شعار مجلس، مقابله با قانون‌گریزی است

مقدمه
بر اساس اصول قانون اساسی و بیانات بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران، حضرت امام خمینی (ره)، و مقام معظم رهبری (مد ظله العالی)، مجلس شورای اسلامی در نظام جمهوری اسلامی ایران دارای جایگاهی بس رفیع و شانی والاست. به فرمایش حضرت امام (ره) «مجلس مرکز همه قدرت ها و قانون ها» و «مبدا همه چیزهایی است که در کشور واقع می شود» و «مجلس هدایت می کند همه را و باید بکند». در بیان بنیان گذار جمهوری اسلامی ایران «مجلس در راس همه ارگان ها» و «در راس تمام نهادهای نظام جمهوری اسلامی» و «تنها مرکزی است که تمام قوا باید تبع آن باشند». در نگاه ایشان، تمام قوای ملت در مجلس شورای اسلامی مجتمع است و مجلس مذکور از همه مقاماتی که در یک کشور وجود دارد، بالاتر است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز اعمال قوه قانون گذاری را از طریق مجلس شورای اسلامی و آن را از «ارکان تصمیم گیری و اداره امور کشور» دانسته است. حق تقنین در تمامی امور و تاکید بر لزوم تصویب «قانون» در قریب به پنجاه مورد و اختیارات نظارتی گسترده از جمله حق تحقیق و تفحص در همه امور و امکان طرح سوال از رییس جمهوری و هریک از وزیران و استیضاح رییس جهموری، هیات وزیران و هریک از وزیران نشان گر جایگاه والایی است که قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی قائل شده است. بر این اساس، مصوبات مجلس شورای اسلامی که به تایید شورای نگهبان یا مجمع تشخیص مصلحت نظام می رسد، برای همگان لازم الاجرا» و مطابق نظر فقهی امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری تخلف از آن شرعا حرام است.
گرچه نصوص قانون اساسی دو امر تقنین و نظارت را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی دانسته و حدود آن را به روشنی تعیین کرده است، لکن قوه مجریه، اخیرا، در مورد حدود صلاحیت های مجلس شورای اسلامی مناقشاتی روا داشته و، ضمن مطالبه اختیارات شبه تقنینی، صلاحیت های نظارتی مجلس شورای اسلامی را نیز مخل روند اجرا» دانسته است. نوشته حاضر با توجه به اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به بررسی این مناقشات و صحت و سقم آنها می پردازد.
بررسی این مساله منوط به فهم دقیق مفهوم استقلال قوا و توجه به اصل عدم صلاحیت است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پذیرفته شده است. مطابق قانون اساسی، اصل بر عدم ولایت است و هیچ کس و گروهی را صلاحیت اعمال ولایت و حاکمیت بر دیگران نیست، مگر آن که صاحب حق حاکمیت چنین صلاحیتی را بدو اعطا» کرده باشد. مطابق اصل (56) قانون اساسی «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است .» بند «1» اصل (2) همان قانون نیز تاکید مجددی بر این معنی به شمار می رود. این اصول حق حاکمیت را از آن خدا و انسان ها را دارای حق حاکمیت بر سرنوشت دانسته اند. البته، شناسایی حق حاکمیت بر سرنوشت مساوق جعل حق حاکمیت برای انسان یا مجموعه انسان ها، اعم از مردم یا ملت، نیست و حق حاکمیت بر سرنوشت را نمی توان جز به اختیار تکوینی انسان ها در پی روی از حکومت خدا یا طاغوت تعبیر کرد. در این میان، اصول (5)، (57) و (107) قانون اساسی است که در مورد حاکم سخن گفته و ولایت امر و امامت امت در زمان غیبت را از آن فقیه جامع الشرایط دانسته اند. البته، ولایت چنین فقیهی با توجه به اطلاق امر حاکمیت، مطلقه محسوب است و اثبات ولایت مقید چیزی جز اثبات عدم ولایت نیست. بر این اساس، باید تمام شوون حاکمیت یعنی سیاست گذاری و تقنین، اجرا» و قضا» را ناشی از خدا و اعمال آن را به ید ولی فقیه بدانیم که البته او نیز می تواند اعمال این شوون را به دیگری تفویض کند; راهی که در قانون اساسی ما طی شده است. این قانون در اصول (58)، (59)، (60) و (61) اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی یا همه پرسی ، اعمال قوه مجریه را جز در اموری که مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده ، از طریق رییس جمهوری و وزرا» و اعمال قوه قضائیه را از طریق دادگاه های دادگستری دانسته است. مع هذا، قانون اساسی در اصول دیگر برای اعمال این قوا محمل های دیگری نیز ایجاد کرده و در برخی موارد اعمال یک قوه را ولو به صورت تبعی به قوه دیگر وانهاده است. از این رو گفته شده است که تفکیک قوا در هیچ نظام سیاسی مطلق نیست و استثنا»ات فراوان دارد.
1. مفهوم تقنین، اجرا و قضا
آن چه در این مجال بسیار رهگشاست، توجه به مفهوم سه امر سیاست گذاری و تقنین، اجرا و قضا است. مراد از سیاست گذاری و تقنین، یعنی کارویژه قوه مقننه به مثابه اصل، وضع قاعده حقوقی است. قاعده حقوقی را با اندکی تسامح می توان قانون اصطلاح کرد. گرچه تعریف قانون امری بس صعب و در نظر برخی ناممکن است، لکن به نظر می رسد که بتوان با احصا» ویژگی های قاعده حقوقی، قانون را از غیر آن تفکیک و تعریفی از آن ارائه کرد. بر این اساس، می توان گفت هر مجعول اعتباری که ویژگی های آتی را دارد قانون است: کلی بودن، الزامی یا ترخیصی بودن، ناظر بر روابط جمعی بودن و ضمانت اجرای مادی داشتن.
اما مراد از اجرای، یعنی کارویژه قوه مجریه به مثابه اصل، اداره امور است. اداره امور همان است که در اصطلاح حقوق دانان اداری در مقابل اعمال سیاسی قرار می گیرد. به عبارت دیگر، قوه مجریه تصدی اعمال اداری را بر عهده دارد که در معنی خاص خود دربرگیرنده دو مفهوم نظم عمومی یا پلیس اداری و امور عمومی یا خدمات عمومی است. مقصود از نظم عمومی نیز تامین "امنیت عمومی"، "آسایش عمومی"، "بهداشت عمومی" و "اخلاق حسنه" در چهارچوب قوانین و مراد از امر عمومی هر امری است که مطابق قوانین از حوزه خصوصی خارج و تامین، تنظیم ویا کنترل آن در اختیار حاکمیت قرار داده شده است. طبیعتا انجام اعمال اداری صرفا باید در چهارچوب قانون موضوع قوه مقننه انجام پذیرد.البته مجری منطقه الفراغ وسیعی نیز در اختیار دارد تا در آن حوزه به تدبیر خود به انجام اعمال اداری بپردازد. گرچه ممکن است با عنایت به برخی مصالح وضع مقرره در این حوزه ها نیز به قوه مجریه وانهاده شود، لکن این اختیار امری تبعی و چنانکه خواهیم گفت، در طول اختیار تقنینی مجلس شورای اسلامی است و لذا مقررات مقدم و موخری که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده اند، بر این گونه مقررات حکومت دارند.
مراد از قضا، یعنی کارویژه قوه قضائیه به مثابه اصل، نیز داوری برای فصل خصومت است و بنابراین قوه قضائیه نیز به تطبیق خارجی قانون می پردازد اما نه به منظور اجرا» که به منظور فصل خصومت و قلع ماده نزاع. از این رو، اگر قوه قضائیه را شانی از شوون قوه مجریه بدانیم، سخن به گزافه نگفته ایم. تنها علت تفکیک قوه قضائیه از قوه مجریه ملاحظات عملی و حفظ استقلال قضات و داوران است و الا عمل قوه قضائیه تفاوت ماهوی با عمل قوه مجریه ندارد و تفاوت آن دو تنها در اغراض تطبیق دهندگان قانون است. یکی صرفا در صدد اجرای قانون برای تامین نظم عمومی یا ارائه خدمت عمومی است و دیگری از اجرای قانون فصل خصومت و قلع ماده نزاع را انتظار دارد. تقسیم اعمال حاکمیت به اعمال سیاسی و اداری نیز موید این مدعاست و می توان گفت عمل اداری در معنی عام خود در برگیرنده قضا و داوری نیز هست. البته در این مجال قانون اساسی برخی وظایف اجرایی دیگر را نیز به قوه قضائیه وانهاده است که امور حسبی، کشف جرم، تعقیب و مجازات مجرمان و پیش گیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمان از این قبیل هستند.
2.صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی
طبق اصول قانون اساسی، تقنین و سیاست گذاری از صلاحیت های ذاتی مجلس شورای اسلامی است و این قانون در برخی موارد یک وظیفه اجرایی یعنی نظارت را نیز بر عهده مجلس مذکور نهاده است. بنابراین، گرچه مهم ترین کارویژه مجلس شورای اسلامی در ایران، همانند بسیاری از نظام های سیاسی، امر سیاست گذاری و تقنین است، ولی این تنها کارویژه آن نیست. چه، قوه مقننه در غالب نظام های سیاسی وظیفه مهم دیگری را نیز بر عهده دارد که به وظیفه نظارتی معروف است.واضح است که این وظیفه را نباید به شان تقنینی قوه مقننه ربط داد. زیرا نظارت ماهیتا امری اجرایی است و به تقنین و سیاست گذاری مربوط نیست. مهم ترین مصداق وظیفه نظارتی قوه مقننه در حقوق ایران، همان حق تحقیق و تفحص است که در اصل (76) قانون اساسی از آن یاد شده است، لکن مصادیق این صلاحیت محدود به مورد مذکور در اصل (76) نیست و مقنن مصادیق متعدد دیگری را نیز برای این وظیفه در نظر گرفته است که در ادامه بدان خواهیم پرداخت.
21-صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی
مطابق اصول (58) و (59) قانون اساسی اعمال قوه مقننه یعنی امر سیاست گذاری و تقنین در جمهوری اسلامی ایران با مجلس شورای اسلامی یا عموم مردم است. صلاحیت مجلس شورای اسلامی برای تقنین به دو قسم تکلیفی انحصاری و اختیاری قابل تقسیم است. مقصود از صلاحیت تکلیفی انحصاری مواردی است که قانون اساسی هرگونه سیاست گذاری و اجرا در آن حوزه را به تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی منوط و مجلس مذکور را به وضع قاعده در آن زمینه تکلیف کرده است، در حالی که، در غیر این موارد، قانون اساسی اختیار وضع قاعده را به مجلس شورای اسلامی اعطا» و ابتکار عمل در این حوزه ها را به عهده قانون گذار نهاده است. مصادیق صلاحیت تکلیفی انحصاری مجلس شورای اسلامی که قریب به پنجاه مورد است، در اصول (7)، (8)، (13)، (22)، (24)، (25)، (29)، (32)، (33)، (34)، (36)، (38)، (42)، (44)، (45)، (47)، (51)، (52)، (53)، (54)، (55)، (64)، (65)، (73)، (85)، (100)، (101)، (104)، (106)، (116)، (118)، (122)، (133)، (139)، (149)، (150)، بند «1» اصل (156)، بند «3» اصل (158)، (159)، (163)، (164)، (168)، (172)، (173)، (174)، (175)، (176) و (177) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ذکر شده اند.
البته، توجه به اصول مختلف قانون اساسی به وضوح نشان می دهد، صلاحیت مجلس شورای اسلامی و مردم در وضع قوانین مطلق نیست و سیاست گذاری و تقنین در برخی حوزه ها در صلاحیت هیچ یک از این دو نیست. به عبارت دیگر، موضوع صلاحیت تقنینی برای مجلس شورای اسلامی و مردم با تقیید مواجه و سیاست گذاری و تقنین در برخی حوزه ها تخصصا از حوزه صلاحیت این دو خارج شده است. باید توجه کرد که حق سیاست گذاری و تقنین برای این دو حتا در حدود صلاحیت درنظرگرفته شده نیز عام و مطلق نیست و با تخصیص مواجه شده و لذا عموم صلاحیت مجلس شورای اسلامی و مردم در سیاست گذاری و تقنین در حدود صلاحیت مقرر تنها به مثابه یک اصل قابل اتکا» است.
بر این اساس، در مقام تبیین حدود صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی، هم باید مواردی که تخصصا از صلاحیت مجلس مذکور خارج است مورد توجه قرار گیرد و هم مواردی که به حکم تخصیص از صلاحیت آن مجلس خارج شده است، احصا» گردد. تفکیک این دو امر با توجه به اصول (71) و (72) قانون اساسی هویدا می شود. مطابق اصل (71) قانون اساسی «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می تواند قانون وضع کند» که نتیجه آن نفی صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی خارج از حدود مقرر در قانون اساسی است. بنابراین، مجلس شورای اسلامی تنها مرجع تقنین و سیاست گذاری در کشور نیست و در برخی موارد قانون اساسی این امر را به مراجع دیگر وانهاده است که این موارد را باید مصادیق خروج تخصصی از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی دانست. دو قرینه بر این که اصل (71) ناظر به موارد خروج تخصصی است، می توان ارائه کرد: اولا، اصل (71) از شرع سخنی به میان نیاورده است، در حالی که قطعا مراد مقنن تجویز تقنین در حدود قانون اساسی و مخالف موازین شرع نبوده است. بنابراین، مقصود مقنن نفی صلاحیت تقنینی در خارج از حدود مقرر در قانون اساسی است و از این رو چون فرض مخالفت مصوبه مجلس شورای اسلامی با شرع در صورت خروج از حدود مقرر در قانون اساسی در نظر مقنن اساسی سالبه به انتفا» موضوع بوده، دیگر نیازی به اشاره بدان باقی نمانده است; ثانیا، در صورتی که مراد از اصل (71) خروج تخصصی نباشد، حداقل بخشی از مقرره مندرج در اصل (72) از قبیل تحصیل حاصل و لغو خواهد بود. زیرا با وجود حکم مقرر در اصل (71) نیازی به گفتن این مطلب در اصل (72) نیست که «مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با ... قانون اساسی مغایرت داشته باشد.» و این امر تکرار بی علت یک حکم محسوب می شود که از حکیم صادر نمی شود. ممکن است گفته شود قید «در حدود مقرر در قانون اساسی» در اصل (71) قید حکم است و قید موضوع نیست و لذا تقنین در خارج از حدود مقرر در قانون اساسی تخصیصا از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی خارج است. فارغ از پاسخ های داده شده که این احتمال را تضعیف می کند، می توانیم بگوییم، همان گونه که علما» اصول گفته اند، اصل در قیود تعلق آن به موضوع یا متعلق موضوع است نه تعلق آن به حکم و از این رو این قید را نباید قید حکم بدانیم و باید قائل شویم قید به متعلق موضوع اصل (71) تعلق گرفته و لذا تقنین در "خارج از حدود مقرر در قانون اساسی" موضوعا و تخصصا از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی خارج است نه تخصیصا. علی هذا، مقتضای جمع اصول (71) و (72) عبارت زیر می شود: «مجلس شورای اسلامی می تواند در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع کند، مگر این که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.» بنابراین، اصل (71) به موارد خروج تخصصی از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی اشاره می کند که به صورت یک جا در قانون اساسی احصا» نشده و اصل (72) در مقام بیان موارد خروج تخصیصی است که به دو مورد اصلی محدود می شود: مخالفت با موازین شرع، حسب نظریه تفسیری شورای نگهبان، و مخالفت با قانون اساسی.
توجه به اصول قانون اساسی نشان گر این مطلب است که این قانون در موارد بسیار استثنایی صلاحیت تقنین و وضع قاعده را از مجلس شورای اسلامی سلب و به نهادهای دیگر سپرده است. استقرا» مصادیق نشان می دهد که قانون اساسی سیاست گذاری و تقنین را تنها در مواردی از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج دانسته که این امر را مستقیما به مقام رهبری واگذار یا حسب مصالح مختلف نهاد خاصی را عهده دار وضع قاعده کرده است. بنابراین، علی رغم وجود قید «در حدود مقرر در قانون اساسی» در اصل (71) باید گفت مجلس شورای اسلامی می تواند به تصریح همان اصل «در عموم مسائل ... قانون وضع کند»، مگر این که این امر صریحا در صلاحیت نهاد دیگری قرار گرفته باشد. این استنباط به این قرینه و بلکه دلیل مستند است که قانون اساسی در صدد مهمل نهادن امر تقنین در هیچ فرضی نبوده است و قید «در حدود مقرر در قانون اساسی» در اصل (71) صرفا به مواردی اشاره دارد که سیاست گذاری و تقنین صریحا در صلاحیت مقام یا نهاد دیگری قرار داده شده است. تعیین سیاست های کلی نظام که در صلاحیت مقام رهبری است، اصلاح و تغییر قانون اساسی که در صلاحیت شورای بازنگری قانون اساسی است و مصوبات آن پس از تایید مقام معظم رهبری و رای مردم اعتبار می یابد، تفسیر قانون اساسی که در صلاحیت شورای نگهبان قانون اساسی است، تعیین سیاست های دفاعی امنیتی کشور که در صلاحیت شورای عالی امنیت ملی و اعتبار مصوبات آن منوط به تایید مقام رهبری است، مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام که به وسیله آن مجمع تهیه می شود و به تصویب مقام رهبری می رسد و تصویب قانون انتخابات مجلس خبرگان شامل شرایط انتخاب کنندگان و منتخبان، آیین نامه داخلی و وظایف مجلس مذکور که در صلاحیت آن مجلس است، تنها مصادیقی هستند که قانون گذار اساسی سیاست گذاری و تقنین در آن حوزه ها را صریحا در صلاحیت مقامات یا نهادهای خاص قرار داده و ورود در این حوزه ها را برای مجلس شورای اسلامی مجاز ندانسته است. تنها در یک مورد نیز قانون اساسی آغاز روند تقنین را منوط به اراده دولت کرده و ارائه طرح بودجه یا طرح اصلاح و تتمیم بودجه را برای مجلس شورای اسلامی جایز ندانسته است. البته نباید تردیدی روا داشت که صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی برای سیاست گذاری و تقنین در حدود مقرر در قانون اساسی در جایی است که مقام معظم رهبری حسب مصالح گوناگون این امر را منع یا به طور جزئی در صلاحیت نهاد دیگری قرار نداده باشد. این مطلب را می توان از اصل (57) قانون اساسی استفاده کرد.
مواردی نیز وجود دارد که گرچه در صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی نمی گنجد و اصولا جز» امور اجرایی محسوب و در صلاحیت قوه مجریه است، لکن با عنایت به عدم صلاحیت قوه مجریه برای ورود در امور مذکور، قانون اساسی مجلس شورای اسلامی را نیز به طریق اولی از دخالت در این امور ولو با تصویب مصوبه بر حذر داشته است: تجویز فعالیت های اقتصادی و غیر آن که با آلودگی محیط زیست یا تخریب غیرقابل جبران آن ملازمه پیدا کند، اعطا» امتیاز به خارجیان، واگذاری نفایس ملی منحصربه فرد به غیر، اجازه عضویت اتباع غیرایرانی در ارتش و نیروهای انتظامی، استقرار پایگاه های نظامی خارجی در کشور ولو برای مقاصد صلح آمیز، تجویز هر نوع بهره برداری شخصی از وسایل و امکانات ارتش و استفاده شخصی از افراد آن ها و تجویز انعقاد هرگونه قرارداد که موجب سلطه بیگانه بر منابع طبیعی و اقتصادی ، فرهنگ ، ارتش و دیگر شوون کشور گردد، مصادیق حصری این نوع محدودیت به شمار می روند. البته خروج تخصصی امور هفت گانه مذکور از صلاحیت مجلس شورای اسلامی در مواردی است که مصوبه مجلس شورای اسلامی جزئی و به صورت قضیه خارجیه باشد. در غیر این صورت باید مصوبه را به علت مخالفت با قانون اساسی تخصیصا از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج دانست.
در غیر موارد مذکور مجلس شورای اسلامی حق دارد و در برخی موارد مکلف است به وضع قانون بپردازد، مشروط بر این که مصوبه خلاف شرع ویا قانون اساسی نباشد. مطلب اخیر از اصل (72) قانون اساسی مستفاد است.
2-2. صلاحیت نظارتی مجلس شورای اسلامی
مجلس شورای اسلامی صلاحیت دیگری نیز دارد که به وظیفه نظارتی معروف است. این صلاحیت مجلس شورای اسلامی فاقد جنبه تقنینی است اما مکمل این وجه است یعنی نظارت در چارچوب قانون اساسی اجرای درست قانون را تضمین می کند. نظارت مجلس شورای اسلامی بر کار قوای دیگر به ویژه قوه مجریه به دو قسم نظارت استطلاعی و استصوابی قابل تقسیم است که در ادامه به موارد آن اشاره می شود.
نظارت مالی، تحقیق و تفحص در تمام امور کشور، تذکر کتبی به رییس جمهوری و هریک از وزیران، سوال از رییس جمهوری و هریک از وزیران و رسیدگی به شکایات مردم از طرز کار قوای سه گانه را می توان مصادیق نظارت استطلاعی مجلس شورای اسلامی دانست. در مقابل نظارت استطلاعی نظارت استصوابی قرار دارد که رای اعتماد به وزیران و هیات وزرا»، استیضاح از رییس جمهوری و درخواست عزل وی از مقام رهبری، استیضاح از وزیر یا هیات وزرا» و عزل آنان، تصویب عهدنامه ها، مقاوله نامه ها، قراردادها و موافقت نامه های بین المللی، تغییر جزئی در خطوط مرزی با رعایت مصالح کشور، به شرط این که یک طرفه نباشد و به استقلال و تمامیت ارضی کشور لطمه نزند، برقراری حکومت نظامی در موارد ضروری، گرفتن و دادن وام یا کمک های بدون عوض داخلی و خارجی از طرف دولت در موارد ضروری، استخدام کارشناسان خارجی به وسیله دولت در موارد ضروری، واگذاری نفایس ملی غیرمنحصربه فرد به غیر و صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در موارد مهم داخلی و در مواردی که طرف دعوا خارجی باشد، مصادیق آن به شمار می روند.
ظاهرا صلاحیت نظارتی مجلس شورای اسلامی در خصوص تحقیق و تفحص و نظارت مالی شامل همه امور می گردد و هیچ امری از شمول آن خارج نیست، جز آن که تحقیق و تفحص در مورد موسسات، نهادها، سازمان ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی زیر نظر مقام معظم رهبری طبق نظریه تفسیری شورای نگهبان باید با اذن ایشان انجام گیرد.
نکته ای که در این زمینه حائز اهمیت است این است که نمی توان ابزارهای نظارتی مذکور را مقید و محدود کرد. این که احیانا سو» استفاده هایی از این ابزارها به وسیله برخی از نمایندگان صورت می گیرد، بهانه مناسبی بر محدود و مقیدکردن آن ها و گریز از مسوولیت نیست و وزرا» و رییس جمهوری باید پاسخگوی اعمال خود در مقابل مجلس شورای اسلامی باشند.
3.بررسی موارد اختلاف
بین دولت و مجلس شورای اسلامی
31. ارائه طرح و تغییر لایحه در مجلس شورای اسلامی
اصل (74) قانون اساسی ارائه طرح از سوی نمایندگان و ارائه لایحه از سوی دولت را برای آغاز بررسی در مجلس شورای اسلامی به رسمیت شناخته است. البته قانون اساسی ارائه طرح و لایحه را محدود و مقید به امری نکرده و صرفا در اصل (52) که از لزوم ارائه لایحه بودجه به وسیله دولت سخن گفته است، مجلس شورای اسلامی را از ارائه طرح در این مورد منع کرده و در سایر موارد محدودیتی در این زمینه قائل نشده است.
نکته قابل توجه این است که از نگاه قانون اساسی لزومی ندارد طرح یا لایحه ارائه شده، بدون تغییر، به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. بلکه گاه لازم است مجلس مذکور تغییرات جزیی و حتی کلی و ماهوی در لایحه یا طرح تقدیم شده به وجود آورد تا زمینه حفظ مصالح فراهم آید و خواست ملت در چهارچوب شرع و قانون اساسی جامه عمل بپوشد. بنابراین، نه تنها هیچ دلیلی بر محدودیت مجلس شورای اسلامی برای تغییر مفاد طرح ها و لوایح وجود ندارد که دلیل بر خلاف آن موجود است; به این صورت که اصل (75) قانون اساسی امکان تغییر در مفاد لوایح را با رعایت شرط ذیل این اصل در مورد تامین بار مالی در صورت وجود مورد تصریح قرار داده و در اصل (52) که آغاز تقنین را منوط به تقدیم لایحه به وسیله دولت دانسته، از رسیدگی به لایحه تقدیم شده سخن گفته که امکان تغییر لازمه منطقی آن است.در نتیجه تغییر در مفاد طرح ها و لوایح ارائه شده به مجلس شورای اسلامی، در زمره اختیارات مجلس است و همان گونه که مجلس شورای اسلامی می تواند کل لایحه تقدیم شده را رد کند، به همان نحو می تواند متن تقدیمی را با ا عمال تغییرات مد نظر خویش به تصویب رساند یا به عنوان طرح قانونی به بحث بگذارد. همچنین، صلاحیت مجلس شورای اسلامی در تفسیر قوانین که در اصل (73) قانون اساسی مذکور شده، موید دیگری بر حق ایجاد تغییر در لوایح قانونی است;چون اگر مجلس شورای اسلامی مجاز در تفسیر و تبیین مراد خویش از مفاد قانونی باشد که به عنوان لایحه تقدیم شده است، طبعا در هنگام تصویب لوایح نیز مختار است مفاد لایحه را آن گونه که صواب می داند تغییر دهد و به تصویب رساند و جالب آن که مجلس شورای اسلامی در تغییر مجدد استفساریه نیز محدودیتی ندارد.
نکته قابل توجه دیگر این که اصرار بی وجه بر عدم امکان تغییر مفاد لوایح در مجلس شورای اسلامی امکان تعامل میان مجلس شورای اسلامی و دولت را از میان می برد و مجلس مذکور را در صورت مخالفت با بخشی از لایحه به مخالفت با کل لایحه و رد آن سوق می دهد که این امر توالی فاسدی به دنبال دارد و مآلا اداره کشور را با اختلال مواجه می کند.
2-3. بار مالی مصوبات مجلس شورای اسلامی
اصل (75) قانون اساسی بررسی طرح و تغییر در لوایح را در صورتی که متضمن بار مالی باشد و روش تامین آن در مصوبه مشخص نشده باشد،ممکن ندانسته است. البته تشخیص این امر نیز همانند سایر موارد، در وهله اول با خود مجلس شورای اسلامی و در مرحله بعد بر عهده شورای نگهبان است و در صورتی که شورای نگهبان مصوبه مجلس شورای اسلامی را به دلیل مغایرت با اصل مذکور، مغایر با قانون اساسی بداند، مجلس مذکور براساس اصل (112) قانون اساسی بنا بر تشخیص مصالح کشور حق دارد بر مصوبه خود اصرار و آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام بفرستد و دلیلی بر تقیید اطلاق اصل (112) در این خصوص وجود ندارد. خصوصا که ایرادات شورای نگهبان به استناد اصل (75) عموما به این دلیل است که محلی را که مجلس شورای اسلامی برای تامین بار مالی مشخص کرده است، نمی پذیرد ویا آن را کافی نمی داند و مجمع تشخیص مصلحت نظام در این مقام عمدتا به احراز موضوع و حل اختلاف صغروی میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان می پردازد.
3-3.مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی
بر اساس اصل (126) قانون اساسی «رییس جمهور مسوولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیما بر عهده دارد و می تواند اداره آن ها را به عهده دیگری بگذارد.» آن چه از ظاهر این اصل مستفاد است، صرفا مسوولیت رییس جمهوری در مورد اداره امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی است و وضع قاعده و ایجاد سازمان در این زمینه ها را نمی توان مستندا به اصل (126) قانون اساسی در صلاحیت رییس جمهوری دانست. زیرا اولا ذیل اصل مذکور که مکمل صدر آن است،تفویض اداره امور برنامه و بودجه و اداری و استخدامی را از اختیارات رییس جمهوری دانسته است و از آن می توان دریافت که مقصود از "مسوولیت" در صدر اصل (126) نیز همان مسوولیت اداره بوده است و نه بیش از آن; ثانیا، سابقه تاریخی موضوع نیز بیان گر این مطلب است. چه، تا سال 1368 ه.ش. که اصل (126) قانون اساسی به صورت فعلی اصلاح شد، بر اساس ماده (4) قانون برنامه و بودجه کشور و ماده (103) قانون استخدام کشوری، سازمان های برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور سازمان های زیر نظر نخست وزیر محسوب می شدند و صرفا مسوولیت اداره این امور بر عهده نخست وزیر قرار داشت و در جریان بازنگری قانون اساسی، به منظور ایجاد تمرکز در مدیریت قوه مجریه مسوولیت اداره این امور به شخص رییس جمهوری محول شد و وی شخصا عهده دار مدیریت امور مذکور گردید و اختیار جدیدی در این باره برای رییس جمهوری در نظر گرفته نشد. مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نیز موید برداشت فوق از این اصل است.
بنابراین، گرچه مجلس شورای اسلامی نمی تواند وزارتخانه ای برای اداره امور مربوط به برنامه و بودجه و اداری و استخدامی تشکیل دهد و یا سازمانی را متولی آن کند، ولی نمی توان تصویب آیین نامه های اداری و استخدامی و یا مواردی از قبیل ضوابط اجرایی بودجه را با استناد به این اصل در صلاحیت رییس جمهوری دانست. چرا که اصل (126) تنها در مقام بیان مسوولیت اجرایی رییس جمهوری در امور مربوط به برنامه و بودجه و اداری و استخدامی مطابق قوانین اساسی و عادی است و صلاحیت مقررات گذاری برای رییس جمهوری از اصل مذکور مستفاد نمی شود. همچنین نمی توان به استناد اصل مذکور، تصویب قانون در حوزه امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه را مستلزم ارائه لایحه از سوی دولت دانست و نمایندگان مجلس شورای اسلامی را از ارائه طرح در این زمینه ها منع کرد; زیرا، همان گونه که گذشت، اصل (126) صرفا در مقام بیان این است که رییس جمهوری مدیریت امور مذکور را برعهده دارد و نه امر دیگر.
4-3. صلاحیت مقررات‌گذاری به وسیله دولت
مطابق اصول قانون اساسی، به ویژه اصل (57) همان قانون، قوای سه گانه در جمهوری اسلامی ایران مستقل از یکدیگر هستند و ورود هریک در حوزه صلاحیت دیگری مجاز نیست. مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده ، از طریق رییس جمهور و وزرا است.» به عقیده ما مراد از اجرا در این اصل صرفا اداره امور است و این امر، چنان که سابقا گفته شد، فی نفسه مستلزم هیچ گونه سیاست گذاری و تقنین نیست و صرفا باید در چارچوب قوانین انجام پذیرد. البته، چنان که گفته شد، ممکن است وضع مقرره در برخی موارد به قوه مجریه وانهاده شود، لکن در این مجال قوه مجریه، به تجویز قانون اساسی و تحت حکومت مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی، اعمال کننده اختیارات قوه مقننه است.
بر این مبنا می توان به تبیین اصول (85) و (138) قانون اساسی نیز پرداخت. چنان که گفته شد، قانون اساسی در برخی موارد به صورت تبعی برای قوه مجریه صلاحیت تقنینی قائل شده است. غرض از اعطای این صلاحیت چهار چیز می تواند باشد: 1. ایجاد امکان تفویض وضع مقررات فنی، تخصصی و جزیی از جانب قوه مقننه به قوه مجریه به منظور صرفه جویی در وقت قوه مقننه و امکانات دولت در استفاده از نظر کارشناسان، 2. تامین اجرای قوانین، 3. انجام وظایف اداری و 4. تنظیم سازمان های اداری. بر این اساس، حقوق دانان آیین نامه ها و تصویب نامه ها را به سه قسم تقسیم کرده اند: آیین نامه تفویضی، آیین نامه اجرایی و آیین نامه مستقل.
اصل (85) درمورد آیین نامه های تفویضی و اصل (138) در مورد آیین نامه های اجرایی و مستقل است. مطابق ذیل اصل (85) «... مجلس شورای اسلامی می تواند ... اجازه تصویب ]دائمی اساسنامه سازمان ها، شرکت ها، موسسات دولتی یا وابسته به دولت [ را ... به دولت بدهد. در این صورت مصوبات دولت نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نودوششم با شورای نگهبان است . علاوه بر این ، مصوبات دولت نباید مخالف قوانین و مقررات عمومی کشور باشد و به منظور بررسی و اعلام عدم مغایرت آن ها با قوانین مزبور باید ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی برسد.» و اصل (138) این قانون نیز مقرر کرده است: «علاوه بر مواردی که هیات وزیران یا وزیری مامور تدوین آیین نامه های اجرایی قوانین می شود، هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان های اداری به وضع تصویب نامه و آیین نامه بپردازد.هریک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین نامه و صدور بخشنامه را دارد، ولی مفاد این مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد. دولت می تواند تصویب برخی از امور مربوط به وظایف خود را به کمیسیون های مشتکل از چند وزیر واگذار نماید. ... تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مذکور در این اصل ، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آن ها را بر خلاف قوانین بیابد با ذکر دلیل برای تجدید نظر به هیات وزیران بفرستد.»
نظر در این اصول به وضوح استثنایی بودن صلاحیت تقنینی قوه مجریه و احتیاط مقنن اساسی در اعطای این اختیار را می نمایاند. مطابق این اصول و نیز اصل (4) قانون اساسی، مقررات دولتی نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور، قانون اساسی ویا متن و روح قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی مخالف باشند. قانون گذار برای تامین این امر مصوبات قوه مجریه را از چهار جهت تحت کنترل قرار داده است. اولا، در اصل (85) آیین نامه های تفویضی را پس از تایید شورای نگهبان لازم الاجرا» دانسته است، ثانیا، در اصول (85) و (138) امکان بررسی همه آیین نامه ها و تصویب نامه ها را به وسیله رییس مجلس شورای اسلامی فراهم آورده است، ثالثا، اصل (170) قضات دادگاه ها را مکلف کرده است از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و رابعا در اصل (170) امکان تقاضای ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری ایجاد کرده است.
دقت در این نکته ضروری است که اختیار دولت در وضع مقرره نافی اختیار قوه مقننه برای ورود در تمامی حوزه های مقرر در اصول (85) و (138) قانون اساسی نیست. این امر در خصوص همه اقسام مقررات دولتی که در اصل (85) و صدر اصل (138) از آن ها یاد شده است، مجرا است و توجه به ماهیت تقنینی آیین نامه نویسی و لزوم عدم مخالفت این مقررات با شرع، قانون اساسی و متن و روح قوانین عادی هر متامل را به این استنباط رهنمون می شود. توجه به نکات زیر در مورد اصول (85) و (138) قانون اساسی رهگشا است:
اول: همان گونه که گفته شد، قانون اساسی مقررات گذاری در برخی از امور را که تقریبا به پنجاه مورد بالغ می شود صرفا در صلاحیت مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون دانسته است. این موارد قابل تفویض به غیر نیست مگر به کمیسیون های مجلس شورای اسلامی برای تصویب قوانین موقت آزمایشی.
دوم: همان گونه که گفته شد، مراجع مذکور در اصل (138) باید در حدود صلاحیت مقرر در قانون اساسی به وضع قاعده بپردازند. این قانون تشخیص تخلف مراجع مذکور را بر عهده رییس مجلس شورای اسلامی و دیوان عدالت اداری نهاده است و این دو مرجع از جهت تشخیص تخلف در عرض یک دیگر قرار دارند و لذا اگر یکی از آنها مصوبه دولت را مغایر قوانین بداند و ابطال کند، رسیدگی مجدد مرجع دیگر بلاموضوع است. اما عدم ابطال مصوبه دولت به وسیله هریک از مراجع مذکور، نمی تواند به معنی تایید آن تلقی و مانع ورود و ابطال مصوبه به وسیله دیگری محسوب گردد. بنابراین، دولت در این مورد باید تابع نظر دو مرجع مذکور باشد و حق تخلف از نظر آن ها را ندارد و اگر نظر دولت در این زمینه را نظر نهایی تلقی کنیم چنان که برخی چنین گفته اند اصل مذکور لغو خواهد بود. لذا باید گفت منظور از «تجدیدنظر» در ذیل اصل (138)، اصلاح مصوبه مورد ایراد رییس مجلس شورای اسلامی است و نه ارجاع تصمیم گیری نهایی به دولت; همان گونه که اصل (126) قبل از بازنگری قانون اساسی، چنین صلاحیتی را برای رییس جمهوری در مورد مصوبات هیات وزیران پیش بینی کرده بود و بر این اساس، وی مصوبات واجد ایراد را برای تجدیدنظر به هیات وزیران ارسال می کرد و هیات وزیران ملزم به اصلاح مصوبه خود بود.
سوم: بر اساس "قانون نحوه اجرا» اصول (85) و (138)"، در صورتی که یک هفته پس از اعلام مغایرت مصوبه هیات وزیران با قانون به وسیله رییس مجلس شورای اسلامی، مصوبه مذکور اصلاح نشود، آن مصوبه خودبه خود ملغی الاثر می گردد. ازآن جاکه مصوبه هیات وزیران در روزنامه رسمی منتشر می شود و تا زمانی که از همین طریق اصلاح نشود، لازم الاجرا تلقی می گردد، نامه رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری مبنی بر اعلام مغایرت مصوبه هیات وزیران با قانون نیز باید در روزنامه رسمی منتشر شود تا ملغی الاثرشدن مصوبه هیات وزیران از این طریق به اطلاع عموم برسد.
استناد به ماده (1) قانون مدنی برای بازشناختن مواردی که در روزنامه رسمی منتشر می شود و این استنباط از آن که نامه رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری مبنی بر اعلام مغایرت مصوبه هیات وزیران با قانون قابل انتشار در روزنامه رسمی نیست، صحیح نیست. چرا که در ماده (1) قانون مدنی حکم به انتشار قوانین در روزنامه رسمی شده است و در خصوص سایر مواردی که در روزنامه رسمی انتشار می یابد، سخنی به میان نیامده است.
اگر مبنای انتشار مطلبی در روزنامه رسمی، ماده مذکور باشد، انتشار مصوبات هیات وزیران در روزنامه رسمی نیز خلاف قانون است، چراکه در ماده مذکور به آن اشاره نشده است. لکن مبنای اصلی انتشار در روزنامه رسمی ماده (1) قانون مدنی نیست، بل که قانون تاسیس روزنامه رسمی مصوب 1289/7/25 است که به موجب آن روزنامه رسمی برای انتشار «احکام وزارت خانه ها و اعطا» امتیاز و شوونات و عزل ونصب ها و قوانین موضوعه و صورت مشروح جلسات دارالشورای ملی و هرگونه مطالب رسمی دیگر دولت» تاسیس شده است. لذا در حال حاضر علاوه بر قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، آیین نامه های دولتی، بخشنامه های قوه قضائیه، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، آرا» وحدت رویه دیوان عالی کشور، آرا» وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری، آگهی های مربوط به شرکت ها، مشروح مذاکرات مجلس شورای اسلامی، مصوبات شورای عالی اداری، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و مواردی از این قبیل در روزنامه رسمی منتشر می شود. بنابراین، نامه رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری مبنی بر اعلام مغایرت مصوبه هیات وزیران با قانون نیز به خاطر اثری که بر آن مترتب است و موجب ملغی الاثرشدن مصوبه هیات وزیران می شود، باید در روزنامه رسمی انتشار یابد و به اطلاع عموم برسد.
چهارم: اگر مصوبه دولت مغایر قوانین نباشد، مجلس شورای اسلامی در صورت مخالفت با آن می تواند به تصویب قوانینی مبادرت ورزد که احکام مغایر با مصوبه دولت در آن ها مقرر شده است، همان گونه که می تواند احکامی را همسو با مصوبه دولت به تصویب برساند و هیچ منعی در این باره در قانون اساسی وجود ندارد.
فرض وجود مخصص لبی در موضوع بحث نیز ثبوتا و اثباتا منتفی است. زیرا، در مورد عمومات قانون اساسی مخصص لبی تنها یک مصداق می تواند داشته باشد و آن مخصص عقلی است. چه، فرض مصادیق دیگر مخصص لبی همانند اجماع و سیره در حیطه حقوق اساسی بلاموضوع است. اما در مورد مخصص عقلی نیز می توان گفت، فارغ از این که مفهوم مخصص عقلی خود با ابهام مواجه است و بر فرض عدم ابهام، حجیت آن حداقل در حیطه حقوق اساسی محل بحث و مناقشه فراوان است، اثباتا نیز یافتن چنین مخصصی بر عمومات قانون اساسی در غایت اشکال است; خصوصا در مورد عموم صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی که حسب اصول (58) و (71) قانون اساسی اعمال کننده بلامنازع قوه مقننه در حدود مقرر در قانون اساسی است و تا کنون نیز چنین ادعایی از کسی صادر نشده و لذا در مقام تفسیر حدود اختیارات قوه مقننه اصول مارالذکر باید نصب العین قرار گیرند.
پنجم: مصوبات هیات وزیران و کمیسیون های متشکل از چند وزیر ممکن است نام ها و عناوین مختلفی به خود گیرد که البته در ماهیت آن تفاوتی ایجاد نمی کند و در هر صورت وقتی صلاحیت تصویب آن از اصل (138) حاصل شده باشد، لازم است برای بررسی به رییس مجلس شورای اسلامی ارسال شود.
ششم: اصل (134) نیز که تعیین برنامه و خط مشی دولت را در صلاحیت رییس جمهوری نهاده، اجازه تخطی وی از قوانین در تدوین برنامه و خط مشی دولت را اعطا» نکرده است. «برنامه و خط مشی دولت» در ارائه لوایح به وسیله وی و تصویب آیین نامه های موضوع اصل (138) متجلی می شود و در هر صورت بر اساس اصل تفکیک و استقلال قوا که در اصل (57) قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته است، وظیفه و صلاحیت تقنین و ترسیم چهارچوب حرکت دولت در موضوعات مختلف، اولا بر عهده مقام رهبری و سپس بر عهده مجلس شورای اسلامی و مردم است و لذا خط مشی گذاری دولت در راستای خط مشی گذاری مجلس شورای اسلامی معنی پیدا می کند، نه مغایر با آن. چنان که تقنین و تعیین ضوابط امور به وسیله مجلس شورای اسلامی نیز در راستای سیاست های کلی نظام مورد تایید رهبری معتبر است. به همین جهت مراجع صالح برای وضع آیین نامه طبق اصل (138)، چه در وضع آیین نامه های اجرایی قوانین و چه در تصویب آیین نامه های مستقل، حق قاعده گذاری مخالف با متن و حتا روح قوانین را ندارند. مرجع تشخیص این امر، همان گونه که گفته شد، رییس مجلس شورای اسلامی و دیوان عدالت اداری است.
5-3. صلاحیت اجرایی قوه مجریه و نظارت مجلس شورای اسلامی بر آن
بر اساس اصل (60) قانون اساسی «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده ، از طریق رییس جمهور و وزرا» است .» بر این اساس اصولا «اجرا»» که وظیفه قوه مجریه است، از طریق رییس جمهوری و وزرا انجام می شود، مگر آنکه بر اساس قانون اساسی مقام رهبری عهده دار آن باشد. از تامل در قانون اساسی برخی از مصادیق «اجرا» قابل تشخیص است که از آن جمله می توان به انتخاب استاندار، فرماندار، بخشدار و سایر مقامات کشوری، تعیین معاون رییس جمهوری، امضای عهدنامه ها، مقاو له نامه ها، موافقت نامه ها و قراردادهای دو لت ایران با سایر دو لت ها و امضا» پیمان های مربوط به اتحادیه های بین المللی، البته پس از تصویب به وسیله مجلس شورای اسلامی، اداره امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور، تعیین نماینده ویژه، تعیین سفرای ایران، امضای استوارنامه آنان و پذیرش استوارنامه سفرای خارجی، اعطای نشان های دولتی، عزل وزرا، صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دو لتی یا ارجاع آن به داو ری، توقف انتخابات مجلس شورای اسلامی، گرفتن و دادن وام یا کمک بلاعوض داخلی و خارجی، استخدام کارشناسان خارجی و انتقال اموال و بناهای دولتی به غیر اشاره کرد. موارد مذکور نمونه هایی از مصادیق «اجرا» است که قوه مجریه بر عهده دارد. البته، چنان که گفته شد، قانون اساسی انجام برخی از این امور را نیز به موافقت مجلس شورای اسلامی منوط کرده است که گاه باید با نصاب خاصی همراه باشد.
بر این اساس و مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی خود را مجاز به دخالت در امر اجرا و اعمال کننده قوه مجریه نمی داند. لکن آن چه در این مجال، محل بحث و مناقشه دولت و مجلس شورای اسلامی است، تفاسیر گشاده دستانه ای است که دولت محترم از اصل (60) به دست می دهد و از این رهگذر می کوشد صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی در تقنین را محدود کند و به صواب دید خویش بر جای قوه مقننه نیز تکیه زند. بنابراین، اصرار بر فهم دقیق اصل (60) قانون اساسی و مراد از «اعمال قوه مجریه» در آن اصل است تا بدین وسیله هر قوه قدر در خور خویش را بازیابد و بر جایی نشیند که میثاق اسلامی ملی ما، یعنی قانون اساسی، مراد کرده است.
مطابق اصول قانون اساسی، به ویژه اصل (57) همان قانون، قوای سه گانه در جمهوری اسلامی ایران مستقل از یک دیگر هستند و ورود هریک در حوزه صلاحیت دیگری مجاز نیست. مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «اعمال قوه مجریه جز در اموری که در این قانون مستقیما بر عهده رهبری گذارده شده ، از طریق رییس جمهور و وزرا» است.» اصول تفسیری اقتضا می کند که تعبیر "قوه مجریه" در اصل (60) با رجوع به سایر اصول تفسیر شود و نتیجه این امر همان است که سابقا در مقام تبیین مفهوم "اجرا»" گفته شد. بر این اساس، مراد از اجرا» صرفا اداره امور است و این امر، چنان که سابقا گفته شد، فی نفسه مستلزم هیچ گونه سیاست گذاری و تقنین نیست و صرفا باید در چارچوب قوانین انجام پذیرد.
البته گرچه قوه مقننه امکان اعمال قوه مجریه را ندارد، ولی می تواند با روشن بینی منویات خود در حوزه اجرا» را با وضع قانون، یعنی مقرره کلی الزامی یا ترخیصی و دارای ضمانت اجرا» مادی، تعقیب کند. توجه به سوابق تقنینی که مورد تایید شورای نگهبان نیز بوده است، موید این مدعاست. از این جمله می توان به "قانون بازگشت ساعت کار بانک ها به وضع سابق" مصوب 1385 ه.ش. و "قانون تغییر ساعت رسمی کشور" مصوب 1386 ه.ش. اشاره کرد.
4. تخلفات رییس‌جمهوری و هیات وزیران از انجام وظایف قانونی
همان گونه که گفته شد، یکی از وظایف مجلس نظارت بر اقدامات دولت در حوزه اجرا است. مجلس شورای اسلامی در سال های اخیر با ملاحظه شرایط خاص سیاسی از اختیارات نظارتی خود از قبیل سوال، استیضاح و تحقیق و تفحص به طور کامل استفاده نکرده و از اعمال مکانیسم های نظارتی از طریق دیوان محاسبات کشور و یا کمیسیون اصل نودم قانون اساسی چشم پوشیده که متاسفانه این امر به جای ایجاد تغییر در رفتار دولت سبب نقض مکرر قوانین از سوی قوه مجریه نیز شده است. اینک به پاره ای از این تخلفات اشاره می شود:
1-4 تکلیف رییس‌جمهوری به امضای مصوبات مجلس شورای اسلامی
به موجب اصل یکصدوبیست وسوم قانون اساسی رییس جمهوری باید مصوبات مجلس یا نتیجه همه پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضا کند و برای اجرا در اختیار مسوولان بگذارد. مع هذا، از 31 قانون مصوبی که از ابتدای سال جاری تا پایان تیرماه سال 1389 به وسیله رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری ارسال شده است، هشت مورد تا پایان تیرماه سال جاری از سوی رییس جمهوری ابلاغ نشده و در 23 مورد نیز ابلاغ در خارج از مهلت پنج روزه مندرج در قانون مدنی صورت گرفته است. البته در سال های پیشین نیز ارتکاب تخلف مذکور به وسیله این دولت مصادیق متعددی داشته است.
2-4. الزام هیات وزیران به ارسال مصوبات خود به رییس مجلس شورای اسلامی
به موجب اصول هشتادوپنجم و یکصدوسی وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هیات وزیران مکلف است کلیه مصوبات خود با هر عنوان را به منظور احراز عدم مغایرت با متن و روح قوانین عادی برای رئیس مجلس شورای اسلامی ارسال کند. متاسفانه هیات وزیران حدودا از ماه پایانی سال گذشته تا اواخر خردادماه سال جاری از ارسال مصوبات خود به رییس مجلس شورای اسلامی خودداری کرده که نمونه بارز آن «اساسنامه سازمان خصوصی سازی» و برخی از آیین نامه های قانون مدیریت خدمات کشوری است. علاوه بر این، دولت با تغییر نام مصوبات خود به تصمیمات و الفاظی از این قبیل برخی دیگر از مصوبات خود را نیز برای رییس مجلس شورای اسلامی ارسال نمی کند و مصوبات شوراهایی متشکل از وزرا که وضع آیین نامه نموده اند نیز ارسال نشده است و اخیرا هم با فعال شدن ستاد تدابیر ویژه هیچیک از مصوبات آن ارسال نگردیده است.
3-4. ابلاغ ضوابط اجرایی بودجه بدون تصویب هیات وزیران
هدف از تهیه و ابلاغ ضوابط اجرایی بودجه شفاف سازی و تسهیل اجرای قانون بودجه است. به همین دلیل است که این ضوابط باید ضمن تعیین، تنظیم و شفاف کردن نحوه اجرا» احکام قانون بودجه، نوع رابطه دستگاه ها را نیز تعیین کند. با توجه به این که دستگاه های مختلفی در امر اجرا» بودجه دخیل هستند و نحوه عمل کلیه دستگاه های اجرایی در اجرا» قانون بودجه موثر است، لذا تصویب ضوابط اجرایی بودجه فقط در قالب تصویبنامه هیئت وزیران و در چارچوب قوانین مربوط میسر است. مع هذا، ضوابط اجرایی بودجه سال 1389 برخلاف روال قانونی جز» مصوبات هیات وزیران قرار نگرفته و برای اولین بار با استناد به اصل یکصدوبیست وششم قانون اساسی به وسیله رییس جمهوری تهیه و ابلاغ شده است، و از این رو، وجاهت اجرا» ندارد و دستگاه های اجرایی نیز نمی توانند بر اساس آن اقدام کنند. ضمنا همین مصوبه هم به رئیس مجلس ارسال نشده است.
4-4. ازبین بردن زمینه بررسی دقیق بودجه به علت تقدیم دیرهنگام لوایح بودجه به مجلس
به موجب ماده (224) اصلاحی قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی مصوب سال 1387 دولت موظف است لایحه بودجه سالیانه کل کشور را حداکثر تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس تسلیم کند. لایحه بودجه سال 1389 در تاریخ 1388/11/4 تقدیم مجلس شورای اسلامی شد، درحالی که با توجه به مهلت قانونی تعیین شده این امر باید حداکثر تا 1388/9/15 صورت می گرفت. این تخلف و تاخیر 50 روزه که موارد مشابهی نیز دارد عملا امکان بررسی دقیق لایحه بودجه را به علت ضیق وقت سلب می کند. موارد مندرج در جدول زیر نمایان گر نحوه تعامل دولت با مجلس در زمینه تقدیم لایحه بودجه سنواتی است.
سال زمان تقدیم 16 آذر 1380 - 2 دی 1381 - 2 دی 1382 - 2 دی 1383 -19 دی 1384 - 25 دی 1385 - 1 بهمن 1386 - 17 دی 1387 - 8 بهمن 1388 - 4 بهمن 1389
5-4. اخلال در تخصیص دقیق بودجه با ایجاد تغییر در ردیف‌های بودجه از سال 1387
اگرچه در سال های 1385 و 1386 تعداد و شماره طبقه بندی دستگاه ها، همانند سال های پیشین و بدون ایجاد تغییر، در لوایح بودجه سنواتی درج شد، لکن در لایحه بودجه سال 1387 ردیف های بودجه ای صرفا برحسب دستگاه های اصلی ارائه گردید و تعداد دستگاه ها و ردیف های اصلی بودجه به 39 مورد تقلیل یافت. البته در زمان بررسی لایحه بودجه سال 1387 در مجلس شورای اسلامی این نقیصه با توجه به مبانی حقوقی اصلاح شد و تعداد ردیف های بودجه به 262 ردیف مستقل افزایش پیدا کرد و لایحه با این اصلاح به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، اما دولت در عمل همان 39 دستگاه را مبنای اجرا بودجه قرار داد. در این راستا، مجلس شورای اسلامی تلاش فراوانی کرد تا با ابطال برخی بندهای ضوابط اجرایی بودجه و اعمال اهرم های نطارتی مسیر طی شده را اصلاح کند، لکن دولت در سال های 88 و 89 نیز بودجه را به همان شیوه غیر قانونی تنظیم و به مجلس تقدیم کرد.
6-4. واردات غیرقانونی بنزین و نفت گاز
علی رغم این که مجلس شورای اسلامی همه ساله به هنگام بررسی و تصویب لوایح بودجه، احکام مشخصی را در زمینه واردات بنزین و فرآورده های نفتی به تصویب رسانده است، متاسفانه دولت از سال 1386 هرساله مقدار قابل توجهی فرآورده های نفتی به طور غیر قانونی به کشور وارد می کند. توجه به عملکرد دولت در زمینه واردات فرآورده های نفتی در هشت ماهه اخیر سال جاری نیز نمایان گر این مطلب است که تا پایان امسال حدود 4/185 میلیون دلار فرآورده های نفتی وارد کشور می شود که این امر برخلاف مصوبات مجلس شورای اسلامی در مورد واردات فرآورده های نفتی است. توجه به مفاد جدول زیر نشان می دهد دولت طی سه سال گذشته در مجموع مبلغ 9/724 میلیون دلار بنزین و نفت گاز به طور غیرقانونی به کشور وارد کرده است.
جدول واردات بنزین و نفت گاز طی سال های 1385-1388 (ارقام به میلیون دلار)
سال مصوب عملکرد غیرقانونی توضیحات
1385 4868 4912 - متمم ارائه شده است
1386 3664 5794 2130
1387 3186 6595 3409
1388 (8 ماهه) - 2790 2790
7-4. بار مالی مصوبات سفرهای استانی هیات دولت و عدم ارتباط آن با بودجه‌های سنواتی
بررسی مصوبات سفرهای استانی نشان می دهد که حدود 84 درصد از این مصوبات بار مالی دارد و دولت سعی کرده است از طرق گوناگون مانند اختصاص بخشی از اعتبارات متفرقه و متمرکز یا اعتبارات سایر دستگاه های اجرایی بار مالی آن ها را تامین کند. نکته قابل تامل در این باره این است که میزان بار مالی حدود 53 درصد از این تصمیم ها و محل تامین بار مالی حدود 40 درصد ازآن ها نا معلوم است.
8-4. عملکرد هیات وزیران در تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و تصویب‌نامه‌های موردنیاز قوانین
بررسی عملکرد دولت در اجرای مصوبات مجلس هشتم در مورد تصویب آیین نامه های اجرایی و تصویب نامه های مورد نیاز قوانین در دوره زمانی 1387/3/7 تا 1388/10/30 نشان گر این نکته است که دولت تا پایان دی ماه 1388 در 26 مورد برای وضع آیین نامه های اجرایی یا تصویبنامه های مورد نیاز قوانین اقدامات لازم را انجام نداده و تنها در ده مورد به تکلیف خود در این باره عمل کرده است. نکته قابل توجه این است که عدم تعیین مهلت برای تصویب آیین نامه های اجرایی قوانین طبق اصول حقوقی به منزله فوری بودن تکلیف دولت در تهیه آیین نامه است و این امر نمی تواند بهانه ای برای عدم تهیه و تصویب آیین نامه های مورد نیاز قلمداد گردد.
9-4. تعیین تعطیلات رسمی کشور
لایحه قانونی تعیین تعطیلات رسمی کشور در تاریخ 1359/4/8 به تصویب شورای انقلاب رسیده و ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تعیین ترتیب و تنظیم ساعت کاری ادارات در طول هفته را با رعایت سقف 44 ساعت در هفته بر عهده دولت قرار داده است. بر این اساس، اعلام تعطیلی عمومی روز های یکشنبه 20 تیر ماه 1389 و دوشنبه 21 تیر ماه 1389 به دلیل گرمای شدید هوا و صرفه جویی در انرژی در 19 استان کشور و تصویبنامه مورخ 1389/6/17 هیات وزیران مبنی بر تعطیلی روز دوم شوال به عنوان تعطیل رسمی مغایر صریح قوانین مذکور است.
10-4. تعیین ساعت کار در ماه مبارک رمضان
اقدام هیات وزیران در تغییر «ترتیب و تنظیم ساعات کار ادارات و تقلیل ساعات کار کارکنان دولت و بانک ها در ایام ماه مبارک رمضان» مبنیا بر ایرادات اعلامی از سوی رییس مجلس به موجب اختیار مذکور در اصل یکصدو سی وهشتم قانون اساسی و براساس ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری که ساعات کاری ادارات را 44 ساعت در هفته می داند، همانند مصوبات مشابه در سال های 1386، 1387 و 1388 با قانون مغایر است.
11-4. عدم اجرای قانون استفاده از تسهیلات حساب ذخیره ارزی برای حمل‌ونقل ریلی و عمومی شهرها
به موجب ماده واحده «قانون حمایت از سامانه های حمل ونقل ریلی شهری و حومه» مصوب 1385 و قانون «توسعه حمل ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت» مصوب 1386 و به منظور تحقق هدفمندکردن یارانه ها، دولت مکلف شده است مبلغ یک میلیارد دلار برای تامین تجهیزات و احداث خطوط راه آهن شهری تهران و حومه، مبلغ هفتصد میلیون دلار برای تامین تجهیزات و احداث خطوط راه آهن شهری سایر کلان شهرهای دارای طرح مصوب قطار شهری و مبلغ سیصد میلیون دلار برای اجرایی کردن طرح های جامع حمل ونقل و ترافیک سایر شهرها تا پایان سال 1389 از محل حساب ذخیره ارزی یا هر عنوان دیگر به صورت تسهیلات و با رعایت قانون «حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات» مصوب 1375/12/12 اختصاص و در اختیار شهرداری های مربوط قرار دهد. تسهیلات منظورشده به عنوان بخشی از سهم 50درصدی دولت تلقی شده و تضمین باز پرداخت صد درصد آن برعهده دولت است. این قانون در جلسه علنی مورخ 1388/10/22 مجلس شورای اسلامی تصویب و پس از ایراد شورای نگهبان و اصرار مجلس بر مصوبه قبلی خود به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد و در جلسه مورخ 1388/12/15 مجمع مذکور به تصویب رسید، ولی ازسوی رئیس جمهور برای اجرا» ابلاغ نشد. با توجه به فرجه زمانی اختصاص اعتبارات یاد شده، به نظر می رسد این قانون تا پایان سال 1389 امکان اجرا» دارد، ولی با عنایت به عدم ابلاغ قانون به وسیله رییس جمهوری و اظهارات مقامات دولت ظاهرا این قانون اجرا» نخواهد شد.
12-4.عدم ارائه اساسنامه شرکت‌های ملی نفت، گاز و پتروشیمی
به موجب ماده (3) «لایحه قانونی تاسیس وزارت نفت» مصوب 1358/7/8 شورای انقلاب، وزارت نفت مکلف شده است سازمان، تشکیلات و آیین نامه های خود و شرکت های تابعه را ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون تهیه کند تا پس از تصویب هیات وزیران اجرا» شود. مجددا مقنن در جز» «10» بند «د» تبصره «11» قانون بودجه سال 1384 کل کشور دولت را مکلف کرد اساسنامه شرکت های مذکور را تا پایان خرداد ماه 1384 به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. این حکم در قوانین بودجه سنواتی سال های 1385، 1386، 1387، 1388 و 1389 نیز با اندکی تغییر تکرار شد، ولی هیچ گاه تاکنون اقدامی ازسوی دولت در این زمینه صورت نگرفت.
13-4. تشکیل سازمان ملی مهارت
شورای عالی اداری با استناد به بند «الف» ماده (55) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1383 «دانشگاه جامع علمی-کاربردی»، «آموزشکده های فنی و حرفه ای وزارت آموزش و پرورش» و «سازمان آموزش فنی و حرفه ای» را در هم ادغام و به ایجاد سازمان ملی مهارت اقدام کرده است، در حالی که این ماده تنها اجازه ایجاد یک نهاد سیاست گذار در حوزه آموزش فنی و حرفه ای را به هیات وزیران و نه شورای عالی اداری اعطا کرده و از اجازه ادغام سازمان های موجود یا ایجاد سازمان جدید سخن نگفته است. از سوی دیگر، این اقدام با بند «ج» ماده (139) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تبصره (1) ماده (1) قانون اصلاح مواد (139) و (154) همان قانون نیز منافات دارد که ادغام واحد های سازمانی ایجادشده به حکم قانون را تنها با تصویب مجلس شورای اسلامی مجاز می داند. خصوصا که «دانشگاه جامع علمی-کاربردی» با استناد به مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی تاسیس شده است و مصوبات شورای مذکور نیز از حیث اعتبار در حکم قانون است و لذا اتخاذ تصمیم شورای عالی اداری دایر بر ادغام این دانشگاه با «آموزشکده های فنی و حرفه ای وزارت آموزش و پرورش» و «سازمان آموزش فنی و حرفه ای کشور» خارج از صلاحیت قانونی «شورای عالی اداری» و مغایر با بندهای ذیل ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری است. علاوه بر این براساس قانون اخیر مجلس در اردیبهشت ماه سال جاری انتزاع آموزشکده های فنی و حرفه ای از آموزش و پرورش ممنوع گردید و متاسفانه دولت در تغایر با همه این مصوبات تصمیم به انتزاع این مراکز از آموزش و پرورش گرفت و سازمان غیرقانونی ملی مهارت را تشکیل داد.
14-4. موارد مهم تخلف از قوانین و مقررات تا پایان شهریورماه سال 1389 طبق گزارش حسابرسان دیوان محاسبات کشور
4-14-1. عدم واریز سهم 20 درصد صندوق توسعه ملی صادرات گاز سال 1389 به مبلغ 245/000/000دلار;
4-14-2. معاوضه 76/419/034 بشکه نفت خام به ارزش 4/975 میلیون دلار به منظور واردات بنزین و گازوییل در سال 1388 برخلاف حکم مقرر در بند «61» ماده واحده بودجه سال 1388 کل کشور;
این در حالی است که شرکت ملی نفت ایران در سال های 1386 و ،1387 به ترتیب، مبلغ 2/179/058/616و 3/531/234/914، دلار بیش از سقف مقرر در جز» «7» بند «ج» تبصره «11» قانون بودجه سال 1386 و جز» «ز» بند «7» ماده واحده قانون بودجه سال 1387 کل کشور و در پنج ماهه اول سال 1389 برخلاف حکم صریح تبصره «1» جز» «د» بند «4» ماده واحده قانون بودجه سال 1389 کل کشور اقدام به معاوضه /994 17/791بشکه نفت خام به ارزش /129 /029 /362 1دلار با فرآورده های نفتی کرده است.
4-14-3. عدم پرداخت مبلغ 50 میلیون دلار سهم وزارت جهاد کشاورزی موضوع فراز دوم جز» «الف» بند «7» ماده واحده قانون بودجه سال 1388 کل کشور به وسیله شرکت ملی نفت ایران;
4-14-4. ردیف درآمدی 210101 (منابع حاصل از ارزش نفت خام) در قانون بودجه سال 1388 کل کشور به مبلغ 153/187/500 میلیون ریال به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده که براساس جز» «ه» بند «7» ماده واحده قانون بودجه سال 1388 کل کشور ،بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف بوده تاسقف ریالی ارقام مصوب نسبت به فروش ارز حاصل از صادرات نفت خام به نرخ روز اقدام و درآمدهای مربوط را به حساب ردیف یاد شده واریز کند. بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر خلاف حکم قانونی یاد شده و صرفا بر اساس مصوبه هیات وزیران اقدام به برداشت بیش از 590/000/000 دلار (751و809و5 میلیون ریال) مازاد بر ردیف اعتباری 210101 از حساب تمرکز درآمد ارزی (سهم حساب ذخیره ارزی) نموده که نهایتا مبلغ واریزی به ردیف درآمدی بالغ بر 500 و996 و158 میلیون ریال شده است .
نتیجه
در پایان این نوشتار باید بر این نکته تاکید شود که حدود صلاحیت قوای سه گانه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به روشنی معین شده است و رویه عملی دولت ها و مجالس پیشین نیز موید این مدعاست. بر اساس اصل (57) این قانون هریک از قوای سه گانه مستقل از یک دیگر و زیر نظر ولایت مطلقه فقیه و امامت امت به اعمال صلاحیت های خویش می پردازند و ضمانت اجرا» تخلف هریک از قوا از حدود صلاحیت های مقرر نیز در همین قانون پیش بینی شده است. بنابراین، خدشه و ایجاد شبهه در تفاسیری که مبنای عمل دولت ها و مجالس بوده و هست، وجهی ندارد و در فضای سیاسی کنونی نمی تواند دربردارنده پیام مناسبی تلقی شود و اعتنا» بدان ها نیز ممکن است که تعادل کنونی میان قوای سه گانه را که ضامن حفظ مردم سالاری دینی در کشور ماست برهم زند و عمل کرد هریک از قوا را با اختلال مواجه کند. بنابراین، مقتضای کلان نگری در مورد اختلافات کنونی دولت و مجلس شورای اسلامی این است که تنها قانون اساسی و تفاسیر معمول از آن مبنای حل اختلاف باشد و در این راستا به تفاسیر شاذ تمسک نشود و خیالات فراقانونی لباس قانون نپوشد که فتح این باب، اگر امروزه به دست ماست، ادامه آن به اراده ما نیست و پذیرش آن ممکن است سودای مقابله با نظم حقوقی رایج را در فکر مجالس و دولت های آینده بپرورد و در روند اداره امور خلل ایجاد کند. حاصل آن که تحدید بی وجه صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی نمایندگان را به سمت استفاده افراطی از صلاحیت نظارتی سوق می دهد و امر اجرا را مختل می کند و تحدید صلاحیت نظارتی سبب تورم قوانین و بروز اختلال در کار سایر نهادهای نطارتی می شود و تحدید هردو به منزله هدم جمهوریت نظام و اتکا» اداره امور کشور بر آرا» عمومی است که بنابر اصل (177) قانون اساسی از اصول لایتغیر این نظام الاهی مردم سالار محسوب می شود. بنابراین، هر اقدام عجولانه و مقطعی و بدون عنایت به مصالح پایدار نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران می تواند صفرا» فزاید و آثار جبران ناپذیری بر جای نهد. پس بهتر آن که همه قوا به نظم حقوقی مورد نظر قانون اساسی که در اسلام عزیز ریشه دارد و به آرا» عمومی متکی است گردن نهند و قلم مغلطه بر دفتر دانش نکشند و بر جای خویش نشینند که عدالت در کلام بزرگان چیزی جز بر جای خویش نشستن و نشاندن نیست. در پایان، مجلس شورای اسلامی بر عمل مطابق اصول قانون اساسی تاکید می کند و در راستای وظایفی که قانون اساسی بر عهده مجلس شورای اسلامی و نمایندگان آن نهاده و بر اساس مفاد سوگند مذکور در اصل (67) قانون اساسی که شرعا بر ذمه آحاد نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است، بر استفاده عقلایی از تمام ظرفیت صلاحیت های خویش اصرار دارد و عمل و شعار خود را مقابله با هرگونه قانون شکنی و قانون گریزی در قوای سه گانه می داند و خود نیز برتر از قوانین اساسی و عادی نمی نشیند و خویش را بری از نظارت نمی بیند، همان گونه که تعامل حداکثری با قوای دیگر را در چهارچوب قوانین و تحت رهبری ولایت مطلقه فقیه بر خود فرض می داند.
متاسفانه دولت محترم در سال های گذشته با تخلف از مفاد قوانین و در برخی موارد امتناع از انجام وظایف قانونی زمینه نامناسبی در روابط میان خود و مجلس شورای اسلامی ایجاد کرده است که شرح اجمالی آن در بند (4) این مرقومه از نظر گذشت. در این میان، مجلس شورای اسلامی با ملاحظه شرایط خاص سیاسی و با نصب العین قراردادن اوامر مکرر مقام رهبری دائر بر تعامل میان دولت و مجلس شورای اسلامی از تعقیب ضمانت اجرا»های سنگینی چون سوال و استیضاح رییس جمهوری صرف نظر کرده و کوشیده است گرهی را که با دست گشوده می شود با دندان نگشاید و در زمانه ای که دشمنان تیر بر کمانه نهاده و کیان نظام را نشانه گرفته اند هزینه های بی جهت سیاسی بر نظام تحمیل نکند. البته، در برخی موارد ممکن است به حکم "الضرورات تبیح المحظورات" به خروج جزئی از مفاد قوانین حاجت افتد. باید توجه کرد که این امر از نگاه مقنن اساسی نیز مخفی نمانده و مسیر آن در همان قانون معین شده و حل معضلات لاینحل نظام در بند «8» اصل (110) قانون اساسی از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام به تشخیص مقام رهبری موکول گردیده است. بنابراین، اگر در موردی همانند برداشت اضطراری از خزانه خروج جزئی از قوانین لازم باشد، چه بهتر است که مسیر قانونی امر طی شود و نظر سایر قوا نیز جلب شود تا ناهماهنگی بروز نکند و اختلال ایجاد نشود.
از طرفی وجود حجم زیادی از تخلفات و روشن نشدن تکلیف آنها، هم به ساختار نظام لطمه می زند و هم فضای سو»تفاهم و بدبینی در بین دست اندرکاران و مردم ایجاد می کند و هم می تواند رویه ای برای آیندگان شود که این امر خطرناکی است و هم می تواند حقوق مردم در برخی موارد نادیده گرفته شود. لذا باید ساز و کاری برای حل و فصل تخلفات در نظر گرفت تا کمتر به قوه قضائیه یا جراحی مدیریتی نظیر سوال و استیضاح در مجلس بینجامد. یک راه بر حسب اصل (110) قانون اساسی تدارک سازوکاری در سازمان رهبری برای رسیدگی به این تخلفات است، راه دیگر، ورود قوه قضائیه در شعبه ای خاص به موضوع تخلفات می باشد به شرط اینکه با سرعت رسیدگی و اعلام نظر کند که رافع اشکالات مترتبه باشد.