همه‌پرسی و نقش شورای نگهبان

مقدمه‌ای از همه‌پرسی که از حضورتان گذشت به تعریف واژه همه‌پرسی می‌پردازیم و انواع مختلف آن آشنا می‌شویم همه‌پرسی یا رفراندوم عبارت است از مراجعه مستقیم به عموم شهروندان یک کشور برای دریافت بدون واسطه پاسخ آنان به پرسشی خاص. این پرسش می‌تواند در مورد قوانین اساسی یا عادی و یا در مورد موضوعی بسیار مهم باشد که همراهی افکار عمومی در اجرای آن اهمیتی ویژه دارد؛ بنابراین تعریف همه‌پرسی به «رأی‌گیری مستقیم از همه اعضای تشکیل دهنده یک سازمان یا جامعه برای رد یا تصویب سیاستی که رهبران یا نمایندگان پیشنهاد کرده‌اند» نمی‌تواند تعریفی جامع و مورد قبول تلقی شود. ‌
از سوی دیگر همه‌پرسی را می‌توان از نظر میزان اعتبار نتیجه آن به دوگونه مشورتی و تصویبی تقسیم کرد؛ برای مثال: ممکن است همه‌پرسی پیش از شکل‌گیری قانون،‌ برای اخذ نظر مردم مورد استفاده واقع شود. در این صورت به آن همه‌پرسی مشورتی گویند و هرگاه به سؤال طرح شده رأی مثبت داده شود، خود به تنهایی نمی‌تواند قاعده مورد نظر را به گونه استقرار یافته آن الزام‌آور سازد، بلکه اصل اندیشه‌ها طرح مورد پذیرش مردم، مهیای تصویب توسط مراجع تقنینی عادی می‌شود.
در صورتی که موافقت مردم با متن همه‌پرسی شده به منزله تصویب و لازم‌الاجراء شدن قانون باشد،‌ آن را همه‌پرسی تصویبی گویند.
به هر حال، چنان که گفته ‌شد، موضوع همه‌پرسی می‌تواند به یکی از سه‌گانه زیر باشد.
انواع مختلف همه‌پرسی
1_ همه‌پرسی تقنینی در خصوص قانون اساسی
قانون‌ اساسی، میثاق بین ملت و دولت است وظایف، اختیارات و میزان اقتدار قوای عالی و نهادهای سیاسی حاکمیت را تعیین و شیوه اداره کشور و اعمال قوا را مشخص می‌کند و به همین دلیل، پشتوانه آن باید رأی مستقیم مردم باشد؛ از این رو معمولاً نظم‌های حقوقی تلاش می‌کنند تا پیش یا پس از تدوین یا بازنگری در قانون اساسی، آن را به همه‌پرسی بگذارند، یا با تعیین حد نصاب بالایی از نمایندگان مردم، حاکمیت ملی را در آن نمایان کنند.
برای مثال، طبق ماده 89 قانون اساسی جمهوری فرانسه: تجدید نظر در قانون اساسی ... پس از تصویب در رفراندم،‌ لازم‌الاجرا خواهد بود‌؛ با وجود این، تجدید نظر پیشنهادی در صورتی به رفراندم ارجاع نخواهد شد که رییس‌جمهور تصمیم بگیرد آن را به پارلمان، که به عنوان کنگره برای تشکیل جلسه دعوت خواهد شد،‌ تقدیم نماید. در این مورد تجدیدنظر پیشنهادی فقط در صورتی به تصویب خواهد رسید که اکثریت سه‌پنجم رأی‌دهندگان به آن ر‌أی موافق دهند.
اصل پنجم ایالات متحده آمریکا نیز اصلاحات قانون اساسی را در صورتی که «مجالس مقننه سه‌چهارم از ایالات با آن موافقت کنند، یا این که سه‌چهارم مجالس موسسان ایالتی آن را به تصویب برسانند» معتبر دانسته است.
در ایران نیز، ‌بازنگری در قانون اساسی صورت می‌گیرد؛ اما «...مصوبات شورا پس از تأیید و امضای مقام رهبری باید از طریق مراجعه به آرای عمومی به تصویب اکثریت مطلق شرکت کنندگان در همه‌پرسی برسد...». (قانون اساسی، اصل 177)
2_ همه‌پرسی تقنینی در خصوص قوانین عادی
پذیرش دموکراسی نمایندگی، یا غیر مستقیم، به دلیل واقعیت‌های عینی و دشواری‌های خارجی است. اگر امکان داشت در هر موضوع عادی مستقیماً از نظر همگان آگاه شد و حاکمیت ملی را بی‌واسطه اعمال کرد، طبعاً نیازی به تشکیل مجالس نمایندگان برای قانون‌گذاری نبود. به همین جهت، هنوز هم «در برخی جامعه‌های کوچک، برای همه امور،‌ رأی همگان پرسیده می‌شود. در کانتون سنت گال سوئیس از 1831 برای قانون‌گذاری‌های عادی مجمع نمایندگان نیز همه‌پرسی رسم شد و از آن پس، دیگر کانتون‌های سوئیسی نیز، برای هر نوع قانون‌گذاری، همه‌پرسی را آغاز کردند. بیست ‌و یک ایالت از ایالات متحده آمریکا نیز در 1957_1898 از این روش استفاده می‌کردند»
3_ همه‌پرسی سیاسی و اجرایی
دوگونه پیشین همه‌پرسی، تقنینی بود. چه اساسی باشد و چه عادی،‌ وضع قاعده است و لذا دوام کلیت از خصوصیات همیشگی آن است؛ اما گاهی ممکن است بیشتر برای پذیرش معاهدات مهمی چون؛ پیمان ماستریخت، الحاق به پول واحد اروپایی و اعطای خود مختاری به بعضی از مناطق، از رفراندوم استفاده شده است. در استرالیا نیز برای تصمیم‌گیری روی مسایل با اهمیتی که بر محدوده حاکمیت و شیوه حکومت تأثیر‌گذار است به رفراندوم مراجعه شده است». همه‌پرسی سال 1961 در فرانسه برای استقلال الجزایر نیز، از همین قبیل است.
این گونه همه‌پرسی، ممکن است در بعضی موارد و در برخی نتایج، به قانونگذاری نیز شباهت پیدا کند، اما نباید با آن کاملاً یکسان تلقی شود و به همین دلیل، پیشنهاد آن در انحصار قوه مقننه نیست و مقام‌های سیاسی و اجرایی هم می‌توانند مبتکر آن باشند. به گفته برخی:
همه‌پرسی سیاسی، وقتی است که رییس کشور برای اتخاذ تصمیمات سیاسی فوق‌العاده با مراجعه به اکثریت آرای مردم، اعتماد آنها را به خود جلب می‌کند.
به عنوان نمونه، طبق ماده 10 قانون اساسی فرانسه:
رییس‌جمهور هم می‌تواند هر لایحه یا طرح مربوط به سازمان مراجع عمومی یا متضمن تصویب پیمان اتحادیه یا اجازه تصویب نهایی عهدنامه‌ای را، بدون آن که مغایرتی با این قانون اساسی داشته و موثر در اجرای وظایف نهادهای موجود باشد، به (رفراندوم) واگذار نماید.
این در حالی است که طبق ماده 11 چنین حقی برای پارلمان نیز وجود دارد.
برخی حقوقدانان، بند 3 اصل 110 قانون اساسی ایران که «صدور فرمان همه‌پرسی» را از جمله «وظایف و اختیارات رهبر» شمرده‌ است، از همین گونه رفراندوم‌ها دانسته و گفته‌اند:
به نظر می‌رسدکه مقام رهبری برای اتخاذ برخی از تصمیمات سیاسی و قانونی خود که با افکار عمومی مشارکت مردم قابلیت ارتباط بیشتری دارد، می‌تواند از طریق مراجعه به آرای عمومی، اعتماد مردم را جلب نماید.
همه‌پرسی و شورای نگهبان
پس از آشنایی اجمالی با انواع همه‌پرسی، ناگفته پیداست که موضوع بحث در این نوشتار تنها نوع دوم، یعنی «همه‌پرسی تقنین در خصوص قوانین عادی است»؛ زیرا شورای نگهبان در دو نوع دیگر نقش و اختیاری ندارد. همه‌پرسی تقنین در خصوص بازنگری قانون اساسی، دستور مستقیم اصل 177 است که پس از طی مراحل قانونی حتماً باید انجام شود. این نوع همه‌پرسی و نیز همه‌پرسی سیاسی و اجرایی، که فرمان آن را مقام رهبری صادر می‌کند، طبیعتاً نیازی به تأیید شورای نگهبان ندارند؛ اما رابطه آن گونه همه‌پرسی‌ها که تقنین عادی محسوب می‌شوند «باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسند» مبحث کنونی ماست.
آیا رفراندوم موضوع اصل 59 ‌قانون اساسی، بعد از تصویب در مجلس شورای اسلامی باید به تأیید شورای نگهبان نیز برسد، یا این گونه قانون‌گذاری‌ها خارج از حیطه نظارت شورای یاد شده، و مستقیماً سرچشمه حقوق و قانونگذاری به شمار می‌آید؟ در صورتی که پاسخ این پرسش مثبت باشد، قهراً پس از آنکه اجرای امری به همه‌پرسی از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت،» شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول، از نظر انطباق موازین اسلام و قانون اساسی، مورد بررسی قراردهد و چنانچه آن را مغایر ببیند، برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند.» (قانون اساسی، اصل 94).
به عبارت دیگر نمایندگان مجلس شورای اسلامی، فقط موضوعی را می‌توانند به رأی عمومی بگذارند که با موازین شرع و اصول قانون اساسی مغایر نباشد. اکنون باید دید بر اساس اصول و روش‌های شناخته ‌شده تفسیر حقوقی، چه پاسخی می‌توان به پرسش فوق داد.
دلایلی که نیاز به تاییدیه شورای نگهبان دارد
به نظر می‌رسد، با توجه به استدلال‌های زیر، ‌چاره‌ای جز پذیرفتن این حقیقت نیست که همه‌پرسی موضوع اصل 59 باید به تأیید شورای نگهبان نیز برسد و بدون آن قابلیت اجرا ندارد.
اول: قانون عادی بودن نتیجه همه‌پرسی نیم‌نگاهی به متن سیاق و جایگاه اصل 59، تردید باقی نمی‌گذارد که این اصل بیانگر نوعی خاص و استثنائی از قانون‌گذاری است.
اصل 59 نیز اعلام می‌‌دارد که: در مسایل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
بنا به تصریح این اصول، اعمال قوه مقننه در ایران به صورت نهادینه و مستمر از طریق مجلس شورای اسلامی است، اما در مسایل بسیار مهم و به طور استثنایی، ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی... صورت گیرد.
پس این گونه همه‌پرسی در حقیقت همان تقنین عادی است که اصولاً می‌بایست به وسیله مجلس شورای اسلامی انجام می‌شد؛ اما به هر دلیلی، نمایندگان مردم ترجیح داده‌اند که نظر موکلان خود را از زبان آنان بشنود. پیامد قطعی این برداشت این است که نتیجه همه‌پرسی، چه در صورت رای مثبت و چه در صورت رای منفی مردم، نباید با موازین اسلام و اصول قانون اساسی مغایرت داشته باشد و در قانون اساسی، جز شورای نگهبان مرجعی برای تشخیص این امر پیش‌بینی نشده است.
شورای نگهبان «به منظور پاس‌داری از احکام اسلام و قانون اساسی ...» تشکیل شده است؛ لذا نه تنها «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود...» بلکه مواردی که مجلس ترجیح می‌دهد که حق قانون‌گذاری خود را به گونه دیگر اعمال کند، نیز مشمول همین قاعده کلی است؛ برای مثال مجلس ... در موارد ضروری می‌تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل 72 به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند... هم چنین مجلس شورای اسلامی می‌تواند تصویب دایمی اساسنامه سازمان‌ها،‌شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل 72 به کمیسیون مربوط واگذار کند، یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد. (قانون اساسی، اصل85)
اما قانون اساسی، همان گونه که با اشاره به اصل 72 در مورد مصوبات کمیسیون‌های مجلس تصریح کرده است، بلافاصله در مورد اخیر نیز تأکید می‌کند که مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل 96 با شورای نگهبان است.
صلاحیت انحصاری شورای نگهبان برای بررسی و اظهار نظر در مورد مغایرت یا عدم مغایرت «قوانین» و مقررات با موازین شرع و قانون اساسی، در مواضع متعدد دیگری نیز مورد تأیید این شورا و مجلس شورای اسلامی قرار گرفته‌ است که تفسیر شورای نگهبان از اصل 138 از همه مهم‌تر است. به موجب این اصل:
تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولت و مصوبات کمیسیون‌های مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می‌رسد،‌ تا در صورتی که آنها را خلاف قوانین بیابد، با ذکر دلیل،‌ برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد.
اما نظر تفسیری شورای نگهبان چنین اعلام شده‌ است: کلمه «قوانین» مذکور در ذیل اصل 138 قانون اساسی شامل قانون اساسی نمی‌شود و در این زمینه رییس مجلس ناچار است از شورای نگهبان استفسار و بر همان اساس عمل کند.
نیازمندی اجرای اصل 59 به «تصویب» مجلس شیوه دیگری است که برای اثبات نیازمندی همه‌پرسی موضع اصل 59 به تأیید شورای نگهبان می‌توان ارایه داد، تلفیق اصول 59 و 94 قانون اساسی است.
به عبارت دیگر،‌درخواست نمایندگان برای رجوع به آرای عمومی «مصوبه» مجلس تلقی می‌شود. از سوی دیگر اصل 94 نیز تأکید کرده است که:‌
کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود.
از کنار هم نهادن این دو اصل، در حقیقت و از نظر منطقی، قیاسی از شکل اول درست می‌شود که بدیهی است و کسی نمی‌تواند در آن خدشه نماید. صورت این قیاس چنین است:
درخواست همه‌پرسی از سوی نمایندگان ، مصوبه مجلس است. و همه مصوبه‌های مجلس باید به تأیید شورای نگهبان برسد.
حکومت اصل چهارم برای همه اصول قانون اساسی
بنابر اصل چهارم:
کلیه قوانین و مقررات مدنی،‌جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این‌‌ها،‌ باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.
برخی استادان معتقدند در تمام موارد که مقرراتی برای اجرا در کشور وضع می‌شود، و از جمله همه‌پرسی اصل 59 ، اعتبار آن موکول به نظر شورای نگهبان مبنی بر مطابقت آن با مقررات با موازین اسلامی است؛زیرا روح قانون اساسی و مفاد اصل چهارم، تعمیم مسئولیت شورای نگهبان نسبت به همه مواردی است که به نحوی مقررات لازم‌الاجرا در جمهوری اسلامی ایران وضع می‌گردد. گر چه اخص بودن مورد اصل 96 قانون اساسی، این احتمال را به وجود می‌آورد که عموم اصل چهارم، با قیدی که در اصل 96 آمده،‌ اختصاص به مورد مصوبات مجلس پیدا کند، ولی دقت در روح قانون اساسی،‌که اسلامی بودن ملزوم آن است،‌ وکیفیت عمومی که در اصل چهارم آمده معلوم می‌کند که عموم اصل چهارم خود ابا از تخصیص دارد و سیاق تعبیر به منظور بیان عموم بوده است. باید توجه داشت که این استدلال، با آن که متین و مقبول است، ‌صرفاً ناظر به جنبه شرعی موضوع همه‌پرسی است و تنها نیاز به تأیید فقهای شورای نگهبان را اثبات می‌کند، نه همه اعضا و تمام جنبه‌های مرتبط با قانون اساسی را .
مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و اصل 99
مذاکرات و استدلال‌های نویسندگان یک قانون حتی در مکتب تفسیر لفظی یا تحلیلی، نمی‌تواند براهین قاطع و نهایی به شمار آید؛ اما از لحاظ نظری، برای تعیین اراده واقعی قانون‌گذار اعمال مقدماتی تهیه قوانین، این قبیل مذاکرات انجام شده در مجلس و گفت‌‌وگوهای اعضای کمیسیون‌ها، بهترین راه ‌نماست.»
در این جا هم، به رغم شفافیت قانون اساسی مبنی بر نیازمندی همه‌پرسی موضوع اصل 59 به تأیید شورای نگهبان، می‌توان برای تقویت استدلال‌های پیشین به «مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران» نیز استناد کرد؛ زیرا در جای جای مذاکرات این مجلس و به مناسبت‌های مختلف، به این نکته تصریح و تأکید شده است.
برای مثال، به هنگام تصویب اصل 59 ، این اصل شاهد مخالفان، موافقان کسانی بوده است که به رغم پذیرش خود مفاد، ذکر آن را ، به صورت اصلی در قانون اساسی، ضروری یا مقید نمی‌دیده‌اند.
با این حال، هر سه گروه یادآوری کرده‌اندکه درخواست همه‌پرسی از سوی نمایندگان مجلس، باید به شورای نگهبان ارسال شود؛ گر چه در مذاکرات هم،‌گاه تنها به جنبه شرعی توجه شده است و گاه اعم از شرع و قانون اساسی فزون بر آن، به عنوان اصل 82 پیشنهاد شده بود که:
شورای نگهبان، نظارت بر انتخاب رییس جمهور و مراجعه به آرای عمومی در رفراندم را نیز به عهده دارد. درخواست مراجعه به آرای عمومی باید از طرف رییس جمهور یا دو سوم نمایندگان مجلس شورای ملی باشد و برای اجرا به شورای نگهبان تسلیم شود.
شورای نگهبان ... می‌تواند پیشنهاد رفراندم از طرف مجلس شورای ملی و ریاست جمهوری را تأیید یا رد نماید.
و سرانجام این که یکی از نمایندگان با اشاره به اصل چهارم می‌گوید:
سابقاً یک اصل داشته‌ایم که تمام قوانین باید به نظر شورای نگهبان برسد، حتی قوانینی که از مجلس نگذشته است؛ یعنی اگر قانونی هم در رفراندم تصویب شود، باز هم باید به نظر شورای نگهبان برسد که آیا خلاف شرع هست یا نیست؟ جالب این است که حتی یک نفر نیز با این برداشت مخالف نبوده است، ولی ظاهراً با اتکا به همین بداهت و برای جلوگیری از تکرار و تطویل است که بدون اندک بحث و خدشه‌ای در متن نهایی، ذکر «نظارت» را کافی دانسته و ذیل اصل پیشنهادی حذف می‌شود. پیشنهاد مزبور، اینک به عنوان اصل 99 چنین مقرر داشته است:
شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.
بنا بر نظر تفسیری شورای نگهبان:
نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی، استصوابی است. و این خود دلیلی دیگر برای شمول آن نسبت به همه مراحل همه‌پرسی و از جمله اصل مراجعه به آرای عمومی است.