جذب سرمایه خارجی در ایران

سرمایه را اقتصاددانان به جیوه تشبیه می‌کنند که لغزان است و با کوچک‌ترین تکانی جابه‌جا می‌شود یا آن را پرنده‌ای می‌پندارند که با کوچک‌ترین صدای پایی می‌پرد و زودتر از آدمی از معرکه می‌گریزد. این «پرنده گریز پا» امروزه سهم مهمی در اقتصاد کشورهای جهان دارد، به اقصی نقاط دنیا مهاجرت می‌کند و گاه گفته می‌شود که سرمایه «وطن» نمی‌شناسد.
سرمایه در معنای وسیع کلمه، کالای اقتصادی است که بالقوه یا بالفعل مولد کالای اقتصادی دیگر باشد و انواع آن عبارت است از پول نقد، کارخانه، ماشین‌آلات و قطعات آنها، ابزار، حق اختراع، خدمات تخصصی و امثال آنها. این موارد را می‌توان به سرمایه خارجی نیز تسری داد. قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی انواع سرمایه خارجی را چنین شمرده است:(1)
الف) ارزی که از مجرای بانک‌های مجاز به ایران وارد شده است.
ب) ماشین‌آلات و لوازم و ابزار کار، قطعات یدکی ماشین و مواد اولیه.
ج) وسایل حمل و نقل زمینی، دریایی و هوایی مربوط به بهره‌برداری از کاری که برای آن سرمایه وارد شده است.
د) حق اختراع مشروط بر اینکه مربوط و توأم با عمل تولیدی باشد که به آن منظور تقاضای ورود سرمایه خارجی شده است.
هـ) حقوق ارزی متخصصان.
و) تمام و یا قسمتی از سود ویژه حاصله در ایران که به سرمایه اصلی اضافه شده و...
سرمایه‌گذاری خارجی به تحصیل دارایی شرکت‌ها، مؤسسات و افراد کشورهای خارجی تعبیر می‌شود. این سرمایه‌گذاری به دو صورت قابل تحصیل است: سرمایه‌گذاری مستقیم که کشور یا سرمایه‌گذار خارجی مستقیماً و یا با مشارکت سرمایه‌گذاران داخلی مبادرت به سرمایه‌گذاری می‌کند و سرمایه‌گذاری غیرمستقیم که معمولاً از طریق خرید سهام و اوراق قرضه در بورس توسط سرمایه‌گذاران خارجی صورت می‌گیرد. سرمایه‌گذاری مستقیم را می‌توان به کمک این ضابطه که برای کسب منافع پایدار از قدرت لازم در مدیریت بنگاه صورت می‌گیرد از سرمایه‌گذاری غیرمستقیم بازشناخت. اما خصوصیت بارز این نوع سرمایه‌گذاری آن است که صرفاً یک سرمایه‌گذاری نیست بلکه انتقال تکنولوژی، تجربیات و مهارتهای مربوط به مدیریت و بازاریابی و حضور در بازارهای جهانی را نیز می‌تواند به همراه داشته باشد که ممکن است مزیت آن برای کشور پذیرای سرمایه‌گذاری مهمتر از ورود سرمایه صرف باشد.(2)
این نوع روش سرمایه‌گذاری، روش غیرقرضی تأمین منابع مالی نیز نامیده می‌شود که به نسبت روش قرضی (یوزانس، فاینانس و...)، بسیار مقرون به صرفه‌تر است. در روش غیرقرضی بسیاری از ریسک‌ها توسط خود سرمایه‌گذار پوشیده می‌شود، خودشان باید تأمین مالی کنند و سرمایه‌گذار ریسک انجام درست و صحیح پروژه را تا پایان می‌پذیرد. ضمن اینکه این روش بار تعهدات مالی دولت را افزایش نمی‌دهد و دانش فنی، دسترسی به بازارهای خارجی، استفاده از تکنولوژی روز دنیا، بهبود در مدیریت و افزایش بهره‌وری نیروی کار را نیز به همراه دارد.
این نوع سرمایه‌گذاری به سه روش مشارکت مدنی، بیع متقابل و Bot (ساخت، راه‌اندازی و انتقال) صورت می‌گیرد.
تاریخچه سرمایه‌گذاری خارجی
از اواخر سده نوزدهم میلادی سرمایه‌گذاری خارجی نقش مهمی در اقتصاد جهانی ایفا کرده است. در آن زمان بریتانیا مهم‌ترین ملت اعتبار دهنده جهان به شمار می‌رفت. در سال 1914 نیمی از سرمایه بین‌المللی به آن کشور تعلق داشت.(3) مسیر حرکت سرمایه‌های خصوصی خارجی در دو مقطع قبل از جنگ جهانی اول از کشورهای اروپایی به سوی کشورهای تازه صنعتی شده آن زمان یعنی آمریکا، کانادا، آرژانتین و استرالیا بود. در واقع یکی از عوامل مهم توسعه اقتصادی این کشورها، جریان سرمایه خصوصی از اروپا بود. جنگ جهانی اول موجب رکود سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی شد اما بعد از دو جنگ جهانی شاهد افزایش سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی هستیم. این نوع سرمایه‌گذاری در دهه 1960 در کشورهای در حال توسعه شکل بارزتری به خود گرفت و نقش مهمی در توسعه اقتصادی کشورهای جنوب شرقی آسیا بازی کرد.
در دهه 1980 آسیا بزرگترین دریافت کننده سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در فاصله 1982 تا 1990 بود. به نحوی که طی این سالها حدود 61/89 میلیارد دلار سرمایه را جذب کرد که نمایانگر بیش از نیمی از این گونه سرمایه‌گذاری‌های خارجی در کشورهای در حال توسعه بوده است.(4)
سرمایه‌گذاری خارجی در ایران
سرمایه‌گذاری خارجی در ایران نیز از اواخر سده نوزدهم آغاز گردیده است. سرمایه‌گذاری در صنعت نفت ایران و بهره‌برداری از شیلات شمال در جستجوی منابع طبیعی از اولین اقدامات در این زمینه بوده است.(5)
از سال 1881 تا 1992 میلادی (1258 تا 1331 هـ ش) تعداد 27 امتیاز و قرارداد از جانب دولت ایران با اتباع روس یا دولت روسیه منعقد شد. موضوع این قراردادها بسیار متنوع بود. بهره‌برداری از خطوط تلگراف، ماهیگیری در دریای خزر، تأسیس بانک استقراضی روسیه در ایران، انحصار حمل و نقل و بیمه، استقراض ایران از روسیه، انتقال نفت انزلی به رشت و احداث راه آهن جلفا- تبریز- را شامل می‌شد. مجموع ورود سرمایه از روسیه به ایران در طول این دوره سی ساله حدود 75/163 میلیون روبل برآورد شده است که اگر خرید املاک و مستغلات و قروض ایران به روسیه از این مبلغ کسر شود، می‌توان گفت مبلغ سرمایه‌گذاری مستقیم روسیه در ایران بالغ بر 99/56 میلیون روبل بوده است که از این مبلغ 20 میلیون روبل مربوط به برآورد سرمایه کشتیرانی و تجارتخانه‌های خارجی، 8/11 میلیون روبل مربوط به سرمایه سهامی بانک استقراضی روس و 10 میلیون روبل مربوط به ماهیگیری لیانازوف بوده است. بقیه سرمایه وارد شده مربوط به شرکت بندر انزلی، معادن قراچه داغ، سهام راه آهن بلژیکی در مالکیت روسها و بهره‌برداری از جنگلهای شمال توسط یک شرکت یونانی با سرمایه روسی بوده است.(6)
از سال 1862 تا سال 1913 میلادی (مقارن با 1241 تا 1292 هـ‌.‌ش) حدود 217 قرارداد اقتصادی میان دولت ایران و دولت انگلستان با اتباع آن منعقد گردید. موضوع این قرادادها مربوط به احداث و بهره‌برداری از خطوط تلگراف، تأسیس بانک و حق انتشار اسکناس، بهره‌برداری از معادن، احداث و بهره‌برداری جاده، انحصار بهره‌برداری از نفت ایران، استقراض ایران از بریتانیا، احداث راه آهن محمره (‌خرمشهر)- خرم آباد- بروجرد و احداث فانوس‌های دریایی در خلیج‌فارس بود. در این دوره برآورد تخمینی از مجموع ورود سرمایه به کشور توسط دولت و اتباع بریتانیا در حدود 68/9 میلیون لیره بوده است که اگر قرضه‌ها و پیش پرداخت‌ها را از آن کسر کنیم به رقم 11/8 میلیون لیره خواهیم رسید.(7)
از جمله مهمترین قرادادهای این دوره قرارداد رویتر (25 ژوئیه 1872) و دارسی (28 مه 1901) بود که در نهایت موجبات تشکیل شرکت نفت ایران و انگلیس را فراهم کرد.
به دنبال سرکوب نهضت ملی و کودتای 28 مرداد 32 قرارداد کنسرسیوم نفتی میان دولت ایران و نمایندگان شرکت‌های چند ملیتی نفتی منعقد گردید. در این قرارداد، 40 درصد سهام کنسرسیوم به شرکت‌های آمریکایی 40 درصد به شرکت‌های انگلیسی، 10 درصد به شرکت مشترک انگلیسی- هلندی و بقیه به شرکت‌های فرانسوی واگذار گردید.(8)
در دوره 57-1332 به دنبال تحکیم دیکتاتوری و ایجاد ثبات سیاسی لازم سرمایه‌گذاری خارجی افزایش یافت و کشور آمریکا نیز وارد صحنه گردید. با گذشت زمان سرمایه‌های خارجی تحت پوشش قانون جلب و حمایت خارجی (1334) افزایش یافت و در دوره رونق نفتی (57-1352) به حداکثر رسید. بیشتر سرمایه‌گذاریها مربوط به ماشین‌آلات صنعتی و سایر ابزار و ماشین‌آلات بود. به عنوان مثال از 150 مورد سرمایه‌گذاری در فاصله سالهای 1350 تا 56‌، 57 مورد به ماشین‌آلات صنعتی ابزار کار و ماشین‌آلات برقی اختصاص داشت.(9)
در زمینه اثر سرمایه‌گذاری خارجی بر انتقال تکنولوژی باید گفت طی سالهای 1345 تا 1356‌، 28 درصد موارد سرمایه‌گذاری خارجی با انتقال دانش فنی همراه بوده است، در 9/26 درصد موارد حق امتیاز اعطا شده بود، در 9/14 درصد موارد سرمایه‌گذاری خارجی به قصد ساختن تأسیسات انجام شده بود. در 8/13 درصد به ایرانیان نمایندگی انحصاری داده بودند، در 7/9 درصد موارد سرمایه‌گذاری همراه با رفع مشکلات فنی ایران بود و فقط در 7/6 درصد از موارد سرمایه‌گذاری، کادر فنی تخصصی باید به کشور داده می‌شد.
بعد از پیروزی انقلاب، فرار سرمایه‌داران به خارج از کشور، خارج کردن مقادیر قابل توجهی سرمایه از کشور، بدهی صاحبان صنایع به سیستم بانکی، اختلال در واردات و صادرات، مناسبات متشنج کارفرمایان و کارگران در محیط‌های صنعتی، بحران صنعتی را با همه ابعاد اقتصادی و اجتماعی و سیاسی آن در پیش روی دولت وقت قرار داده بود. در چنین شرایطی دولت چاره‌ای جز ملی کردن صنایع و بانک‌ها نداشت. بنابراین با تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و دولتی کردن اکثر فعالیت اقتصادی، محدودیت عمده‌ای جهت جلب سرمایه خارجی ایجاد گردید.(10)
با نگاهی به برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و سیاسی کشور متوجه این امر می‌شویم که در هیچ جایی از برنامه ذکری از سرمایه‌گذاری خارجی به میان نیامده است و تنها ارقامی به صورت اعتبارات مالی و بیع متقابل که در زمره فعالیت‌های بازرگانی، نه سرمایه‌گذاری خارجی منظور شده بود که امکان جذب آنها نیز فراهم نگردید.
با تصویب قانون برنامه دوم توسعه در نیمه دوم 1372 و پذیرش سرمایه‌گذاریهای خارجی (‌بند هـ از تبصره 22 قانون) و تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، پس از یک دوره توقف طولانی پانزده ساله، بار دیگر جذب سرمایه‌های خارجی مورد توجه قانون‌گذار قرار گرفت ولی در عمل شاهد عملکرد ضعیفی در جذب سرمایه‌گذاریهای خارجی در کشور بودیم که علت عمده آن را می‌توان شرایط خاص اقتصادی و سیاسی، نوسانات نظام ارزی، تفاسیر مختلف و متضاد در خصوص اصول 44 و 81 قانون اساسی و قوانین مربوط به سرمایه‌گذاری خارجی‌ها... برشمرد.
از ابتدای سال 1372 تا نیمه اول آبان ماه 1377، 65 طرح با حجم سرمایه‌گذاری بالغ بر 2 میلیارد دلار در کشور به تصویب رسید. در این میان کشورهای اروپایی با سرمایه‌گذاری 6/1 میلیارد دلار و آسیا 5/401 میلیارد دلار بالاترین سهم را به خود اختصاص دادند. کشورهای انگلیس، سوئد و آلمان و ایتالیا بزرگترین سرمایه‌گذاران خارجی اروپایی در ایران بودند.(11)
از لحاظ ترکیب سرمایه‌گذاری طی همین سالها، بخش صنایع شیمیایی با 60 درصد معادل 31/1 میلیارد دلار در رتبه اول قرار داشته و صنایع خودروسازی، ساختمان، هتل، صنایع فلزی به ترتیب در مکان‌های بعدی قرار دارند.
این روند در برنامه سوم توسعه عمرانی (بند ب ماده 85) نیز ادامه یافت و به دولت نسبت به اخذ یا تضمین تسهیلات مالی خارجی اجازه داده شد. در این دوره با روی کار آمدن دولت سید محمد خاتمی و اتخاذ سیاست تنش‌زدایی شاهد کاهش ریسک حاصل از سرمایه‌گذاری در ایران هستیم اما در نهایت باز هم نتوانسته‌ایم موفقیت‌های قابل توجهی را در امر سرمایه‌گذاریهای خارجی به ویژه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی کسب نماییم. در حالی که مؤسسه RCR.J متوسط جذب سرمایه‌گذاری خارجی کشورهایی با ویژگی ایران را 4/5 میلیارد دلار می‌داند و مؤسسه پول اروپایی این رقم را 7/5 میلیارد دلار برآورد کرده است ایران در این سالها حتی موفق به جذب یک پنجم آن نیز نشده است.(12) تنها در سال 1382، 685 میلیون دلار سرمایه خارجی جذب شده است.
علل عدم موفقیت ایران
در جذب سرمایه‌های خارجی
علت عدم جذب سرمایه‌گذاری خارجی در ایران را از زوایای متعدد می‌توان بررسی کرد. برخی از کارشناسان بر موانع اقتصادی و برخی دیگر بر موانع سیاسی، حقوقی و فرهنگی تأکید دارند. در مجموع می‌توان این موانع را به طور خلاصه برشمرد.
موانع اقتصادی: مانند گسترش بیش از حد بخش دولتی، نوسانات ارزی، سیاست تجاری ناکارآمد، نبود ثبات اقتصادی، عدم زیرساختارهای فیزیکی، ضعف بنادر، ضعف اقدامات تشویقی و ترویجی و خدمات پس از سرمایه‌گذاری، عدم مهارت کافی نیروی انسانی و...
موانع حقوقی: وجود قوانین و مقررات و خط مشی‌های روشن مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی از قبیل قوانین گمرکی، مالیاتی، تجاری و... از جمله اشکال تسهیل‌کننده سرمایه‌گذاری خارجی در ایران هستند ولی کشور ما دارای قوانین و مقرراتی است که موانع و محدودیت‌های جدی را در راه جذب سرمایه‌گذاری خارجی ایجاد کرده است. از جمله این قوانین اصولی از قانون اساسی (اصل 46، 77، 81، 139)، قانون جلب و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی مصوب سال 1334 و سایر قوانین مرتبط با سرمایه‌گذاری خارجی می‌باشد.
موانع فرهنگی: داشتن ذهنیت منفی نسبت به سرمایه‌گذاران خارجی و سرمایه خارجی، ارتباط و تعامل ضعیف بین ایرانیان و اتباع خارجی، عدم وجود مدارس دوزبانه در ایران و...
موانع سیاسی: مهمترین مانع سیاسی اراده خصمانه آمریکا علیه دولت جمهوری اسلامی است و پس از آن نیز عدم اجماع داخلی بر سر جذب و چگونگی جذب سرمایه خارجی است. این عامل اخیر، خود عدم اراده ملی برای این امر را به همراه داشته است و باعث عدم انسجام و هماهنگی لازم بین دستگاههای مختلف اجرایی شده است. عوامل دیگری مانند عدم ثبات سیاسی، مشکلات امنیتی، تفسیرهای گوناگون از استقلال سیاسی، اختلاف نظر بین جریانات سیاسی راجع به حضور سرمایه‌گذاران خارجی و... را نیز در این رابطه می‌توان ذکر کرد.
موانع فوق، حاکم شدن این گفتمان که دوران توسعه اقتصادی در چارچوب مرزهای بسته ملی به تدریج سپری می‌شود و پتانسیل فوق‌العاده ایران برای جذب سرمایه‌گذاری خارجی باعث شد تا دولتمردان در چند سال اخیر در جذب سرمایه‌گذاری خارجی گام‌های مهمی بردارند. اصلاح قوانین (تصویب قانون جذب سرمایه‌گذاریهای خارجی)، اجماع نظر پیرامون سرمایه‌گذاری خارجی، اصلاح قوانین مالیاتی، اصلاح در تعرفه تک نرخی شدن ارز و اصلاحات اقتصادی و... از جمله این اقدامات بوده است. این تصمیمات باعث شد که سیاستگذاران اقتصادی 40 درصد رشد متوسط سالانه را برای سرمایه‌گذاری خارجی در برنامه چهارم توسعه پیش‌بینی کنند. به طوری که از 685 میلیون دلار در سال 1383 به 2732 میلیون دلار در سال 1388 افزایش پیدا خواهد کرد. باید دید آیا چنین پیش‌بینی به وقوع خواهد پیوست یا خیر.