اقتصاد در ایران معاصر (بخش نخست)

فوریه سال 1913 حکومت ایران وزارت اقتصاد را تأسیس کرد؛ مؤسسه‌ای اداری که بر دگرگونی و رشد فزاینده نظارت می‌کرد. در سال 1969 بعد از شش سال رشد بی‌سابقه و توسعه صنعتی چشمگیر رهبران سیاسی دست از حمایت وزارت برداشتند و استقلال وزارت از بین رفت. سرانجام وزارت با کاهش عملکرد یا تعهدات در عرصه اقتصادی مواجه شد. به بیان دقیقتر علت آن درگیری سیاسی بود که مؤسسه اداری مستقل شایسته‌ای را ایجاب می‌کرد. منطق سیاستگذاری صنعتی رهبران سیاسی - به‌خصوص محمدرضا شاه پهلوی - به این جهت هدایت می‌شد که حمایت خود را از این تجربه پایان دهند.
جنگ قدرت بین نخبگان بروکراسی و اداره‌ها و رهبران سیاسی - به‌خصوص سلطنت - در سیاست‌های ایران تازگی نداشت. در حقیقت آنچه مهم بود، تداوم و تغییر در رژیم سلطنتی پاتریمونیالی ایران بود و دیگر فهم این مطلب که درگیری نخبگان در دوران قاجار و اوایل دولت پهلوی پدید آمد و ادامه یافت. در یک مقایسه می‌فهمیم که آنها چه نقش مهمی در زمان پهلوی دوم داشتند. موارد کمی وجود دارد تا سیاست‌های حکومت پهلوی و نقش پاتریمونیال را در وزارت اقتصاد آشکار کند. کشمکش درونی میان رهبران سیاسی تلاش برای متعادل کردن تعهد آنها به توسعه بود، بنابراین منطق سیاستگذاری، با علایق درک شده آن همچون پایه‌ای برای یک جنگ قدرت طولانی بود که در محدوده حکومت از دهه 1960 وجود داشت.
طبیعت میدان آن کشمکش چیزهای زیادی درباره چگونگی عملکرد سیاستها نشان می‌داد. به ویژه این که طبیعت پاتریمونیال حکومت و قوانین و رفتار سیاست‌های آن نقش بارزی در توسعه دارند. این امر در شناسایی عوامل مهم کمک می‌کند - بنابراین فهم عمیقی از پویایی‌های سیاست در زمان ما فراهم می‌کند - یعنی شرایطی را که محدودکننده اعمال و شگردهای عملی آنها و مشاجره‌های اقتصادی و سیاسی که تعیین‌کننده موقعیت‌های سیاسی خاص آنهاست.
جدال‌های سیاسی موردنظر در این مقاله نه تنها ویژگی‌های بنیادی حکومت پهلوی دوم را تغییر ندادند، بلکه جدال‌های بزرگتری را که ارتباط‌های حکومت با جامعه را احاطه کرده بودند نیز تغییر دادند.
هنوز فهم ابعاد کار حکومت و تغییر به‌خصوص آنها در آن زمان مهم است. آنها چگونگی کار نهادهای دولتی را توضیح می‌دهند و این که رهبران در تدوین ضرورت‌های توسعه باید متوجه تعادل این ضرورتها با علائق سیاسی باشند. همه اینها نشانه‌ها و علائم طبیعت حکومت پهلوی دوم هستند. به این دلیل مسائلی که از آنها ناشی می‌شود باعث تغییر در اقتصاد و جامعه می‌شوند.
همچنین، ممکن است طرح استدلال‌های عمیقتر از این در مطالعات علوم اجتماعی جالب باشد. در ابتدا مطالعات رژیم‌های پاتریمونیالی بر طبیعت ویژه وسیع ارتباطات عمودی قدرت بین حاکم و عوامل سیاسی و مدیران در توضیح اعمال سیاستها، تغییرات اجتماعی - سیاسی و انتقال رژیم متمرکز شده بود.
در مقایسه، کوشش کمی جهت فهم کارکرد و ارتباطات افقی مخصوص قدرت بین عوامل سیاسی و اجتماعی و اداری گوناگون پایین سطح حاکم انجام شده است. از این‌رو موردی که در اینجا بررسی می‌شود ارتباط بحث‌های نظری پاتریمونیال و ساختار و مسیر توسعه سیاست‌های آن است.
در بحث افزایش یا کاهش قدرت وزارت اقتصاد این سئوال پیش می‌آید که چرا یک حاکم که هدف درخواستی‌اش تحولات صنعتی سریع و توسعه مؤثر بود در حمایت کامل از تحولات صنعتی شکست خورد. ممکن است با توجه به یافته‌های این مقاله پیشنهاد دهیم که هرچند حمایت اولیه از تغییر صنعتی از آمال رهبران سیاسی است حکومت باید با تجهیز وسایل خود، بهتر انجام وظیفه کند و حمایت خود را از آن تلاشی که وابسته به فهم و درک علایق سیاسی آنهاست، ادامه دهد، تا بدین وسیله تحول صنعتی باعث تغییر در ساختارهای سیاسی قدرتمند شود.
به‌علاوه تغییر نهادها ارتباط مستقیمی با تجربه قدرت رهبران سیاسی - مخصوصاً در یک رژیم پاتریمونیال - دارد. بدین وسیله می‌توان موانع یا تهدیدات را تفسیر کرد. آنچه برای رهبران سیاسی (به‌خصوص در رژیم‌های پاتریمونیال) اولویت دارد، خدمت به علایق آنها حتی به هزینه هدف‌های توسعه است که شاید آشکارا به آن اهداف صدمه بزند، به هر حال شایسته است که زمان انجام کار، چگونگی توجیه تغییر و پیامدهای آنها مورد توجه قرار گیرند. آنچه در این مقاله موردنظر است عوامل ایجادکننده وزارتخانه و بعداً تضعیف‌کننده آن و در نهایت شکست‌دهنده آن هستند.
تشکیل وزارت اقتصاد
بحران و جهت‌یابی مجدد سیاستگذاری اقتصادی
در دوره 1964 - 1960 آشوب‌ سیاسی در ایران به وجود آمد، به خاطر این که رژیم حاکم ائتلاف طبقات مالک را از طریق اصلاحات ارضی از بین برد. این تحول سیاسی بی‌ثباتی‌ها را به دلیل واکنش به تحول اقتصادی اواخر دهه 1950 تسریع کرد. دولت قرارداد معینی را با صندوق بین‌المللی پول (IMF) بست که اقتصاد را به رکود اقتصادی طاقت‌فرسا و بحران موازنه پرداختها در طول سال‌های 62 - 1960 هدایت کرد.
سیاست‌های دولت بعدی باعث کاهش سریع در میزان سرمایه‌گذاری شد. حکومت سعی کرد رشد را از طریق وام‌های خارجی بالا ببرد، به همین دلیل حدود 160 تا 173 میلیون دلار قرض خارجی در پایان سال 1962 داشت.
در دسامبر 1962 معیارهای ثابتی جهت حمایت از سرمایه‌گذاری خصوصی تعیین شد. با این همه سرمایه‌گذاری خصوصی افزایش نیافت.
به هر حال بحران‌های اقتصادی قبل از برنامه‌های ثابت ادامه یافت. بیکاری افزایش یافت و باعث تنش سیاسی در آن زمان شد. شایعات زیادی که رژیم را تهدید می‌کرد، زودتر از موعد به وقوع پیوست. این مسائل شاه را متقاعد کرد که نمی‌تواند از عهده یک بحران اقتصادی طولانی برآید، به ویژه از عهده اصلاحات ارضی که با تضاد جدی روبه‌رو شده است. عمق بحران اقتصادی و تأثیرش بر سیاست‌های ملی به سرعت نخبگان سیاسی را متقاعد کرد که به دلیل حیات رژیم رشد اقتصادی ضرورت دارد.
در طول سال‌های 1960 تا 1962 شرایط سخت صندوق بین‌المللی کشمکش را در میان سیاستگذاران اقتصادی ایران به وجود آورد که از یک سو اختلاف شدید در دولت و بین وزارتخانه‌های بازرگانی، دارایی و کشاورزی و از سوی دیگر اختلاف میان سازمان برنامه‌ریزی و وزارت صنایع و معادن بر سر سیاست‌های تجاری و توسعه را دامن زد.
رقیبان بر سر این موضوع اختلاف داشتند که چطور نقش تعرفه‌ها را در برنامه‌ریزی تفسیر کنند. اولی - به‌خصوص وزارت بازرگانی - کاربرد تعرفه‌ها را به عنوان یکی از منابع دولت مطلوب می‌دانست، در حالی که سازمان برنامه‌ریزی و وزارت صنایع تعرفه‌ها را به عنوان راهی برای افزایش صنعتی شدن و پایین آوردن کسری مالی می‌دانست. این اختلاف اصولی در سیاست تجاری به یک مجادله در مورد هزینه‌ها (68 - 1967 / 63 - 1962) تبدیل شد.
مطلوب وزارتخانه‌های بازرگانی و دارایی این بود که این طرح حذف شود تا تضاد بر سر توسعه کاهش یابد، بنابراین طرح پروژه‌های موقتی را جایگزین آن کردند که قرار شد این پروژه‌ها توسط مؤسسه‌های دولتی اداره شود تا این که اختلافات برطرف شود، بنابراین قضیه طرح‌ریزی گسترده و تحولات صنعتی جهت بهینه‌سازی صنعتی و رشد منتفی شد.
سازمان برنامه هزینه‌های گسترده توسعه را به امید رقابت با کسور بودجه مطلوب کرد. این سازمان همچنین تصمیم گرفت بر طرح تمرکز کند و نظارت مستقیم بر رشد صنعتی را برعهده گیرد. مدیران سازمان برنامه - صافی اصفیا، سیروس سامی، منوچهر گودرزی، غلامرضا مقدم، خداداد فرمانفرماییان و بهمن آبادیان - استدلال می‌کردند که سیاستگذاری موقتی و برنامه‌ریزی با ترازهای مالیاتی و اعتباری به زودی در حل بحرانها شکست خواهد خورد، چرا که برای این کار تغییرات ریشه‌داری لازم است. همچنین استدلال آنها بر تمرکز قدرت در یک نهاد سیاستگذار قدرتمند بود. مجادله‌های داغ بین وزیر دارایی، عبدالحسین بهنیا (و متحدش وزیر کشاورزی حسن ارسنجانی) و مدیر سازمان برنامه، سافی اصفیا سیاستگذاری اقتصادی را فلج کرد و کابینه را دچار مشکل کرد.
شورای عالی اقتصاد، با ریاست شاه مجادله‌های بی‌پایانی را بر سر این‌ که چه کسی باید سیاست اقتصادی ایران را تعیین کند، آغاز کرد.
نوع و ماهیت بحثها ضربه‌ای به رهبران سیاسی (شاه، وزیر پیشین و مقامات بلندپایه دولتی دیگر) بود که با فقدان مکانیسم‌های قابل توجهی مواجه شده بودند که این مکانیسم‌ها لازمه رشد اقتصادی بودند. همچنین به نظر می‌رسید که نزاع بین مؤسسه‌های دولتی خطرات سیاسی به دنبال داشته باشد. به هر حال این بحثها رشد اقتصادی را به تأخیر انداخت و موجب بحران‌های اقتصادی شد.
همچنین واضح بود که انگیزه‌های سرمایه‌گذاران به‌طور مؤثری کم شده است، به دلیل این که دولت هیچ سیاست روشنی نداشت و هیچ مؤسسه مسئولی وجود نداشت. کشمکش بین سازمان برنامه و وزارتخانه‌های دیگر نیاز به برخی تغییرات اداری را تأیید کرد تا بحثها محدود شود و وحدت و یکپارچگی به برنامه داده شود. رژیم حاکم مجبور بود تا جو مناسبی برای رشد و صنعتی شدن ایجاد کند و نظم نهادین مورد نیاز آن را طراحی کند.
بعد از چند ماه جر و بحث سرانجام در سپتامبر 1962 سازمان برنامه‌ریزی در مباحثه پیروز شد. در این هنگام سومین برنامه بودجه به جز بخش کوچکی از آن مورد تأیید دولت قرار گرفت. با گسترش حوزه سازمان برنامه شاه اظهار کرد که او از توسعه و یکپارچگی برنامه اقتصادی طرفداری می‌کند. گرچه موقعیت سازمان برنامه‌ریزی براساس خواست شاه طراحی شده بود تا طرح تحول صنعتی را تنظیم کند تا ایران به سرعت به رشد مطلوب دست یابد.
میراث سازمانی
مشاجره‌ها باعث ایجاد یک بروکراسی کارا شد و این مسئله نیز موجب توسعه سریعی شد که قبل از سال 1930 وجود داشت. در این هنگام عبدالحسین ابتهاج، تکنوکرات تکرو برنامه یکپارچگی توسعه را به اصلاح بروکراسی متصل کرد و استقلال سیاستگذاری را از فشار سیاسی و رانت‌خواری آزاد کرد. این مشاجره‌ها منجر به ایجاد سازمان برنامه‌ریزی در سال 1948 (و بعدها سازمان برنامه و بودجه) شد که ابتهاج ریاست آن را در سال‌های 1959 - 1954 برعهده داشت.
ابتهاج آشکارا مطرح کرد که یکی از مشکلات رشد در ایران فقدان ساختارهای بروکراسی مستقل و شایسته است. با این حال او قادر نبود شاه و رهبران سیاسی را متقاعد کند. شاه در ابتدا استقلال سازمان برنامه را از کابینه و سپس مجلس پذیرفت و از برنامه‌ریزی آن حمایت کرد. با این همه سرانجام او ابتهاج را از قدرت و مقام سازمان برنامه‌ریزی تحت نظارت کابینه برکنار کرد و سیاستگذاری را به سوی رانت‌خواری هدایت کرد.
هرچند بحران‌های اقتصادی سال‌های 1962 - 1960 شاه و رهبران سیاسی را مجبور کرد که دوباره این مسئله را بررسی کنند، رژیم حاکمی که تنها بعد از سه سال استقلال سازمان برنامه را از بین برد، مجبور شد ایجاد یک سازمان اقتصادی مستقل را مورد بررسی قرار دهد.
علیخانی و وزارت اقتصاد
نوامبر 1962 نخست‌وزیر اسدالله علم یک کنگره اقتصادی متشکل از 125 نماینده از مؤسسه‌های اقتصادی مختلف برای بحث و گفت‌وگو در مورد حل بحران‌های اقتصادی تشکیل داد. به تدریج نظر اکثریت بر آن شد که وزارتخانه‌های بازرگانی و صنایع و معادن برای تشکیل یک وزارتخانه بزرگ ادغام شوند. اکثر آنها به آلمان و ژاپن اشاره می‌کردند که دارای عقلانیت تجاری و صنعتی هستند و مجموعه درآمد و پرداخت دولت به وسیله گروه سیاستگذاری اقتصادی مشابه‌ای کنترل می‌شود. از آن پس این موضوع مورد بحث قرار گرفت که رشد و تحولات صنعتی نیازمند ایجاد یک بروکراسی شایسته و مستقل بود. به این دلایل وزارت اقتصاد در فوریه سال 1963 ایجاد شد.
وزارت جدید با اولین وزیرش، یعنی علینقی علیخانی قدرت زیادی پیدا کرد. روبه‌رو شدن با اعتراضات سیاسی در اوایل دهه 1960 شاه را علاقه‌مند کرد که به ابتکارات اقتصادی جدیدش آهنگ ملی‌گرایی بدهد. زیرا به‌طور گسترده این احساس وجود داشت که شاه اصلاحات ارضی را به وسیله ایالات متحده آمریکا انجام دهد، همچنین سازمان برنامه‌ریزی که بر سرمایه‌گذاران نظارت می‌کرد به شدت به یک گروه از مشاوران آمریکایی وابسته بود. بنابراین شاه تصمیم گرفت مسئولیت صنعتی شدن نباید با تکنوکرات‌های تحصیل کرده آمریکایی باشد. جست‌وجو برای یک نامزد مناسب رهبران سیاسی را به علیخانی که تحصیل کرده فرانسه بود، رهنمون کرد. علیخانی با رفتار پیش‌بینی‌ناپذیر خود توانست اختیارات وزارتخانه بزرگ جدید را در جهت کنترل بر فعالیت صنعتی افزایش دهد و هم این که خودش شاهد نقطه‌ضعف بروکراسی اقتصادی باشد.
اوایل کار وزارت مورد حمایت زیاد شاه قرار گرفت، چرا که بروکراسی جدید را وسیله‌ای برای تحقق رشد و تحول صنعتی می‌دید. علیخانی قدرت وسیعی به کارآمدی سیاستگذاری اقتصادی و قوانین و مؤسسه‌های مرتبط به آن بخشید.
او همچنین یکسری از محدودیت‌های مشخصی را جهت جلوگیری از رانت‌خواری و سوء‌استفاده از قدرت به وجود آورد تا این که بتواند نگرش‌های جدید در سیاستگذاری را به مرحله اجرا درآورد.
حمایت گسترده شاه از وزارت اقتصاد، بروکراسی‌های دیگر را تشویق کرد تا به بروکراسی‌ جدید کمک کنند. شاه به افزایش توانایی وزارت کمک کرد و از توسعه حمایت سیاسی کرد.
بدین ترتیب او می‌خواست سلطنت کند و به وزارت اقتصاد اجازه داد که در قلمروی اقتصادی حکومت کند و مشروعیت و فضایی جهت سیاستگذاری فراهم کند. به‌علاوه شاه قدرتش را به هزینه نخبگان قدیمی تثبیت کرد. نخبگانی که او را در جهت تقویت تکنوکراتی پیشرفته‌ای هدایت می‌کردند.
این نخبگان در ادارات اقتصادی کشور متمرکز شده بودند. هدف اصلی وزارت اقتصاد اداره درازمدت سیاستگذاری صنعتی بود. سعی وزارت بر این بود این امر را به وسیله تشویق صنایع داخلی انجام دهد. برای این هدف از استراتژی صنعتی جایگزین واردات (ISI) استفاده کرد. این استراتژی‌ به‌طور گسترده توسط کشورهای جهان سومی استفاده می‌شد که شروع به صنعتی شدن کرده بودند.
این استراتژی شامل سرمایه‌گذاری بخش‌های خصوصی و دولتی در پروژه‌های صنعتی جدید می‌شد و بعدها شامل محدودیت‌هایی بر واردات، تخصیص اعتبار، یارانه‌ها، مالیات و نرخ‌های تبادلی شد.
انتظار این بود که ترکیب برنامه‌ریزی و نظام حمایتی تحولات صنعتی را تسهیل کند. اما نه تنها انتظارات از این استراتژی برآورده نشد، بلکه باعث افزایش اختیارات سیاسی برنامه‌ریزان در سال 1970 شد.
سرانجام باعث عدم کارایی توسعه نابرابر و محدودیت بر صنعتی شدن و دخالت نهادینه شده حکومت در اقتصاد شد.
به‌علاوه این که این استراتژی به عنوان شکل جدیدی از نظام حمایتی و رانت مطرح شد. وزارت اقتصاد جهت منابع مالی را به سمت حمایت از عوامل اقتصادی جدید که هزینه قبلی آن تغییر داد. اما این نقطه‌ضعفها برای برنامه‌ریزان آن زمان ایرانی و همچنین کشورهای جهان سوم مشخص نبود و به (ISI) در ایران آن زمان به عنوان شکلی از حمایت‌گرایی نگریسته می‌شد که می‌توانست جهش به سوی توسعه را تسهیل کند.
در طول دوران شکوفایی وزارت (1969 - 1963) سیاست‌های آن موفقیت‌آمیز تلقی می‌شد. چون آنها به ثبات اقتصادی اعتبار دادند، سرمایه‌گذاران را امیدوار کردند، برنامه صنعتی شدن را نهادینه کردند، برخی از فشارهای اقتصادی و مالی را کاهش دادند و به اهداف توسعه‌ای رژیم به‌خصوص به هدف درخواستی شاه یعنی صنعتی شدن خدمت کردند. همه در برهه زمانی 1969 بر این عقیده بودند که هیچ دلیلی برای شاه و رهبران سیاسی وجود ندارد که از اداره اقتصاد ایران ناراضی باشند. در حقیقت از دیدگاه آن زمان عملکرد وزارت موفقیت‌‌آمیز تلقی می‌شد و فراتر از هر اختلاف‌نظری، هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک می‌نامید.
به‌علاوه این که علیخانی دارای محبوبیت و شهرت زیادی شد و از طرف مؤسسه‌های اقتصادی و بخش‌های خصوصی حمایت شد و به عنوان یک رقیب توانمند و شایسته معرفی شد. با این حال این نتایج مثبت برای تضمین ادامه حمایت از وزارت کافی نبودند. درگیری‌های سیاسی نشان داد که آن درگیریها اهمیت بیشتری از نتایج سیاستگذاری دارند.