چگونگی جبران کسری بودجه 84 مشخص شد

بهناز صادق‌پور
با حصول توافق فرهاد رهبر، ابراهیم شیبانی و داود دانش‌جعفری بر سر اعداد متمم بودجه 84 ، این هفته لایحه اصلاح بودجه به دولت می‌رود. در حال حاضر روسای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، بانک مرکزی و وزیر امور اقتصادی و دارایی بر تغییرات درآمدها و هزینه‌ها به اتفاق‌نظر رسیده‌اند و تنها تهیه جدول نهایی باقی‌مانده است. به این ترتیب ظرف چند روز آینده دولت بررسی کسری بودجه و جبران آن را - که به دغدغه اول اقتصادی کشور تبدیل شده - بررسی می‌کند.
گرچه مشکل کسری بودجه به عنوان ایرادی نهادینه شده در ساختار بودجه کشور پذیرفته شده، امسال تفاوت اندکی نسبت به سال‌های قبل وجود دارد. اولاً کسری بودجه در سال نخست برنامه چهارم - بر خلاف تمام پیش‌بینی‌ها - رقم بسیار بالایی را نشان می‌دهد و دیگر آنکه به نظر می‌رسد از ابتدای سال تاکنون مدیریت صحیحی برای جبران کسری بودجه صورت نگرفته است. بنابر اعلام فرهادرهبر رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از کسری 8 هزار و 500 میلیارد تومانی امسال، 3 هزارمیلیارد تومان از ناحیه عدم تحقق درآمدها و 5 هزار و 500 میلیارد تومان از ناحیه افزایش هزینه‌ها بر کشور تحمیل شده است. بخش اول کسری بودجه 84 کمتر متوجه دولت جدید است اما بخش زیادی از افزایش هزینه‌ها در ماه‌های اخیر و در زمان دولت نهم صورت گرفته است. افزایش هزینه‌ای که در برخی موارد ناچاراً و در برخی موارد بدون توجه به عدم وصول درآمدها به وجود آمده است. گریز‌ناپذیر بودن افزایش هزینه‌ها، مربوط به مواردی است که برای مردم مطالباتی ایجاد شده که منبع درآمدی آن یا مشخص نیست و یا مشکوک‌الوصول است. مواردی چون بنده تبصره 20 بودجه 84 که به اصرار مجلس در بودجه گنجانده شد. بنده تبصره 20 ناظر بر کاهش بودجه برخی از دستگاه‌های اجرایی و اضافه کردن آن به دستگاه‌های دیگر است. دستگاه‌هایی که قرار است از این حذف و اضافه متنفع شوند، عبارتند از آموزش و پرورش، دانشگاهیان و خانواده شهدا. انتفاعی که هنوز خبر خوشی از آن به گوش نمی‌رسد.
چگونگی جبران کسری بودجه
طبق توافق میان رهبر، شیبانی و دانش‌جعفری، دولت برای جبران کسری بودجه به سراغ حساب ذخیره ارزی نمی‌رود، به این ترتیب اولین نگرانی چگونگی تامین کسری بودجه، با چاره‌اندیشی بجای تیم اقتصادی رنگ می‌بازد. از 5 هزار و 500 میلیارد تومان کسری مربوط به افزایش هزینه، هزار و300 میلیارد تومان مربوط به یارانه‌ها و هزارو200 میلیارد تومان مربوط به آموزش و پرورش است. هر دو این موارد نیز از احکام سال گذشته مجلس مبنی بر تغییر نکردن قیمت کالاهای اساسی و گنجاندن بنده تبصره 20 در بودجه 84 ناشی شده است. در مقابل این میزان کسری، دولت درصدد است بخش قابل توجهی را از طریق منبع جدید افزایش قیمت نفت تامین کند. دولت در بودجه 84 قیمت نفت را مجموعاً 28 دلار در نظر گرفته بود اما متوسط قیمت نفت در سال جاری به 48 دلار رسیده و عملاً منبع جدیدی پیش‌روی دولت قرار گرفته است. گرچه برداشت از این محل هم به نوعی استفاده از حساب ذخیره ارزی است، اما عملاً از موجودی فعلی حساب، برداشتی صورت نمی‌گیرد. بلکه بخشی از سهم حساب به آن واریز نمی‌شود. بنابر برآورد دولت، منبع جدید حدود نیمی از رقم کل کسری بودجه امسال است. بخش از کسری بودجه ناشی از افزایش هزینه‌ها نیز با کاستن از بودجه عمرانی جبران خواهد شد. علاوه بر این دو محل، بخشی از عدم تحقق درآمدها نیز تامین می‌شود. به طوری که بنابر اعلام سلیمانی وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات قرارداد خط دوم موبایل (اپراتور دوم) نهایی شده و300 میلیون یورو، معادل حدود 300 میلیارد تومان به خزانه واریز شده است.
همچنین دولت مصمم است بخشی از هزار میلیارد تومان مالیات بر شرکت‌های دولتی را- که تا کنون جزء عدم تحقق درآمدها محسوب شده- نیز وصول کند.
به این ترتیب در صورت تصویب لایحه متمم بودجه 84، بخش قابل توجهی از کسری بودجه جبران می‌شود و البته قیمت این جبران، کاستن از بودجه عمرانی، رشد نقدینگی و تا حدودی رشد تورم خواهد بود.
تبصره‌های بودجه دولت
این هفته را می‌توان هفته بودجه نامید چه بخش قابل توجهی از انرژی دولت صرف بررسی امور بودجه‌ای خواهد شد. علاوه بر این لایحه متمم بودجه، تبصره‌های بودجه نیز در دو مرحله بر دولت ارائه می‌شوند. احتمالاً تا اواسط هفته جاری تبصره‌های بودجه 84 برای تغییر و اصلاح به دولت می‌رود و متعاقباً تا اواخر هفته تبصره‌های جدید پیشنهادی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی به دولت ارائه می‌شود. در صورت رسیدگی سریع به متمم و تبصره‌ها، می‌توان امیدوار بود، بودجه 85 در برنامه زمانبندی والبته با مشکلات کمتری به مجلس ارائه شود. روشن شدن تکلیف اصلاح بودجه 84 در مجلس می‌تواند به نزدیگی دید دولت و مجلس و واقعی‌تر شدن پیشنهادات هر دو قوه کمک کند. کارشناسان سازمان مدیریت، بخش قابل توجهی از کسرس بودجه امسال را محصول تغییرات بودجه 84 در مجلس می‌دانند. تغییراتی که در قالب متمم بودجه اصلاح می‌شود. در واقع رای موافق مجلس به متمم بودجه، اعتراف ضمنی به اشتباه بودن برخی از احکامی است که به بودجه 84 اضافه شد. و البته گام اصلاحی مجلس برای این موارد، این امیدواری را ایجاد می‌کند که برای سال آینده درآمدهای مشکوک‌الوصول و یا درآمدهای بیش از اعداد واقعی به بودجه تحمیل نشود. علاوه بر این تثبیت مجدد قیمت‌ها و پذیرفتن کسری ناشی از آن مورد تردید قرار می‌گیرد و بار دیگر باب بحث و بررسی آن باز می‌شود.
هیچ‌کس مقصر نیست
«احمدی نژاد دولت را با 5/7 الی9 هزار میلیارد تومان کسری بودجه تحویل گرفته است.» اعلام این سخن از سوی مرتضی نبوی عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام در اواخر ماه گذشته باب این بحث را باز کرد که مقصر اصلی کسری بودجه کشور چه کسی است. حال آنکه با پذیرفتن کسری بودجه به عنوان مشکل نهادینه شده بودجه نمی‌توان انگشت تقصیر به سوی دولت مشخصی گرفت. کسری بودجه نه مشکل دولت قبلی بوده و نه مشکل دولت جدید است.
گرچه هم دولت خاتمی و هم دولت احمدی‌نژاد را می‌توان مسبب برخی از موارد کسری دانست. غلامرضا تاجگردون مشاور رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و معاون سابق اقتصادی سازمان در خصوص کسری بودجه 84 می گوید: «خوب است برای بررسی چگونگی بروز کسری بودجه، به لایحه دولت و قانون مصوب مجلس نگاه کنیم. مجلس هفتم با سختگیری بسیاری که در بررسی بودجه به خرج داد، تمامی درآمدهای پیش‌بینی شده لایحه دولت را تایید کرد و تنها دو حکم مالیات بر بورس و نقل و انتقال املاک را حذف کرد. در این دو مورد نیز احکام حذف شدند و اعداد باقی ماندند. یعنی مجلس پذیرفت درآمدهای بودجه 84، واقعی پیش‌بینی شده است. اما در بخش هزینه‌ها، مجلس تغییراتی در لایحه ایجاد کرد که منشأ بروز کسری شدند.» از جمله اقلامی که مجلس به لایحه بودجه 84 افزود هزار میلیارد تومان مالیات بر شرکت‌های دولتی، مالیات بر خودرو و اپراتور دوم تلفن همراه بود. البته از این میان تنها رقم مالیات بر واردات خودرو در بودجه نیامد. مهمتر از آن مجلس بنابر بنده تبصره 20 تصویب کرد 10 هزار میلیارد ریال از دستگاه‌های اجرایی کم شود و به دستگاه‌های اجرایی دیگر اضافه شود. همچنین بر خلاف نظر دولت مبنی بر استفاده از کارت هوشمند و دو نرخی شدن بنزین در 6 ماه دوم سال 84 ، مجلس قیمت بنزین و چند قلم اساسی دیگر را تثبیت کرد و پیش‌بینی هدفمند شدن یارانه‌ها ناکام ماند. تاجگردون می‌گوید: «از ابتدای سال تغییراتی که مجلس در بودجه ایجاد کرد، خود را نشان داد. در مصرف بودجه جاری، شکاف از بنده تبصره 20 شروع شد. برای افزایش 20 درصدی فوق‌العاده شغل معلمان، بار مالی 400، 500 میلیارد تومانی ایجاد شد، اما درآمد مورد نظر وصول نشد. در سایر بخش‌های مورد نظر تبصره مذکور هم درآمد وصول نشد اما هزینه‌ها بالا رفت. طبیعتاً با این مشکلات، از برج سوم با افزایش هزینه‌ها مواجه شدیم.»
نامه دولت خاتمی به مجلس هفتم
راه‌حل دولت خاتمی برای مواجهه با کسری به وجود آمده چه بود؟ دولت می‌توانست هزینه‌های مصوب مجلس را که به ازای آن درآمدی وجود نداشت عملیاتی نکند. این راه از نظر اصول بودجه‌ای پذیرفته بود، اما آیا خواست‌های اجتماعی چنین راه‌حلی را تایید می‌کرد. تاجگردون در پاسخ به این شیوه می‌گوید: «دولت نمی‌توانست بر خلاف مصوبه مجلس و خواست و مطالبه ایجاد شده در اقشاری چون فرهنگیان، دانشگاهیان، خانواده شهدا و... عمل کند. دولت در انتظار تحقق درآمدها بود اما نه در دولت گذشته و نه در دولت جدید درآمدهای مذکور وصول نشدند.» دولت خاتمی در پاسخ به بنده تبصره 20 بودجه نامه‌ای به مجلس داد که ضرب اعداد گنجانده شده در تبصره، 10 هزار میلیارد ریال مورد نمی‌شود. چنان که تاجگردون تاکید می‌کند، مجلس نیز تا حد زیادی با مفاد نامه موافقت کرد. «پیش‌بینی ما از اول آن بود که حدوداً 5 هزار میلیارد ریال حاصل می‌شود. نهایتاً اینکه بگوییم دولت جدید، دولت را با کسری تحویل گرفته درست نیست. تقصیر دولت جدید هم نیست. سال قبل هم با کسری 5 هزار و 500 میلیارد تومانی روبه رو بودیم. مهم چگونگی برخورد دولت با کسری به وجود آمده است.»
طبیعتاً ساده‌ترین راه جبران کسری برداشت از حساب ذخیره بود. برداشت از حساب موجب می‌شد اولاً سطح مصرف به شدت بالا رود و ثانیاً بودجه 85 با نگاه مصرفی تنظیم شود. به دلیل چسبندگی بیش از حد سیستم در صورت بالا رفتن سطح مصرف، امکان پایین آوردن آن وجود ندارد. ضمن آنکه مجلس نیز به دلیل تعهداتی که در قبال مردم دارد، تاکنون در هیچ دوره‌ای هزینه‌ها را کم نکرده است. مجلس هفتم نیز از این رویکرد مستثنی نبوده و نمی‌توان امیدوار بود که برای تصویب بودجه 85 نیز غیر از شیوه رایج عمل کند. پیش از تصویب بودجه 84 در مجلس نظراتی مبنی بر کاهش هزینه‌ها مطرح شد. از جمله دکتر حسن سبحانی راهکارهای 20 گانه‌ای برای تنظیم بودجه مطرح کرد که بعداً از سوی خود مجلس هم رعایت نشدند.
اختلاف‌نظر در پیش‌بینی نرخ تورم
مشکل دیگری که به دلیل کسری بودجه و طرق موجود جبران آن خودنمایی می‌کند، رشد 30 درصدی نقدینگی و پیش‌بینی تورم بالا تا پایان سال است. چنان که ابراهیم شیبانی رئیس کل بانک مرکزی اعلام کرده، «رشد نقدینگی با وضعیت اقتصاد موجود تا پایان امسال به بیش از 30 درصد بالغ می‌شود، اما اثر آن بر تورم تا شش ماه آینده ظاهر می‌شود.» رئیس کل بانک مرکزی خوشحال از تاخیر در بروز تورم نتیجه می‌گیرد: «اگر کسری بودجه‌ای نیز در سال 84 وجود داشته باشد، اثر نقدینگی آن با فاصله زمانی شش ماه بر تورم ظاهر می‌شود. بدین ترتیب امید است که در آن زمان هم تورم کمتر از 15 درصد باشد. آنهایی که می‌گویند تورم با بالای 20 درصد می‌رسد، بی‌ربط می‌گویند. چرا که به نظر می‌رسد نرخ تورم خیلی کمتر از پیش‌بینی‌ها است.» حال آنکه کسری بودجه مشتمل بر افزایش هزینه و عدم تحقق درآمدها از ماه‌های اولیه سال خود را نشان داده و رشد نقدینگی نیز در 6 ماه اول سال مشهود بوده است. موضع وزیر امور اقتصادی و دارایی نسبت به رئیس کل بانک مرکزی نرم‌تر است. گرچه دانش‌جعفری هم نرخ تورم امسال را کمتر از سال قبل می‌داند، پیش‌بینی‌های مبنی بر تورم 20 درصدی را حدس و گمان اعلام می‌کند. حدس و گمانی که تا کنون از سوی دو معاون کل فعلی و سابق وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام شده است. طهماسب مظاهری معاون کل فعلی و محسن صفایی فراهانی معاون کل سابق وزارت امور اقتصادی و دارایی هر دو نسبت به رشد نرخ تورم تا 20 درصد و بالاتر را هشدار داده‌اند. با توجه به رشد نقدینگی و موج آینده آن، که برای جبران کسری بودجه از راه می‌رسد، دولت باید چاره‌ای بیندیشد. شاید هزینه نکردن مواردی که درآمد آنها وصول نمی‌شود، یکی از راه‌ها باشد. راه‌حل دیگری که در سال‌های اخیر همواره امید به جذب نقدینگی را بالا برده، انتشار اوراق مشارکت بوده. گرچه امسال هم در چند روز آینده شاهد انتشار اوراق مشارکت هستیم، نمی‌توان به اثر آن در جذب نقدینگی امیدوار بود. اوراق مشارکت بانک مرکزی با سود 5/15 درصد احتمالاً تنها توسط بانک‌ها خریداری می‌شود. چه سود مذکور در مقایسه با نرخ‌های عنوان شده برای تورم و سودهای بانکی، چندان جالب توجه نیست. از این‌رو واپسین اهرم نیز چندان به کار نمی‌آید. به هر حال به زودی لایحه متمم بودجه وارد مسیر تصویب می‌شود. لایحه‌ای که می‌تواند از رشد مشکلات کشور بکاهد و امیدهای جدیدی برای تدوین تودجه 85 ایجاد کند. امیدی مبنی بر پیش‌بینی واقعی درآمدها و هزینه‌ها و کاهش کسری بودجه در سال آینده.