تاریخچه شکل‌گیری و قوانین اتحادیه اروپا

رضا محمدی
هنگامی که بعد از افت‌وخیزهای فراوان امپراطوری روم در سال 843 میلادی در هم پاشید، از میان ویرانه‌های آن شماری حکومتهای سیاسی ناپایدار قد برافراشتند که جنگ و ستیز نسبتاً مستمر میان آنها نشان از غلبه تعصبات تجزیه‌طلبانه بر تحرکات وحدت‌زا داشت.
بسیار بعید می‌نمود که حدود یازده قرن بعد، این اجزای پراکنده دوباره آهنگ وحدت ‌ساز کنند. گویی بروز جنگهای بیشمار، به ویژه شعله‌ور شدن دو جنگ جهانی در آن دیار، اشارتی بود بر اینکه برای مصون ماندن از گزند چنین مصائب دهشتناکی باید با اتکاء بر منافع مشترک و به ویژه پیوندهای اقتصادی، به تدریج و گام به گام، آن اجزای پراکنده را در هم آمیخت و از میان آن کثرت، وحدتی دگر ایجاد نمود.
در حقیقت علل و ابزاری که اروپائیان را به سمت وحدت سوق داد، ضعف اروپا بعد از جنگ جهانی اول و دوم بود که اروپا را از مرکزیت انداخت و اروپائیان احساس کردند که در یک جهان دوقطبی در صورتی میتوانند در عرصه بین‌المللی فعال باشند که با یکدیگر به وحدت برسند. این بود که با نطق چرچیل در سال 1946 موسوم به «نطق زوریخ» بحث اتحاد اروپا مجددا مطرح شد و به دنبال آن چیزی حدود هزار شخصیت از چندین انجمن و موسسه در سال 1948 گرد هم آمدند و مقدمات کنگره لاهه را فراهم کردند و در سال 1949 این کنگره تشکیل شد. این اولین قدم در راه وحدت اروپا بود که طبعا تعارض‌هائی را که بیشتر جنبه سیاسی و نهادی داشت به دنبال آورد.
راهکارهای سیاسی زودتر به نتیجه میرسند ولی به لحاظ اجتماعی معمولا از عمق کمتری برخوردارند، به همین دلیل در این کنگره دو ایده متعارض در مقابل یکدیگر قرار گرفتند. در یک‌سو فرانسویان قرار داشتند که خواهان وحدت اروپا و تشکیل یک نهاد فوق ملی برای تحت پوشش قرار دادن تمامی کشورهای اروپایی بودند و در سوی دیگر انگلیسیها که در اصل خواهان یک نهاد فوق ملی نبودند. این بود که تلفیقی میان این دو ایده صورت گرفت که البته در نهایت به نتیجه نرسید، یعنی یک شورای اروپا تشکیل شد که در تمام زمینه‌ها می‌توانست اظهارنظر کند و رای دهد، به عبارت دیگر ایده فرانسویان مبنی بر این که این نهاد بتواند در همه زمینه‌ها وارد عمل شود با ایده انگلیسیها مبنی بر عدم قدرت اجرایی این نهاد با یکدیگر تلفیق شد.
با انعقاد معاهده 1951 رم و در نتیجه تاسیس «جامعه اروپایی زغال‌سنگ و فولاد» بسیاری از ملتهای اروپای غربی به تشکیل ایالات متحد اروپا امیدوار شدند و انعقاد نطفه فدارالیسم بین‌المللی در میان خود را نویدبخش استقرار صلح و آرامش یافتند. پیدایش جامعه اقتصاد اروپا (بازار مشترک) و جامعه انرژی اتمی در سال 1957 این احتمال را افزون ساخت.
پس از آن با تمهیدات مختلف و امضاء اسناد گوناگون به تناسب نیازها و تحولات، ساختار جوامع اصلاح گردید. با امضای پیمان ادغام در سال 1965 هر سه جامعه از نهادهایی مشترک برخوردار شدند. بعد از امضای سند واحد اروپا (1986) در دهه نود تحولات جدیدی به وقوع پیوست، معاهده ماستریخت در اول نوامبر 1993 به اجرا درآمد و عنوان «اتحادیه اروپا» در حوزه ادبیات حقوقی وارد نمود و با خود تغییرات بیشتری به ارمغان آورد. نهادهای مشترک تقنینی، اجرایی و قضایی، پیدایش مفهوم شهروند اروپا و... هرچند گویای تجدید حیات کامل امپراتوری روم در حیاتی دیگر نمیباشند، ولی به هر حال روند تکاملی وحدت را به خوبی ترسیم می‌نمایند و نمایانگر ظهور دوباره قدرتی سراسری در قاره اروپاست. عرصه‌های تحت صلاحیت اتحادیه و افزایش مستمر دولتهای عضو آن به راستی از اتحادی همه‌جانبه در آینده‌ای نه چندان دور حکایت دارد.
در سال 1960 در اروپا سه جامعه ECSC ، EURATOM ، EEC راه‌اندازی شد که جامعه اول مشخصا جامعه زغال‌سنگ و فولاد، دومین مورد جامعه انرژی اتمی و جامعه سوم که ابعاد گسترده‌تری را دربر می‌گرفت، جامعه اقتصادی اروپا بود. به‌طوری که اگر امروزه در اتحادیه اروپایی به معاهده رم اشاره می‌شود فقط معاهده EEC را در برمی‌گیرد، مگر این که قرائن دیگری وجود داشته باشد که به دو معاهده دیگر اشاره داشته باشد.
به‌طور کلی سه معاهده مذکور، از معاهدات بنیادین و اساسی در تشکیل اتحادیه اروپا بودند. بعدها این سه معاهده تحت عنوان «SINGLE UROPEANE ACT»، که هر سه جامعه را یکسان می‌کرد، شکل گرفت و زیر چتر یک سازمان واحد، فعالیت خود را آغاز کردند. با توجه به تجربیات موفق این سازمانها دوره‌های گذشته، در سال 1992 معاهده ماستریخت (TEU) منعقد شد و طی یک کنفرانس بین‌دولتی میان سران کشورهای اروپایی، معاهده ACT از یک جامعه صرف اقتصادی یک مرحله گسترش یافت و به جامعه سیاسی کشیده شد که امروزه به (EU)، یعنی همان اتحادیه اروپا معروف است. اما این معاهده اتحادیه اروپا هم نتوانست نیازهای کشورهای اروپایی را تامین کند به همین دلیل مجددا در سال 1997 معاهده‌ای دیگر تحت عنوان «معاهده آمستردام» منعقد شد و بلافاصله به اجرا درآمد همچنین در سال 2000 معاهده‌ای در فرانسه منعقد شد که هنوز لازم‌الاجرا نشده است.
ارکان و وظایف
در اتحادیه اروپایی از همان ابتدا یعنی از زمان شکل‌گیری جامعه زغال‌سنگ و فولاد، نهادهای مشخصی شکل گرفتند که بطور کلی میتوان گفت یکی از علل موفقیت این اتحادیه وجود این نهادها بود. به خصوص دادگاه اتحادیه اروپایی یا به عبارت دیگر دیوان دادگستری اروپایی که امروزه جایگاه ویژه و بسیار حساس و مهمی را در شکل‌گیری اکثر سیاست‌های اتحادیه اروپا یافته است و واقعا کمک موثری در شکل‌گیری و دوام این اتحادیه داشته است.
اگر بخواهیم نهادهای اصلی اتحادیه اروپایی را جدای از نهادهای فرعی آن تقسیم‌بندی کنیم، شامل عناوین ذیل میباشد:
1- شورا EUROPEAN COUNCIL
2- کمیسیون COMMISSION
3- پارلمان EUROPEAN PARLIAMENT
4- دیوان یا دادگاه اتحادیه اروپا
EUORPEAN COURT OF JUSTICE
شورا
مواد 202 تا 210 معاهده جامعه اروپا (145 تا 154 سابق) به شورای وزیران اختصاص یافته است. این شورا مرکب از پانزده عضو میباشد که هر یک از آنها نماینده یکی از دول تلقی می‌شوند. اگرچه وزرای خارجه هر یک از دول عضو، نماینده اصلی دولت متبوع خویش در شورای مزبور هستند ولی با توجه به دستور کار اصلی هر جلسه، وزیر ذیربط نیز تغییر می‌کند.
بنابراین اگر سیاست کشاورزی مشترک، مورد بحث شورا باشد، وزرای کشاورزی در آن حضور خواهند یافت. در سایر موارد نیز به همین ترتیب عمل می‌شود. ریاست شورا هر شش ماه براساس نوبت به عهده یکی از دول عضو گذارده میشود و نماینده دولت عضوی که ریاست را عهده‌دار است، همیشه طی این دوره رئیس جلسات خواهد بود. این موضوع به دلیل آنکه دوره ریاست برای وزرا آنقدر کوتاه است که قادر به کسب تجربه لازم در مقامی که دارند، نمی‌باشند مورد انتقاد قرار گرفته است.
در خصوص شورا لازم است به این نکته اشاره شود که گاهی اوقات در فهم موضوع اشتباهاتی صورت می‌گیرد. در این زمینه سه اصطلاح وجود دارد که حتما باید میان آنها تفکیک قائل شویم. یکی شورای اروپاست که در جامعه OECD‌ قرار دارد و مستقیماً ربطی به اتحادیه اروپا ندارد و دو مورد دیگر در داخل اتحادیه اروپایی قرار دارند که شامل شورای اروپایی و شورای اتحادیه اروپایی میباشند.
اصطلاح اول زمانی به کار برده میشود که مشخصا از شورایی صحبت شود که متشکل از سران دولتها است و هر شش ماه یکبار تشکیل می‌شود و ریاست هر دوره به صورت ادواری تغییر پیدا میکند. ولی زمانی که از THE COUNCIL OF EU‌ صحبت می‌شود، معمولاً آن شورایی مدنظر است که اگرچه اعتبارش را از شورای اول کسب می‌کند اما از جهت اجرایی با آن فرق دارد. شورای اول معمولا سیاستگذار است یعنی استراتژی کلی را برای اتحادیه اروپا تعیین و تصمیم نهایی را اتخاذ می‌کند. به عنوان مثال برای منعقد شدن و به اجرا درآمدن یک معاهده، تصمیم نهایی به عهده این شورا است و فراتر از این حد نمی‌رود، یعنی نمی‌تواند به مفهوم خاص کلمه قانون‌گذاری کند. بیشتر آئین‌نامه‌ها، دستورالعمل‌ها و مصوباتی که در اتحادیه اروپا از آنها نام می‌بریم در حقیقت مصوبه شورای دوم یعنی شورای وزرای اتحادیه اروپا و نه شورای سران است.
کمیسیون اروپایی
متشکل از بیست کمیسیونر می‌باشد. آلمان، فرانسه، ایتالیا، انگلستان و اسپانیا هر یک دو عضو و سایر کشورها هر کدام یک عضو کمیسیون را تعیین می‌کنند. کمیسیونرها معمولا در حکومت‌های ملی خود عهده‌دار مقامات عالی سیاسی می‌باشند، با این وجود وقتی شخصی به عنوان کمیسیونر منصوب می‌شود، ملزم است به طور مستقل عمل نماید. از 7 ژانویه 1995 دوره تصدی به 5 سال افزایش یافت تا با دوره پارلمان اروپایی هماهنگی داشته باشد. کمیسیونرها مجددا قابل انتصاب می‌باشند. به موجب معاهده ماستریخت انتصاب اعضاء کمیسیون باید به تصویب پارلمان برسد و قبل از انتصاب رئیس آن با دولتهای عضو مشورت شود. این امر با پیمان آمستردام تقویت گردیده و هم‌اینک انتصاب رئیس کمیسیون مستلزم تایید پارلمان اروپا می‌باشد.
گاهی اوقات کمیسیونرهای اروپائی، نوعی مستخدم اداری اروپا توصیف می‌شوند که این نگرشی بسیار سطحی است. زیرا از مستخدمان اداری انتظار می‌رود که خواسته‌های روسای سیاسی خود را اجرا نمایند. اگرچه اروپا به لحاظ اعمال سیاست‌های اتخاذی شورا و پارلمان اروپائی به عنوان بازوی اجرایی جامعه اروپا عمل می‌کند، لیکن کمیسیون می‌تواند پیشنهادهایی درباره چگونگی آن سیاستها ارائه دهد. این پیشنهادها همیشه مورد استقبال شورا قرار نمی‌گیرند، زیرا شورا در برابر منافع مشهود هر یک از دول عضو موضعی اروپائی اتخاذ می‌کند. کمیسیون نیز به عنوان بازوی اجرای جامعه عمل می‌نماید. آنها پاسداران حریم پیمان هستند، این مسئولیتها نه فقط مسایل راجع به رابطه بین نهادها را دربرمی‌گیرد، بلکه به طور اخص اقدام اجرایی موضوع ماده 226 جامعه اروپا و سیاست‌های رقابتی جامعه را هم شامل می‌شود.
پارلمان
اگر امروزه صحبت از پارلمان می‌شود مفهوم موجود در سیستم داخلی را دربرنمی‌گیرد.
این نهاد در ابتدای تشکیل عنوان پارلمان نداشت بلکه یک مجمع عمومی متشکل از نمایندگان پارلمانهای کشورهای عضو بود. در اواخر دهه 60 و اوایل دهه 70 این نهاد خود را پارلمان معرفی نمود. این اولین اقدامی بود که این نهاد برداشت. بخش پنجم معاهده جامعه اروپا مقررات حاکم بر نهادها را مشخص کرده است. نخستین نهاد مورد بحث، پارلمان اروپائی می‌باشد. شاید با توجه به زیربنای دموکراتیکی که اکنون صریحا در پیمان اتحادیه اروپا بیان شده، بپذیریم که این امر از اهمیتی اساسی برای جامعه اروپائی برخوردار است. اما پارلمان نه به طریقی دموکراتیک انتخاب شد و نه هیچ یک از وظایفی را که ممکن است به عنوان رسالت هر پارلمان تلقی نمائیم. انجام داد اعضاء پارلمان به وسیله حکومت‌های دول عضو اعمال اختیارات مشورتی و نظارتی منصوب شدند. با این حال‌ شان و منزلت پارلمان به عنوان اولین نهاد در بخش نهاد معاهده جامعه اروپا، می‌تواند از نظر نویسندگان آن معاهده واجد اهمیتی اساسی باشد.
مواد اصلاح شده 189 تا 210 معاهده جامعه اروپائی، پایه و اساس پارلمان اروپائی را تشکیل می‌دهد. انتخابات مستقیم که براساس ماده 190 مشخص شده‌اند از سال 1979 هر پنچ سال یک‌بار برگزار می‌شود اساساً اعضای پارلمان اروپائی درصدد برخورداری از نقشی مشابه یک پارلمان هستند. گرچه این مفهوم در بین دولت‌های عضو تعابیر متفاوتی دارد ولی ویژگی مشترک همه آنها در ایفای نقشی است که در روند قانون‌گذاری و پاسخگویی حکومت به اعضای پارلمان اروپائی نهفته است. در جامعه اروپا «حکومت» به مفهوم ملی وجود ندارد و لذا تاکید عمده، مبادرت به اقدامات تقنینی بوده است.
البته باید توجه داشت که پارلمان در اتحادیه اروپا متفاوت با پارلمان در قلمرو کشورهای عضو و یا حتی دیگر کشورهاست، چرا که در حقیقت این مرجع فاقد اختیارات اساسی قانونگذاری است و به جای آن شورای دول که وظیفه اصلی تقنین را بر عهده دارد. روند تصویب قوانین بدین صورت است که پس از بررسی‌های ابتدایی و طرح موضوع در کمیته‌های تخصصی و پس از تصویب کمیسیون مراتب به شورا منعکس و این شورا نیز در برخی موارد با اخذ نظرات پارلمان اقدام به تصویب و یا رد پیشنهادات می‌کند.
دیوان یا دادگاه اتحادیه اروپائی
دیوان دادگستری اروپا نهاد اصلی جامعه اروپاست و رسالت قضایی تضمین رعایت حقوق جامعه را برعهده دارد. ماده 220، معاهده جامعه اروپا که بسیار کوتاه است، مقرر می‌دارد «دیوان تضمین خواهد کرد که در تفسیر و اجرا این پیمان قانون رعایت شود». این امر از طریق دعاوی ویژه مستقیم و غیرمستقیمی که در بخش‌های مربوط به مراجعات مقدماتی و بررسی قضایی مورد بحث قرار گرفته‌اند، حاصل می‌شود.
در دیوان بین‌المللی دادگستری علیرغم تعهدات و توافقاتی که دولتها در ابتدای کار دارند، به هر حال برای هر مورد دعوی و رسیدگی به آن هم باید رضایت خود را مشخصاً اعلام کنند، در حالی که دیوان اتحادیه اروپا به عنوان مرجع قضایی چنین نیست. بنابراین اگر کمیسیون اتحادیه، علیه دولت انگلیس یا ایتالیا اقامه دعوا نماید، دیگر به رضایت این دولتها نیازی نیست تا این که پرونده اختلاف در دادگاه یا مرجع قضایی اتحادیه رسیدگی شود.
اهداف دیوان یا دادگاه اروپائی
1. هدف اولیه‌ای که برای تشکیل این مرجع قضایی و دادگاه در معاهده زغال‌سنگ و فولاد و بعدها در معاهده رم بر آن تاکید شده است، عمدتاً نظارت بر حسن اجرای قوانین و مقررات اتحادیه است. مرجع قضایی باید بتواند نسبت به اجرای مقررات و مصوباتی که در شورا به تصویب می‌رسد و در سطح جامعه اروپا و امروزه در سطح اتحادیه اروپا به اجرا در می‌آید، نظارت داشته باشد و اگر تخلفی صورت گرفت، بررسی و رای لازم را صادر کند.
2. به عنوان دومین هدف، این مرجع به عنوان «حکم» و داور و یک مرجع مرضی‌الطرفین از قبل پیش‌بینی شده و نیز جهت حل اختلافاتی احتمالی دولتهای عضو یا بین دولتهای عضو و سایر نهادها می‌باشد.
3. سومین هدف کلی که برای دادگاه درنظر گرفته شده بود نظارت و مراقبت در اجرای هماهنگ مقررات است، نه تنها اجرای مقررات بلکه اجرای یکسان و یکنواخت در سطح اتحادیه نیز مدنظر می‌باشد.
نکته دیگری که می‌توان عنوان نمود، نقش محوری و کلیدی این مرجع قضایی است که از ابتدا همراه با اتحادیه گام برداشته و در مواقع بحرانی با صدور آراء قضایی در تحکیم پایه‌های آن موثر افتاده است ضمن آنکه از حقوق دول عضو نیز در مقابل اتحادیه دفاع نموده و از حقوق اساسی و بنیادین شهروندان اروپائی نیز در مقابل دول متبوع حمایت به عمل آورده است. این مطلب چکیده‌ای از مباحث مربوط به اتحادیه اروپا می‌باشد. البته شناخت دقیق و بررسی کامل این موضوع نیازمند تحقیق بیشتر و مطالعه گسترده دارد.