پارادوکس خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی

زندگی اجتماعی همیشه بشر را با انتخاب میان بدها روبه‌رو خواهد ساخت. (جون رابینسون ـ فلسفه اقتصادی) امروزه کمتر کسی در پایین بودن بازدهی اقتصادی شرکت‌های دولتی تردید دارد، اما میان اقتصاددانان در مورد ماهیت شرکت‌های دولتی و روش‌های حل معضل بازدهی پایین آن‌ها، دو نگاه عمده و متفاوت وجود دارد:
نگاه اول: لزوم انتقال هر چه سریع‌تر مالکیت شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی که با شرط رعایت ضوابط و مقررات اقتصادی (نه سیاسی)، موجب تحول در مدیریت شرکت‌ها و ارتقای بازدهی اقتصادی آنها خواهد شد. نگاه دوم: لزوم خصوصی‌سازی تدریجی و آرام با مقدمه‌چینی‌هایی چون اصلاح ساختار شرکت‌های دولتی به سبب احتمال بروز انحصارهای خصوصی و بیکاری جمعیت و همچنین ارتقای فضای کسب و کار برای تسهیل رقابت و فعالیت شرکت‌های خصوصی. نگاه اول، مالکیت دولتی را اساساً موجد مدیریت ناکارآمد و نابسامانی‌های مختلف در شرکت‌های دولتی می‌داند، زیرا هیچ‌گاه نمی‌تواند به همسویی مدیریت با منافع اقتصادی شرکت بینجامد. از این‌رو گرچه خصوصی‌سازی ممکن است به کاهش موقتی اشتغال منجر شود، ولی با روی کار آمدن مدیریتی کارآمد، رفع انحصارهای دولتی و کاهش سلطه دولت بر اقتصاد، بخش خصوصی تقویت می‌شود، به‌طوری‌که سرمایه‌گذاری‌های خصوصی گسترش و بیکاری‌ها به‌طور طبیعی کاهش می‌یابد.نگاه دوم، با تأکید بر نگرانی‌ها نسبت به پیامدهای اجتماعی و سیاسی خصوصی‌سازی، باور دارد که می‌توان مدیریت شرکت‌های دولتی را تغییر داد و ساختار این شرکت‌ها را اصلاح نمود و بازدهی آنها را ارتقا بخشید.نگارنده مقاله زیر، با اتکا بر تجارب طولانی خود در پژوهش، مشاوره و عضویت در هیات‌مدیره شرکت‌های متعدد دولتی و خصوصی، می‌کوشد نشان دهد که بدون شناخت دقیق ماهیت و وضعیت شرکت‌های دولتی و ارتباطات آن با ساختار قدرت سیاسی کنونی، نمی‌توان راه‌حل‌های مناسبی را ارایه کرد.
ماهیت شرکت‌های دولتی
اولین واقعیت: مشخصه اصلی شرکت‌های دولتی، ساختار مالکیتی ـ مدیریتی آن است. می‌گوییم مالکیتی ـ مدیریتی، زیرا به‌نظر ما، ماهیت مدیریت در شرکت دولتی از ماهیت مالکیت آن جدایی‌ناپذیر است؛ چرا که در مالکیت دولتی، منافع مدیران به‌هیچ‌وجه با منافع شرکت همسو نیست و تقریباً هیچ سازوکار مناسبی نیز برای ایجاد این همسویی وجود ندارد. بنابراین ما با دیدگاه اول کاملاً موافقیم که مالکیت دولتی نمی‌تواند مدیریتی کارآمد عرضه دارد. (البته فراموش نکنیم که ما در شرایط اقتصادی ـ سیاسی ایران به‌سر می‌بریم، وگرنه منکر تجارب نسبتاً موفق در کشورهای دیگر که سازوکارهای نظارتی روش‌مند و قدرتمندی وجود دارد، نیستیم.) استناد برخی صاحبنظران به قدرت اخلاق و امکان حضور انسان‌های دلسوز و لایق و سالم در مدیریت شرکت‌های دولتی، البته جز تأکید بر استثنائاتی تعمیم‌ناپذیر و قاعده‌ناشدنی، راه به جایی نمی‌برد. دومین واقعیت: دقیقاً به همین علت که مالکیت این شرکت‌ها، دولتی است و دولت نیز ماهیتی سیاسی دارد ـ بویژه در ایران امروز که عملکرد دولت تابع جناح‌های قدرت سیاسی، نظامی و امنیتی است و نهادهای مدنی حضور بسیار کمرنگی دارند ـ نصب و عزل مدیران شرکت‌های دولتی بیشتر تابع ملاحظاتی غیر از منافع و اهداف واقعی شرکت‌های دولتی است و عمدتاً از منافع جناح‌های مختلف قدرت تبعیت می‌کند.سومین واقعیت: عملکرد هر شرکت دولتی، معمولاً تابع کنش‌ها و واکنش‌های چهاردسته نیرو به شرح زیر است:1- مدیرعامل، که معمولاً منتخب یک جناح قدرت خاص است.2- اعضای هیات‌مدیره که معمولاً منتخب جنا‌ح‌های قدرت متفاوت‌اند.3- سازمان‌های رسمی و غیررسمی درون شرکت که اغلب وابسته به جناح‌های قدرت بیرونی هستند. (مانند انجمن اسلامی، بسیج، شورا و دسته‌های غیررسمی)4- نهادها، سازمان‌ها، اداره‌ها و گروه‌های دولتی، نظامی، روحانی، امنیتی، تقنینی و... بیرون از شرکت به‌دلیل همجواری محلی یا هم‌استانی بودن و اهمیت شرکت در سطح ملی، به انحای گوناگون مانند درخواست کمک‌های مالی یا استفاده از اموال شرکت‌، دریافت هدایا و هبه‌ها و یا اعمال نظر بر نوع مدیریت، در عملکرد شرکت اثر می‌گذارند.این چهار دسته نیرو، دارای خواست‌ها و منافع معمولاً متفاوتی هستند و حتی گروه‌ها و اشخاص درون هر دسته نیز ممکن است خواست‌ها و منافع متفاوتی داشته باشند. چهارمین واقعیت: در شرایط رکود تورمی و تداوم دیرپای آن و گسترش و رواج بی‌قانونی‌ها و خلاف‌ها، تضاد منافع کلیه این دسته‌ها و گروه‌ها با منافع و مصالح واقعی شرکت، شدت می‌یابد و عملکرد شرکت از اهداف واقعی، روز به روز زاویه می‌گیرد.
با توجه به این چهار واقعیت، بخش قابل‌توجهی از وقت شرکت‌های دولتی صرف تعدیل و پاسخگویی به خواست‌های این چهار دسته نیرو می‌شود که خود، باری مالی بر شرکت تحمیل می‌کند.پنجمین واقعیت: اگرچه دولت به نمایندگی از مردم، مالکیت شرکت‌های دولتی را در اختیار دارد، ولی به سبب سلطه جناح‌های قدرت بر مدیریت آنها، درواقع این جناح‌های قدرت، نفع برندگان اصلی از شرکت‌های دولتی و درنتیجه مالک عملی آنها محسوب می‌شوند. از این‌رو، شرکت‌های دولتی بسته به نوع فعالیت و اندازه آنها، درجهت تحدید فعالیت‌های مشابه در بخش خصوصی عمل می‌کنند و گرایش به انحصار و برخورداری از امتیازات دولتی به نفع خود و علیه بخش خصوصی دارند.ششمین واقعیت: در ساختار مالکیتی ـ مدیریتی شرکت‌های دولتی، سازوکارهای ارزیابی و نظارتی، بسیار ناقص و متناقض است.در شرکت‌های دولتی، برخلاف قانون تجارت که مدیران عامل باید توسط هیات‌مدیره انتخاب شوند و هیات‌مدیره بر عملکرد آنان نظارت داشته باشند، اعضای هیات‌مدیره معمولاً به‌عنوان معاونان اجرایی مدیرعامل به‌شمار می‌آیند و حقوق‌بگیر او هستند. از این گذشته مدیرعامل به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی، در هیات‌مدیره عضو و معمولاً رییس آن است. به عبارت دیگر مدیرعامل باید از پایگاه هیات‌مدیره بر عملکرد خود نظارت کند( !تداخل وظایف اجرایی و نظارتی) در شرکت‌های دولتی، معمولاً بازرسان قانونی شرکت به‌راحتی توسط مدیران شرکت فریب می‌خورند و یا تحت تطمیع مالی قرار می‌گیرند. در این شرکت‌ها، بنا بر سلطه جنا‌ح‌های قدرت، تقریباً هیچ‌گونه نهاد نظارتی از سطوح پایین شرکت (کارکنان)، بر عملکرد مدیران، نظارت ندارد. حتی در صورت وجود چنین نهادهایی، مدیران معمولاً با برخورداری از اهرم‌های اداری، مالی و یا امنیتی، اعتراضات و انتقادات آنها را خنثی می‌کنند. هفتمین واقعیت: نتیجه محتوم واقعیات ذکر شده ظهور ساختارهای نابسامان اداری، فنی، بازار و درنهایت ساختار نابسامان مالی در شرکت‌های دولتی است.شرکت‌های دولتی معمولاً دچار تورم نیرو‌ی‌انسانی هستند. کیفیت و کمیت استخدام‌ها، معمولاً تحت اعمال نفوذ جناح‌های قدرت و به دور از مصالح و منافع شرکت انجام می‌شود. ترکیب نیروی‌انسانی از نظر تخصص، معمولاً دچار نارسایی شدید است.
شرکت‌های دولتی به سبب پیروی از اهداف واقعی و همچنین برخورداری احتمالی از انحصار و یا فضای رقابتی بسیار محدود، نسبت به فعل و انفعالات بازار، حساسیت اندکی دارند. مشتری‌مداری، محدود به پیروی از شعارهای خشک اداری تکریم ارباب رجوع است و هیچ‌یک از کارکنان انگیزه‌ای برای ارایه خدمات بهتر به مشتریان ندارند.به علت مغفول‌ واقع‌شدن اهداف و منافع شرکت‌ها، معمولاً برنامه‌های مدونی برای تعمیر و نگهداری ماشین‌آلات، تأسیسات، تجهیزات، ساختمان‌ها و یا نوسازی آنها وجود ندارد.در شرکت‌های دولتی، هم به سبب ضعف دانش حسابداری و هم پنهان‌کاری در حساب‌ها، نظام حسابداری درستی اعمال نمی‌شود. معمولاً شرکت‌های دولتی بنابر جمیع واقعیات یادشده، دارای سودآوری پایین و یا ورشکسته هستند، ولی حساب‌ها این واقعیات را منعکس نمی‌سازند. البته توضیح این نکته ضروری است که با وجود فعالیت انحصاری برخی شرکت‌ها باید انتظار سودآوری بالا داشته باشیم، ولی بالابودن شدید هزینه‌های شرکت‌ها، چنین امکانی را کمتر فراهم می‌سازد.آیا نصب مدیران لایق، دلسوز و درستکار می‌تواند به بهبود وضعیت یک شرکت دولتی بینجامد؟بحث اصلاح ساختار، بحث جدیدی نیست. در گذشته نیز تلاش‌هایی برای ارتقای بازدهی شرکت‌های دولتی شده است، ولی به سبب وجود ساختار مالکیتی ـ مدیریتی و سلطه نیروهای قدرت بر عملکرد شرکت‌های دولتی، معمولاً یکی از حالات زیر رخ داده است:
حالت اول: اگر مدیر بتواند با کمال اقتدار، اثرات منفی نیروها را کاهش دهد و شرکت را به بازدهی معقولی برساند، به علت قطع منافع و اعمال نفوذ آنها، به احتمال زیاد با تغییراتی که در سطوح بالای دولت رخ می‌دهد، ممکن است دوره مدیریت وی تمدید نشود. در این صورت چون اقدامات انجام‌شده به تغییر کافی ساختارها نینجامیده و بیشتر قائم به فرد بوده است، با بازگشت شرکت به وضعیت قبلی و انحراف از وظایف و اهدافش روبه‌رو هستیم. (شکست اصلاحات) حالت دوم: مدیر جدید در برابر خواست‌های نابه‌جای نیروهای یادشده مقاومت می‌کند و حاضر به اعطای هیچ‌گونه امتیازی به آنها نیست. در این صورت نیروها ممکن است وی را به‌زودی برکنار کنند. (عقیم‌ماندن اصلاحات) حالت سوم: مدیر جدید ممکن است تحت ارعاب، تهدید و فشار نیروها، خود را با خواست‌های آنها هماهنگ سازد. (تسلیم اصلاحات) حالت چهارم: در اثر برخورد شدید مدیر با منافع نیروها، برخی ممکن است به تحریک کارکنان و برگزاری اعتصاب علیه او بپردازند و از این طریق وی را ناگزیر به استعفا نمایند. (عقیم ماندن اصلاحات) حالت پنجم: مقاومت‌ها و سرسختی‌های مدیر در برابر خواست‌های نیروها، ممکن است به پرونده‌سازی‌های مالی و غیرمالی برای او و دادگاهی‌شدن او بینجامد. (سرکوب اصلاحات) حالت ششم: مدیر جدید، ممکن است در عین توانایی‌های مدیریتی، قادر به بسیج و هدایت کارکنان نباشد و در مدیریت نیروی‌انسانی شکست بخورد. (رهبری ضعیف اصلاحات) با توجه به حالت‌های شش‌گانه یاد شده، به نظر می‌رسد که اصلاح ساختار از طریق نصب مدیران لایق و دلسوز و درستکار، اگر غیرممکن نباشد، دست‌کم بسیار دشوار است.
پیامدهای احتمالی تصمیم به خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی
به‌دلیل چسبندگی شدید جناح‌های قدرت به منابع مالی که برای حفظ و استمرار قدرت ضروری است و همچنین با توجه به تمایل شدید برخی جناح‌های قدرت به کنترل امنیتی محیط‌های کارگری، در صورت تصمیم برای خصوصی‌سازی، پیامدهای زیر قابل پیش‌بینی است:
پیامد 1: مقاومت برخی نیروهای ذینفع در برابر خصوصی‌سازی. به‌طور مثال نیروهای داخلی شرکت‌ها چون در اثر جابه‌جایی مالکیت و برهم خوردن احتمالی ترکیب مدیریتی شرکت، منافع خود را از دست رفته می‌بینند، در برابر شیوه خصوصی‌سازی انتقال مالکیت، مقاومت نشان خواهند داد و به کارشکنی خواهند پرداخت.
پیامد 2: اجبار برخی از مالکان خصوصی جدید به قبول مشارکت برخی از جناح‌های قدرت در شرکت جدید.در کشور ما، بخش خصوصی مستقل واقعی به‌دلیل سلطه گسترده و شدید دولت بر اقتصاد تقریباً وجود ندارد. درحال حاضر، شرکت‌های بخش خصوصی برای تسهیل و تداوم فعالیت خود، معمولاً ناگزیر از اعطای امتیازات به جناح‌های قدرت حاکم هستند. این امر، بسته به اهمیت اقتصادی شرکت، از اهدای بخشی از اموال و بخشی از درآمدهای شرکت تا اعطای بخشی از سهام شرکت متغیر است.هم‌اکنون شرکت‌های خصوصی، بسته به نوع و حجم فعالیت و جایگاه خود در اقتصاد، در کلیه موارد زیر، ناگزیر از اعطای اجباری وجوه به اشخاص و گروه‌های ذی‌نفوذ در دولت هستند: 1ـ برنده‌شدن در مناقصات، 2ـ انجام امور اداری مهم، 3ـ دریافت مجوزهای گوناگون، 4ـ دریافت تسهیـلات مالی و اعتبار، 5ـ برخورداری از امتیـازات خـاص (مانند دسترسی به اطلاعـات و آمار مهـم)،6ـ قراردادهای مشاوره،7ـ قراردادهای پیمانکاری،8ـ انجام معاملات با بخش دولتی و 9ـ سایر امور مهم پیامد 3: تلاش جناح‌های قدرت به استحاله خصوصی‌سازی در جهت منافع خود؛ ارتباطات متقابل قدرت سیاسی و مالکیت منابع، ایجاب می‌کند که جناح‌های قدرت، در صورت قطعی‌شدن تصمیم برای خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی، همه توان خود را برای تصاحب تمام یا بخشی از سهام آنها به‌کار گیرند. شاید محتمل‌ترین گزینه آن است که با توجه به آرایش کنونی جناح‌های قدرت، نیروهای نظامی ـ امنیتی همان‌طور که توانسته‌اند تاکنون قراردادهای بزرگ دولتی ازجمله قراردادهای نفتی و گاز را حتی بعضاً خارج از چارچوب قانون مناقصات ـ حتی با قیمت بیشترـ از آن خود سازند، سخت در تلاش باشند تا خصوصی‌سازی را به سمت اعمال مالکیت و کنترل امنیتی خود بر شرکت‌‌های دولتی جهت دهند.