تحلیلی بر فرآیند تقسیمات کشوری در ایران
مهدی حسینپور مطلق
از اوایل دهه 1970 در پی ظهور دیدگاه فضایی و توجه جغرافیدانان به «چگونگی سازمانیابی فضایی فعالیتهای انسان» جغرافیدانان سیاسی نیز به بررسی چگونگی سازمانیابی سیاسی فضا پرداختند. سازمان سیاسی فضا در واقع یک فضای سازمانیافته انسانی است که هدف آن ایفای نقشهای سیاسی است، به عبارتی دیگر سازمان سیاسی فضا تا حدودی منعکس کنندۀ نظم اجتماعی و سیاسی درون جامعه است که از طریق نقش اصلی آن، یعنی برقراری کنش متقابل میان واحدهای شکل یافته حاصل شده است. فضا و مردم ساکن در محدوده یک کشور، قلمرو فرمانروایی نظام سیاسی و حکومت آن را تشکیل میدهند. دولتها برای ادارۀ فضا و سکونتگاههای مردمی و نیز اعمال فرمانروایی خود، ناگزیر از تقسیمبندی فضا در شکل سلسله مراتبی تواءم با سازمان اداری متناظر با آن هستند. مهمترین وجه سازمان سیاسی فضا، تقسیمات کشوری است که این امر تسهیل کننده حاکمیت ملی است و مدیریت سرزمینی را حتّی در دورترین نقاط کشور ممکن میسازد، که اگر این تقسیمات بهطور کارآمد طراحی شده باشد میتوان پایههای حاکمیت دولت را در کلیه نقاط کشور نیرومند ساخت ولی اگر تقسیمات کشوری منطبق بر اصول و ضوابطی که مورد قبول عامه است صورت نپذیرد میتواند با خدشه بر حاکمیت دولت آن را با مشکلات اساسی روبرو گرداند.
ایران به عنوان یکی از قدیمیترین واحدهای سازمانیافته در گیتی، از جمله کشورهایی است که سازماندهی سیاسی فضا در آن ریشه تاریخی دیرینه دارد که خود نمایانگر رشد و شکوفایی فرهنگ غنی ایرانی است. اولین تجربه تقسیم فضا در ایران در عهد هخامنشیان بویژه در دوره داریوش اول شکل گرفت که برای کنترل و اداره بهتر فضای سرزمینی دولت، فضا را به واحدهای کوچکتری به نام «ساتراپی» تقسیم کردند. این روند در دوره سلوکیه، اشکانیان، ساسانیان، عباسیان با تغییر و تحولاتی جزئی ادامه یافت تا اینکه در زمان سلسله صفویه نظام تقسیمات سیاسی بر واحدهای جغرافیایی تطبیق یافت. با وقوع انقلاب مشروطه و با تصویب قانون اساسی در 1285 ه.ش گام محکمی بر آغاز تمرکزگرایی در ایران برداشته شد و برای نخستین بار همه اتباع و شهروندان ایران، بهطور رسمی دارای کشور و ملیّت، پرچم، مجلس، دولت، زبان و بهطور کلی ملیت واحدی شدند. اگر چه نظام پادشاهی بطور ماهوی تمرکز گرا است امّا روابط فاصلهای، جغرافیای زمان و فضا و تنوع محیطی، مذهبی، فرهنگی و قومی ایران به هیچ سلسله حکومتی در ایران اجازه تمرکز اداری - سیاسی با شاخصههای امروزین را نمیداد، تنها از سال 1300 بود که روند تمرکزگرایی در ایران به شدّت اجرا شد. قرن بیست در ایران سدهایست که دولت. ملّت ایران با شاخصها و مفهومهای امروزین شکل گرفت، در فاصله زمانی 1300 تا 1320 کشور بسوی یکسانسازی و همگنسازی بنیادین هدایت شد. از این نظر شاید بتوان سال 1316 ه ش را نقطه عطفی در تاریخ تقسیمات کشوری ایران برشمرد. تقسیمات کشوری در این سال و اصلاحیههای متعاقب آن، پایه و اساسی برای تقسیمات اداری - سیاسی بعدی بود، از آن زمان منطق سیاست کشوری عمدتاً از مناسبات قدرت نشاءت گرفت که بعضاً بحرانهای بزرگ شهری منطقهای نیز به یاری این مناسبات شناخته و موجب تغییراتی در آن شدهاند. ساز و کار تبدیل شدن اردبیل به استان (1372) خواستههای مردم قزوین در پی مخالفت مجلس با لایحه استانی شدن این شهرستان در تابستان (1373) و جشن و پایکوبی مردم در جریان تصویب استان گلستان (1376) و بالاخره وقایع رخ داده در سبزوار و قوچان و قاین بر سر تقسیم استان خراسان (1383) شاهد صدقی است بر این مدعی!
اگر دیر زمانی، تقسیمات کشوری برای اداره امور بوده است امّا امروز عامل توسعه شده است. و تا زمانی که تقسیمات کشوری و امر توسعه با هم عجین شدهاند فضای کشور تقسیم میشود چرا که دولت مردان ایران تنها راه انجام اعتبارات را اینگونه یافتهاند. نتیجه چنین روندی این است که مردم هر منطقه نیز برای دریافت بیشتر اعتبارات و یا احقاق حق خود طلب تقسیم استان یا ارتقای آن منطقه را دارند. این فرایند محصول این است که تقسیمات کشوری در ایران بجای آنکه بر اساس شاخصهای پایهای جغرافیایی از جمله پراکنش جغرافیایی جمعیّت، منابع هیدرو کربنی، کارکردهای منطقهای کشاورزی، صنعتی و معدنی، منابع آب شیرین، دسترسی به منابع و کرانههای دریایی و... اعمال شود؛ توسعه متوازن منطقهای را سرلوحه کار خود قرار داده است. مضاف بر آن، اهداف عمده سازماندهی سیاسی فضا که در موارد زیر احصاء میشود:1) اداره بهتر امور منطقهای و محلی 2) کنترل سیاسی و اعمال سیاستهای دولت مرکزی 3) فراهم سازی شرایط مساعد برای شرکت مردم در سرنوشت سیاسی خود 4) ایجاد فرایندهای توسعه منطقهای، در الگوی فعلی تقسیمات کشوری لحاظ نشده است. بطور کلی ویژگیهای نامطلوب و کاستیهای الگوی موجود تقسیمات کشوری به شرح زیر میباشد:
1. الگوی تقسیم بندی و توزیع واحدهای سطح اوّل (استانها) در فضای جغرافیایی کشور متوازن نیست، به عبارتی، بیشترین بخش تراکم واحدها در بخشهای شمالی، غربی و شمالغربی است که متاثر از پارامتر جمعیّت و پراکندگی و تراکم آنست.
2. گرایش مسلط در الگوی تقسیماتی به سمت پارامتر جمعیت است که بعضاً با عامل سیاسی همراه شده است که نتیجه آن باعث پدیدار شدن الگوی نامتوازن است.
3. در قانون تقسیمات کشوری مصوب 1362 ه ش مبنای واحد سازی عمدتاً تک معیاری (جمعیت) معیّن شده است در حالیکه آنچه تقسیم میشود فضاست که جمعیّت یکی از عناصر محتوایی آن است. عامل جمعیّت در کنار فضای جغرافیایی متجانس و پراکندگی متعادل مناسب است امّا فضای جغرافیایی ایران در آن ساختار طبیعی و توپوگرافیک نامتجانس، الگوی پخش جمعیّت و منابع و بنیادهای زیستی نامتعادل و نامتوازن، شبکه ارتباطی ناقص و جمعیّت و گروههای فرهنگی و قومی نامتجانس است، بسنده کردن به عامل جمعیّت نادرست است.
4. امر تقسیمات تبدیل شده است به یک امر مطالبات مردمی.
5. توسعه مناطق و تقسیمات کشوری بهم پیوند خورده است.
6. روند کلی از 1316 به بعد به سوی خرد شدن بوده است نه بزرگ شدن.
همانگونه که اشاره شد منظور از تقسیم سرزمین ملی به واحدهای جداگانه در بدو امر؛ تحقق تمرکز زدایی و اداره بهتر امور بود لیکن امروزه نه تنها چنین هدفی دنبال نمیشود بلکه سیاست تمرکزگرایی دهه 30 به بعد همچنان تداوم یافته؛ که نشان از یک فرایند ایستا است. با توجّه به خطیر بودن امر تقسیمات کشوری فرایند سازماندهی سیاسی فضا میبایست فرایندی پویا و مستمر باشد که رعایت موازین و اصول زیر در تحقق چنین مهمّی سیاستمداران ما را یاری میدهد:
1. مشخص نمودن اصول مبنا در فرایند سازماندهی سیاسی فضا (از جمله اصل تسهیل خدمات رسانی، اصل دسترسی سریع و کم هزینه به مرکز خدمات، اصل رضایتمندی سکنه از الگوی قالب گیری سیاسی - فضایی، اصل مشارکت مردمی در تصمیم گیریهای ملی و منطقهای، اصل واگذاری امور محلی به مردم و...)
2. تعیین نیروها و عوامل چالش ساز و مؤثر بر فرایند سازماندهی سیاسی فضا (از جمله افزایش جمعیّت، تحول سبک و الگوی زندگی، تحول تکنولوژی و تفسیر روشهای تولید خدماتی، افزایش آگاهیها و سطح فکری مردم و درخواست مشارکت در تعیین سرنوشت خود، کاهش منابع و بنیادهای زیستی و...)
3. فرایند اجرایی ساماندهی سیاسی فضا که شامل (تعریف الگوهای معیار - بررسیها و عملیات میدانی - سازماندهی) است.
در خاتمه لازم به ذکر است که تقسیمات کشوری زمانی منطقی و دارای عملکردی استراتژیک خواهد بود که در حد وظایف خود بتواند ضمن تقویت منطقه هستهای (core area) و تقویت ارتباط محور - حاشیه (core priphery) و زدودن مرزهای بحرانی «critical boundaries) زمینه افزایش قلمرو و موثر ملی (Effective natural territory) را مهیا ساخته و اقتصاد گرایی (Economism) را جایگزین رویکردهای ژئو پولتیکی منطقهای نماید، در این صورت میتوان هدف کلی تقسیمات کشوری را تهیه چارچوب و بستر مناسب برای تداوم بقای ملی، امنیت ملی و تسهیل توسعه متوازن منطقهای محسوب نمود.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
