است. ولی باید توجه داشته که افزایش درجه رقابت‌پذیری، در چارچوب مقررات نیروی کار انعطاف‌پذیر، به همراه پیاده‌سازی تمامی اجزای فرآیند توسعه صنعتی موجب افزایش کارآیی اقتصادی و توسعه فعالیت‌های صنعتی و اشتغال مولد شده و در نتیجه موجب تعدیل هزینه‌های آزادسازی می‌شود. در این رابطه توسعه خدمات صنعتی به همراه توسعه تولیدات صنعتی از اهمیت بسزایی برخوردار است. به طوری که بیشتر اشتغال صنعتی نیز در این بخش خواهد بود. بنابراین توسعه صنعتی آنچنان باید مدیریت شود که بیکار شدن بخشی از نیروی کار به علت ارتقای فضای رقابتی صنعت، با جذب نیروی کار به علت افزایش کارآیی و توسعه فعالیت‌های صنعتی در فضای رقابتی جدید از یک‌سو، و توسعه بخش خدمات صنعتی از سوی دیگر خنثی شود. در هر صورت ممکن است افزایش تخصص‌گرایی و تمرکز صنعت بر بخش‌های رقابت‌پذیر و همچنین خصوصی‌سازی، منجر به کاهش اشتغال در برخی از بخش ها شود. در این حالت دولت به منظور توانمند ساختن کارگران و مدیران برای کسب مهارت‌های جدید، باید برنامه‌های آموزشی گسترده‌ای ارائه دهد تا آنها را برای ایجاد محیطی که در آن، بخش صنعت بتواند به سرعت به فرصت‌های در حال تغییر واکنش دهد، آماده‌تر سازد. آخرین نکته آن که، صنعتی شدن به عنوان تنها عامل کاهش فقر نیست، مگر این که ابزارهای دیگری چون توسعه آموزش و بهداشت، به همراه یک سیستم تامین اجتماعی موثر به کار گرفته شود. اجرای چنین برنامه‌هایی در کنار رشد صنعتی می‌تواند منجر به منافع محسوس و قابل مشاهده‌ای برای بخش آسیب‌پذیر جامعه شود.