زوایای تاریک

حسن سبحانی / استاد اقتصاد دانشگاه تهران و نماینده مجلس شورای اسلامی متن سخنرانی در جلسات هفتگی موسسه دین و اقتصاد
آنچه به عنوان لایحه بودجه کشور تقدیم مجلس می‌شود، معمولاً از دو قسمت بودجه عمومی و بودجه شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به نسبت و تشکیل می‌شود، که این مساله از یک ویژگی مزمن و تاریخی رنج می‌برد و آن تردید در واقعی بودن ارقام است. به طوری که در سال‌های اخیر در صحت ارقام مخصوصا در بودجه عمومی باید بیشتر تردید کرد.
همچنین طبقه‌بندی نیز طوری است که یک محقق خیلی نمی‌تواند ردپای ارقام مربوط به یک دستگاه را به طور واقعی پیدا کند. مثلاً در حالیکه به طور منطقی به نظر می‌آید پرداخت‌های انتقالی در فصلی به نام فصل یک جای می‌گیرد ولی پرداختی بعضی از دستگاه‌ها در فصول دیگری است. در بودجه شرکت‌ها و مؤسسات نیز ارقام قابل تردیدند. این شرکت‌ها مطابق قانون موظفند بودجه خود را براساس عرضه و تقاضا و شرایط مورد تجدید نظر قرار دهند و معمولاٌ این زمان بعد از زمانی است که پیشنهاد اولیه خود را به سازمان مدیریت ارائه می‌دهند. لذا این سوال مطرح می‌شود که برای سال 85 مبلغ اعلام شده کدام ارقام است؟
در خوش‌بینانه‌ترین حالت اینها ارقامی است که سال گذشته تصویب شده ولی مورد تجدیدنظر قرار نگرفته است. بنابراین در بودجه شرکت‌ها به میزان بیشتر و در بودجه عمومی دولت به میزان کمتر ارقام نمی‌توانند ادعای واقعی بودن داشته باشند.
این مسأله‌ای است که به کرات با آن مواجه می‌شویم. مثلا در سال 84 صحبت از کسری بودجه بود و ارقام نسبتا بزرگی در حدود 7هزار میلیارد تومان برای کسری بودجه اعلام ‌می‌شد، در حالی که این سال از معدود سال‌هایی بود که بودجه دولت کسری نداشت و حتی 4700 میلیارد تومان مازاد درآمد از طریق فروش نفت نیز برای دولت وجود داشت، اما چرا کسری وجود دارد؟
بخشی از این کسری به دلیل واقعی نبودن ارقام است و این واقعی نبودن می‌تواند به دو بخش تقسیم شود: یک بخش به سازمان مدیریت و برنامه‌‌ریزی برمی‌گردد که می‌داند اما نمی‌گوید (یا نتوانسته درآمد تامین کند یا می‌خواهد قدرت دخل و تصرف در ارقام بودجه را در عمل داشته باشد).
بخشی هم به رخنه‌های متعددی که در سیستم وجود دارد باز می‌گردد و سازمان مدیریت هم نمی‌تواندجلوی آن را بگیرد. مثلاً همه از اختلاف دستگاه‌های اجرایی با سازمان مدیریت در مورد ارقام خبر دارند. این اختلافات از آنجا ناشی می‌شود که قوانینی در اختیار دستگاه‌ها است که این قوانین هزینه‌زاست ولی کنترل این قوانین در اختیار سازمان مدیریت نیست.
مثلاً‌ در مورد دانشگاه‌ها، شورای گسترش آموزش عالی اجازه دارد مجوز تاسیس دانشگاه یا رشته بدهد و هیچ‌جا این اجازه موجب تامین مالی نمی‌شود. لذا هزینه‌ها دیده نمی‌شود یا در وزارت آموزش پرورش به معلمان اجازه ارتقای شغلی داده می‌‌شود که آن منوط به کسب امتیازات است اما اینکه برای این کار چه تعداد کلاس ضمن خدمت لازم است و چقدر اعتبار می‌خواهد هزینه‌اش در سیستم نیست.
نکته آخر بی‌نظمی است که در دولت‌های مختلف وجود داشته است. بخش‌های عمده هزینه‌هایی که به سیستم تحمیل می‌شود و موجب تردید در ارقام می‌شود، مصوبات دولت‌هاست، دولت‌ها به خاطر برخورداری از مزیت‌های اصل 138 قانون اساسی، تصویب‌نامه دارند. اصل 175 قانون اساسی می‌گوید نمایندگان اگر طرح قانونی دارند باید بار مالی آن را قبلا دیده باشند و چون این از شورای نگهبان می‌گذرد و آنها تایید نمی‌کنند طرح به مرحله اجرا نمی‌رسد منتها اصل 138 به دولت اجازه مصوبه می‌دهد و می‌گوید دولت می‌تواند مصوبه داشته باشد و برای اجرا ابلاغ کند، اگر این مصوبه بعداً‌ خلاف مقررات تشخیص داده شد می‌توان جلوی آن را گرفت. اما باید توجه داشت که این هزینه‌زایی به جریان می‌افتد.
با توجه به این مقدمه ارقامی که اعلام می‌شود مشمول مسأله تردید است. در سال 1385 تراز عملیاتی بودجه دولت نزدیک به 14 هزار میلیارد تومان منفی است. این بدان معناست که اگر دولت بخواهد هزینه‌های جاری خود را با درآمد غیر نفت تامین کند 14 هزار میلیارد تومان کسری دارد که قاعدتا شامل مالیات و سایر موارد می‌شود. این تراز در سال جاری، 9500 میلیارد تومان منفی بوده (به لحاظ مصوب) و منظور از تراز دارایی سرمایه‌ای، فروش دارایی و تملک دارایی است، بر این اساس در سال 85 این تراز 1700 میلیارد تومان منفی است و این بدان معناست که طرح‌های عمرانی 1700 میلیارد تومان بیشتر از فروش دارایی اجرا می‌شوند.
جمع این دو رقم نزدیک به 15هزار و 500 میلیارد تومان می‌شود. که این رقم عمدتا از طریق برداشت از حساب ذخیره ارزی و مقداری هم از طریق اوراق مشارکت و فروش سهام شرکت‌های دولتی تامین می‌شود. بنابراین تراز عملیاتی و مالی و سرمایه‌ای همدیگر را تایید کرده و به صفر می‌رسند.
در مورد دارایی سرمایه نیز باید توجه داشت: پروژه‌های عمرانی که تملک می‌شود در هفت جزو طبقه‌بندی می‌شوند، که یک جزو آن تاسیسات است و شش جزء دیگر در قالب «و غیره» طبقه‌بندی می‌شوند، از حجم آنچه تحت عنوان اعتبارات عمرانی در بودجه می‌آید فقط 48 درصد صرف بنا تاسیسات و 52 درصد صرف حواشی این بحث می‌شود.
اگر این منابع را از نظر نفت بررسی کنیم وضع به این صورت است که مطابق قانون بودجه 14 میلیارد و 461 میلیون دلار اجازه فروش نفت و گاز داریم. 16 هزار و 436 میلیارد تومان هم از حساب ذخیره ارزی وام می‌گیریم (البته این وام یعنی برداشت) 4 میلیارد دلار بنزین هم تا‌ آبان ماه می‌خواهیم وارد کنیم که مجموع این سه رقم 34/9 میلیارد دلار می‌شود. مالیات بر واردات هم سال آینده 4830 میلیارد تومان است. اگر فرض کنیم این واردات از محل ارز نفتی تامین شود که لااقل از 35 میلیارد دلار وارداتی که داریم و سال آینده به 42 میلیارد دلار می‌رسد اگر صادرات غیر نفتی را 7تا8 میلیارد دلار بگیریم، به همین نسبت باید در محاسبات لحاظ کنیم که واردات خود را از ارز صادرات، تامین کنیم. در هر حال مالیات بر واردات 4800 میلیارد تومان است که معادل 5/4 میلیارد دلار می‌شود. این 5/4 میلیارد دلار با 34/9 میلیارد دلار در واقع ما را به ارز مستقیم و یا مالیات نفتی می‌رساند که با قیمت روز فروخته شده و حدود 58درصد وابستگی دولت را به ارز نفتی نشان می‌دهد.
نکته سوم این است که کاستی‌های منابع برای بودجه عمومی دولت است اما قسمت‌های دیگری هم هست که باید از منابع آن صحبت کرد. به عنوان مثال می‌گوییم بودجه کل کشور سال آینده 195 هزار میلیارد تومان است. اما خود این رقم مشمول بحث اول می‌شود یعنی این رقم واقعی است یا بخشی از رقمی است که باید هزینه شود.
در قانون بودجه احکامی وجود دارد که منابعی را تعیین می‌کند که در این 195 هزار میلیارد تومان نمی‌گنجد. از این مبلغ فقط 30درصد بودجه دولت است و 70درصد هم شامل بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و موسسات انتفاعی است. اما ارقام خارج از این منابع هم وجود دارد، که می‌توان به فاینانس از خارج که هنوز 15/5 میلیارد دلار از سال‌های گذشته مجوز وجود دارد و هزینه نشده به بودجه عمومی تزریق می‌شود. از این 15/5 میلیارد دلار ممکن است مقداری در سال آینده مصرف شود ولی خود را نشان نمی‌دهد، فرض کنید بیش از 18 میلیارد دلار اجازه بیع متقابل از سال‌های قبل وجود دارد که باید در کنار این ارقام به آنها هم توجه کرد.
تسهیلات تکلیفی در بودجه، مطابق قانون برنامه، 180 میلیارد تومان است که البته تسهیلات است و اعتبار دولتی نیست. منتها قانون روی این 180 میلیارد تومان احکامی را صادر می‌کند که هم به بخش دولتی و هم به بخش خصوصی پرداخت می‌شود، که این هم در سر جمع ارقام دیده نمی‌شود. برای سال آینده غیر از این 180 میلیارد تومان، 1500 میلیارد تومان تسهیلات تکلیفی حکم شده است که مثلاً قرار است برای خرید پادگان‌های داخل شهرها و خروج آنها از داخل شهرها صرف شود. لذا تمامی این ارقام را باید اضافه کنیم. همچنین دولت اخیراً تحت عنوان توزیع تسهیلات، خارج از حکم قانونی عمل می‌کند یعنی اکنون دولت اعتقاد دارند تسهیلاتی که نظام بانکی به سرمایه‌گذاران یا بخش خصوصی می‌دهد، توزیع نامتعادلی دارد و ارقام خیلی زیادی را معلوم نیست هزینه کرده‌اند یا نه؟ دولت می‌گوید می‌شود این ارقام را در مقادیر کوچک در اختیار عده‌ بیشتری از مردم قرار داد یعنی در واقع الگوی توزیع اعتبارات به نفع به وجود آوردن مشاغل کوچکتر و توزیع بیشتر تغییر می‌کند. اما این را به نظام بانکی تکلیف می‌کند و حکم قانونی در این زمینه وجود ندارد. شاید به لحاظ اقتصادی به نتیجه برسند بخش‌هایی باید از این مبالغ منتفع شوند ولی اگر از لحاظ منابع بررسی کنیم باید این ارقام به بودجه اضافه شود به علاوه اوراق مشارکتی در این مجموعه وجود ندارد. بنابراین در کنار بودجه عمومی رقم دیگری در بودجه 85 وجود دارد که 5 میلیارد دلار تسهیلات فاینانس جدید برای بازسازی و بهسازی پالایشگاه‌ها و تاسیس 3 پالایشگاه جدید 120هزار بشکه‌ای در روز در نظر گرفته شده است.
بخش بعدی که باید مورد توجه قرار داد منابع وضع شرکت‌های دولتی است. همانطور که می‌دانید قانون محاسبات عمومی می‌گوید بودجه شرکت‌های دولتی و بودجه عمومی به چه صورت تهیه می‌شود.
در شرکت‌های دولتی اجزای منابع 7 جزو دارد که در آنها ارقامی وجود دارد که مهم هستند. به عنوان مثال در سال آینده، 54/9 میلیارد تومان تسهیلات بانکی به شرکت‌های دولتی اعطا می‌شود. این در واقع به زبان بودجه عمومی، کسری بودجه است. چون جزو منابع نیست و سیستم بانکی آن را می‌دهد. فرض بر این است که بخش‌هایی از آن را که بابت وام‌های گذشته باز پرداخت می‌کنند ولی چون وام پرداخت شده خیلی زیاد است اگر سیستم مبالغی را وام می‌دهد دیگر دریافت نمی‌کند و آن را به جای قسطی که باید پرداخت می‌کرده، حساب می‌کند.
بدهی بانک مرکزی به بانک‌ها در سال 1380، 1770میلیارد تومان بوده که این رقم به 2200میلیارد تومان رسیده ولی بدهی شرکت‌های به نظام بانکی از 4800 به 7300 میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است. بعضی از این‌ها هم بعد‌ها از دولت گرفته می‌شود. به عنوان مثال سال گذشته دولت قبول کرد که 2000 میلیارد تومان از بدهی‌های شرکت توانیر به نظام بانکی را پرداخت کند. سال آینده قرار است شرکت‌ها 13700 میلیارد تومان وام خارجی بگیرند که 40 درصد نسبت به وام سال 84 رشد دارد. این تصویری از منابع درآمد بودجه سال 85 در بودجه دولت (ارقام خارج از بودجه) و بودجه شرکت‌های دولتی است.
مقایسه هزینه‌ها در سال آینده نسبت به مصوب امسال رشدی 42 درصدی را تجربه کرده است. البته در واقع روی این 42 درصد نمی‌توان قضاوت کرد چون به ارقام مصوب سال 84 دو متمم، به میزان 5200 میلیارد تومان اضافه شده است. لذا بودجه جاری در سال 85 نسبت به عملکرد امسال، 16/3 درصد رشد داشته است. در جمع هزینه‌های 84 رقمی به نام شفاف‌سازی حامل‌های انرژی به میزان 12700میلیارد تومان وجود دارد که در هزینه‌های سال 85 حذف شده است، لذا برای مقایسه باید 12700 میلیارد تومان را از سال 84 حذف کرد و یا رقم مشابهی را برای 85 در نظر گرفت.
مورد بعدی اعتبارات عمرانی است که به آن تملک دارایی سرمایه‌ای می‌گویند، که 64 درصد رشد دارد و رقم آن از 11 هزار میلیارد تومان به 18 هزار و500 میلیارد تومان افزایش پیدا کرده است. 3600میلیارد تومان از این رقم برای استان‌های کشور است که این میزان نیز برای استان‌ها 64درصد رشد نشان می‌دهد. دولت 900میلیارد تومان با میانگین 27 میلیارد تومان برای هر استان اختصاص داده است (در واقع برای 20 استان بین 20 تا 27 میلیارد تومان، 10 استان دیگر مثلاً سیستان وبلوچستان 60میلیارد برای برخی استان‌های دیگر کمتر از 27میلیارد تومان اختصاص یافته که جمعاً 900میلیارد تومان می‌شود. اختیار توزیع این مبلغ با سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ( در تهران ) است. اگر این ملاحظه را در نظر بگیریم می‌توان گفت که اگر رشد استان‌ها 61درصد باشد 41درصد آن را این مسأله تشکیل می‌دهد و بقیه رشد معمولی می‌شود.
البته استان‌ها سال آینده 8/5 درصد رشد درآمد استانی و 22/5 درصد رشد اعتبارات عمرانی دارد.
طبق معمول در اعتبارات عمرانی به آب، راه و خاک توجه خوبی شده، سال گذشته و امسال برای مهار آب‌های مرزی اعتبار تخصیص داده شده تا کشور‌های همسایه حق آب پیدا کنند و به بحث راه هم توجه زیادی شده است.
شاید عمده‌ترین و بهترین اقدامی که در بودجه 84 پیشنهاد شده بحث ساماندهی حمل و نقل داخل شهر به خاطر تعیین تکلیف قیمت بنزین در سال‌های آینده است. البته اکنون روی چگونگی تصمیم دولت قضاوت نمی‌کنیم و تنها می‌توان گفت که توجه خوب و مفیدی صورت گرفته است به این معنا که حدود 20 میلیارد دلار برای 5 سال تخصیص داده شود که 4 میلیارد دلار آن را برای سال آینده پیشنهاد کرده‌اند و یک میلیارد دلار هم برداشت از صندوق ذخیره ارزی در نظر گرفته شد.
این موضوع برای حمل ونقل عمومی شامل ریلی، شهری، تاکسیران شهری و خارج کردن ماشین‌های قدیمی از رده با ملاحظاتی به کار گرفته می‌شود دولت امیدوار است با این کار تا آبان و آذر تاثیراتی روی کاهش مصرف بنزین بوجود آید و قرار است اگر این سیاست‌ها تا نیمه سال جواب گو نبود از میانه سال به بعد سهمیه‌ بندی و دو نرخی کردن در دستور کار قرار گیرد.
نکته بعد بحث شفاف نبودن و عدم ملاحظه دستگاه ناظر (دیوان محاسبات) است. مثلاً‌ تحت عنوان بهینه‌سازی مصرف انرژی، سال‌ها است که وجوهی از منابع داخلی شرکت نفت و از محل بیع متقابل(بیع متقابل 5/1 میلیارد دلار بوده) برای بهینه سازی مصرف انرژی حکم می‌شود.
اما دادن ارقام به صورت وجوه اداره شده،‌ یارانه سود تسهیلات یا کمک‌های بلاعوض هزینه می‌شود که هزینه قطعی تلقی می‌‌شود. یعنی دستگاه اجرایی به هر صورت عمل کند با این منافاتی ندارد و ملاکی برای نحوه هزینه کردن ندارد یا مثلاًٌ تحت عنوان اعتبارات خارج از شمول که حدود 1500 تا 1800 میلیارد تومان اعتبار خارج شمول بودجه عمومی دولت است. سال گذشته 9 درصد از این اعتبارات حذف شد،‌ ولی امسال به روند سابق باز گشته است.
یکی از مسائلی که به قوانین مختلف بودجه بر می‌گردد، مسأله معروف اشتغال است. در این بودجه‌ها فرض براین است که برای ایجاد اشتغال حتماً‌ باید پولی گذاشت و اشتغال را با آن پول می‌سنجند. در اینجا 1250 میلیارد تومان در اختیار دبیرخانه شورای عالی اشتغال گذاشته شد که از امسال وزارت کار تلاش کرده این مبلغ را در اختیار گیرد و در واقع وزارت کار خود را متولی اشتغال می‌کند.
با این سوابق بودجه باز هم وقتی بند مربوط به این قسمت را می‌‌خوانم شفاف نیست و از اصل موضوع و پیچیدگی‌هایش مطلع نمی‌شوم.