نظارت استصوابی

محمدرضا قربانی
در نظام جمهوری اسلامی براساس تلقی مکتبی و مبتنی بر آموزه‌های الهی و دینی حکومت و اداره مملکت، حق صالحان و مومنان است و قانونگذاری که تبیین‌کننده مقررات اجتماعی و روندهای جاری در نظام سیاسی می‌باشد بایستی بر مدار قرآن و سنت جاری گردد؛ لذاست که نظارت جدی و نافذ احکام اسلامی بر قوانین اجتماعی و سیاسی امری محتوم و منطقی به نظر می‌رسد. این قرائت خاص از شکل حکومت که تحت عنوان مردمسالاری دینی تبلور یافته مستلزم کاربست قواعدی است که از آن جمله نظارت استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات می‌باشد. در نگاه اسلام عبودیت پروردگار و اطاعت از او عالی‌ترین درجه کمال و باعث سعادت دنیوی و اخروی است. مردمسالاری دینی و جمهوری اسلامی به این معناست که مردم در چارچوب احکام الهی و ضوابط شرعی در سرنوشت خویش موثر و صاحب نقش باشند «میزان رای ملت است» و این مهم تا زمانی است که مردم از ضوابط و قوانین الهی خروج ننمایند و با مبانی شرعی مخالفتی نداشته باشند. از این در اصل چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی یران بر متکی بودن قوانین و مقررات براساس اسلام و موازین اسلامی تاکید شده است و بر حاکم بودن این اصل بر اطلاق و عموم همه اصول قانون اساسی تصریح شده است. در اصل پنجم قانون اساسی نیز بر ولایت و امامت فقیه عادل و باتقوا و آگاه به زمان و شجاع و مدیر و مدبر بودن ایشان در عصر غیبت تاکید شده است و از طرفی در اصل ششم اداره امور کشور بر آرای عمومی را به صراحت بیان نموده است. بنابراین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر دو رکن «اسلامیت» و «جمهوریت» بنا نهاده شده است و نهاد شورای نگهبان مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی (اصل 98) و موظف به تشخیص مغایرت یا عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با اسلام و قانون اساسی می‌باشد. از سوی دیگر نظارت بر انتخابات نیز به جهت اهمیت برعهده شورای نگهبان می‌باشد (اصل 99)، اینکه این نظارت بایستی «استصوابی» یا «استطلاعی» باشد موضوعی است که در ادامه به واکاوی آن خواهیم پرداخت.
در اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است:
«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوی، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد.»
سئوالی که مطرح است اینکه مراد قانونگذار از واژه نظارت در اصل 99 قانون اساسی چیست؟
آیا منظور نظارت استصوابی است یا استطلاعی؟ البته برون شدن از این ابهام چندان دشوار نیست چرا که قانونگذار در صال 98 قانون اساسی تفسیر قانون اساسی را برعهده شورای نگهبان قرار داده است.
«تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌شود.»
از طرفی شورای نگهبان تفسیر خود از اصل 99 قانون اساسی را بدین شرح اعلام داشته است:
«نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.»
معهذا نظارت مطرح شده در اصل 99 عام، مطلق و شامل همه مراحل انتخابات و از جمله تشخیص صلاحیت نامزدها و تعیین سلامت انتخابات در حوزه‌های انتخابیه می‌باشد. شورای نگهبان نظارت خود بر انتخابات را استصوابی دانسته و نه استطلاعی.
در نظارت استصوابی مجری نمی‌تواند کاری را بدون نظر و اجازه و تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر کاری را بدون تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد صحیح و نافذ نخواهد بود. و لیکن در نظارت استطلاعی ناظر تنها حق دارد از فعل مجری اطلاع پیدا کند؛ اما حق دخالت در کار او را ندارد. از سوی دیگر در تحریرالوسیله حضرت امام خمینی و عروه‌الوثقی آیت‌الله سیدمحمدکاظم یزدی(ره) نیز نظارت استصوابی مورد تاکید قرار گرفته است.
در چهارم مرداد سال 1374 مجلس چهارم نظارت استصوابی و عام شورای نگهبان بر انتخابات را مورد تصویب قرار داد و از این رو نظارت استصوابی علاوه بر نظریه تفسیری شورای نگهبان از سوی مجلس چهارم به پشتیبانی قانون عادی نیز مستظهر گردید.
نکته دیگر اینکه در اصل 99 قانون اساسی قیدی برای نظارت نیامده است. فلذا از عموم یا اطلاق نظارت، نظارت در تمام مراحل انتخابات استظهار می‌گردد و تخصیص یا تقیید آن به برخی مراحل، نیازمند دلیل و قرینه است که به دلیل فقدان این شرایط همان نظارت استصوابی تثبیت می‌گردد. از طرف دیگر فلسفه و روح حاکم بر اصل 99 به طور قطع پیشگیری از تخلف و خطا در انتخابات می‌باشد و اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیری از بروز تخلف و اشتباه مجریان می‌باشد. این احتمال مختص به روز اخذ رای نمی‌باشد و شامل تمام مراحل انتخابات و از جمله تشخیص صلاحیت نامزدها نیز می‌شود.
از این جهت قانونگذار با عنایت به اهمیت انتخابات و سرنوشت‌ساز بودن آن در بقا یا تخدیش مبانی استواری نظام، وجود ناظر را در آن ضروری تشخیص داده است و بی‌تردید چنین نظارتی به شکل استطلاعی تامین‌کننده هدف قانونگذار نخواهد بود و این خود دلیلی دیگر بر اثبات استصوابی بودن نظارت است.
مساله دیگری که بایستی مدنظر قرار گیرد اینکه هرچند با کمی تسامح و تساهل بپذیریم که نظارت استصوابی نیز نوعی از نظارت می‌باشد و لیکن در حقیقت نظارت نیست چرا که عملا نفوذی بر عملکرد مجریان ندارد.
از موارد دیگری که در عداد ادله اثباتی نظارت استصوابی است اینکه، در اصل 99، مرجعی که شورای نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم کند مشخص نشده است. با توجه به دقت‌نظر قانونگذار این امر نمی‌تواند تصادفی باشد. در واقع مراد قانونگذار نظارت استصوابی بوده است، به این دلیل که ناظر، مرجع نهایی و تصمیم‌گیرنده اعلام شده است و رای و نظر او به عنوان نظر و رای نهایی محسوب شده است.
در کنار این دلایل اثباتی نظارت استصوابی، قیاس بین کاربرد واژه نظارت در دیگر اصول قانون اساسی نیز استصوابی بودن نظارت را به شکل دیگری ثابت می‌کند. در اصل 110 قانون اساسی یکی از وظایف و اختیارات رهبری نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام دانسته شده است. از آنجا که رهبری در صورت مشاهده هرگونه تخلف قدرت مداخله مستقیم را دارند بنابراین مفهوم نظارت در اصل 110، نظارتی استصوابی است و نه استطلاعی.
در اصل 156 قانون اساسی نیز یکی از وظایف قوه قضائیه نظارت بر حسن اجرای قوانین دانسته شده است. این نظارت نیز نمی‌تواند از نوع استطلاعی باشد و به همین دلیل در اصل 174 تشکیل سازمان بازرسی کل کشور به منظور اعمال نظارت قوه قضائیه بر حسن جریان امور و اجرای قوانین در دستگاههای اداری پیش‌بینی شده است. پس نظارت قوه قضائیه نیز استصوابی است.
بر طبق اصل 134 قانون اساسی نیز رئیس‌جمهور بر کار وزیران نظارت دارد. آنچه مسلم است نمی‌توان قائل به استطلاعی بودن نظارت رئیس‌جمهور بر عملکرد وزیران بود. رئیس‌جمهور در ذیل همین اصل در برابر مجلس شورای اسلامی مسئول اقدامات هیات وزیران شناخته شده است و به این ترتیب نمی‌توان چنین استظهار نمود که ایشان نظارتی استطلاعی بر کار وزیران داشته باشد.
همانگونه که در ابتدای مطلب نیز اشاره گردید قانون عادی مصوب مجلس چهارم نیز استصوابی بدن نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را به رسمیت شناخته است. بر طبق مصوبه 4/5/74 مجلس شورای اسلامی؛
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت، استصوابی، عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
از طرف دیگر در سال 1362 که برای اولین بار قانون انتخابات مجلس در مجلس شورای اسلامی تصویب گردید، در ماده (3) این قانون به نظارت عام و فراگیر شورای نگهبان تصریح شده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان است و این نظارت، عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
در قانون سال 62 کلمه استصوابی ذکر نشده است و لیکن استصوابی بودن نظارت را دقیقا به ذهن متبادر می‌نماید.
با توجه به اینکه براساس مبانی فقهی مادامی که قرینه‌ای بر نظارت استطلاعی در کار نباشد نظارت مطلق حمل بر نظارت استصوابی می‌گردد و باید آثار نظارت استصوابی بر آن بار شود. حتی از مصوبه سال 62 نیز می‌توان «استصوابی» بودن نظارت را استظهار نمود.
با این تفاصیل ارائه‌دهندگان لایحه تغییر موادی از قانون انتخابات کوشیده‌اند تا نظارت استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات را حذف نمایند، طراحان این لایحه هرچند در رد استصوابی بودن نظارت دلایل متعددی را ارائه کرده‌اند و لیکن به شکل دیگر این نحوه نظارت را که خود منتقد آن هستند به نهادهای اجرایی انتخابات تفویض نموده‌اند که این امر نشان‌دهنده تناقضی آشکار در منطق و رفتار تنظیم‌کنندگان لایحه می‌باشد. طراحان لایحه به استناد اصل 137 قانون اساسی (برائت) اعلام می‌دارند که اصاله‌الصحه از مسلمات فقهی و دینی است و باید اصل را بر وجود شرایط لازم و صلاحیت و شایستگی قرار داد، مگر این که عدم صلاحیت و یا فقدان شرایط محرز شود. ایشان معتقدند نظارت استصوابی به معنای بررسی و تحقیق جهت تشخیص و احراز صلاحیت، مخالف اصل برائت است و مادامی که دلیل کافی و قانونی بر اثبات جرم اقامه نشود نمی‌توان کسی را مجرم شمرد. معهذا مساله تشخیص صلاحیت و شایستگی لازم جهت برعهده گرفتن برخی مناصب و مقامات ارتباطی به «اصل برائت» ندارد.
سئوال این است که آیا با تکیه بر اصل برائت می‌توان حکم کرد که همه نامزدها باسوادند و یا از سن قانونی و سایر شرایط برخوردارند و یا آنکه در مورد انتخابات مجلس خبرگان می‌توان حکم کرد که همه نامزدها مجتهدند؟ آیا در همه موارد مشابه به بهانه اصل برائت و اصاله‌الصحه می‌توان تحقیق و بررسی را حذف نمود؟ از این رو می‌توان گفت نظارت استصوابی شورای نگهبان در خصوص احراز صلاحیت نامزدهای انتخابات دقیقا براساس موازین حقوقی و قانونی قابل دفاع می‌باشد.
نکته دیگر اینکه برخلاف مغالطه‌گویی‌های مطرح شده، نظارت استصوابی تخالفی با جمهوریت نظام ندارد چرا که اگر ملت ایران در سال 58 اراده نموده‌اند که نظامی مبتنی بر آرای عمومی را تاسیس نمایند، در همان حال به مبانی اسلامیت نظام نیز رای داده‌اند. فلذا جمهوریت و اسلامیت را به عنوان دو رکن قانون اساسی پذیرفته‌اند و از این جهت نمی‌توان با اصرار بر اجرای یک اصل یا یک بخش از قانون اساسی در جهتی مخالف روح کلی حاکم بر قانون اساسی گام نهاد. از سوی دیگر اگر نظارت استصوابی شورای نگهبان ناظر بر تخدیش جمهوریت نظام باشد قطعا انتصاب وزرای دولت و نظارت استصوابی رئیس‌جمهور بر کار ایشان نیز نمونه‌ای دیگر از نقض جمهوریت خواهد بود حال آنکه اصولا در مورد وزرا چنین برداشتی مبنای منطقی ندارد و از این امر نمی‌توان تباین نظارت استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات و جمهوریت نظام را استظهار نمود.
نکته بسیار مهم دیگر اینکه نظارت استصوابی یک نهاد بر قانون اساسی و مصوبات مجلس قانونگذاری مختص جمهوری اسلامی نیست بلکه در دیگر کشورها نیز وجود دارد. البته به روش قیاس با سایر نظامهای سیاسی نمی‌توان در رد یا تایید نظارت استصوابی سخن گفت و اصولا چنین روشی منطقی به نظر نمی‌رسد چرا که نظام اسلامی با نظامهای غربی تفاوتی ماهوی دارد. نهادهایی همچون ولایت فقیه، مجمع تشخیص مصلحت و یا مبانی قضای اسلامی در سایر جوامع وجود ندارد و البته به این دلیل نمی‌توان در ضرورت نهادهای موجود در حکومت اسلامی تردید روا داشت.
از طرف دیگر در سایر کشورها مراکز و نهادهایی که تقریبا کارکردی مشابه شورای نگهبان دارند، وجود دارد. به عنوان مثال، در قانون اساسی آمریکا، دانمارک و ژاپن، قوه مقننه بر انتخابات نظارت دارند. در آلمان قوه قضائیه این نظارت را انجام می‌دهد و در فرانسه بر طبق قانون اساسی (1958.م) نهادی ویژه، مستقل و غیرمنتفع از نتایج انتخابات، نظارت لازم بر انتخابات را اعمال می‌نماید. در کشور فرانسه نامزدی انتخابات مستلزم اخذ تایید از 500 نفر از اعضای انجمن‌های شهری و شورای محلی و مجلس می‌باشد و در نظامهای حزبی چنین الگوهایی به شکل سخت‌تر اعمال می‌شود. در ایتالیا به استناد اصول 134 تا 137 قانون اساسی، نهادی به نام «دیوان قانون اساسی» بر مصوبات مجلس ملی و سنای آن کشور نظارت دارد. فلذا بحث نظارت به لحاظ جایگاه منطقی و عقلایی فارغ از نوع نظام‌های سیاسی در اکثریت نظامها ساری و جاری است.
البته در این خصوص دلایل اثباتی دیگری نیز قابل طرح است که در این مجال نمی‌گنجد. امید آنکه مجلس محترم فارغ از گرایشات حزبی و جناحی، اصلاحاتی منطقی، جامع و مانع را در مورد قانون انتخابات به تصویب برساند. آنچه مسلم است مجلس در مواجهه با لایحه اصلاح قانون انتخابات که حذف نظارت استصوابی شورای نگهبان و یا احاله دادن آن به وزارت کشور محور اصلی آن را تشکیل می‌دهد نبایستی به گونه‌ای عمل نماید که شائبه تفوق یافتن رفتارهای سیاسی و جناحی مجلس بر مبانی حقوقی اثبات گردد.
قرائن موجود حکایت از آن دارد که به دلیل موجه بودن امر نظارت، طراحان نتوانسته‌اند، بحث نظارت را در انتخابات حذف نمایند و با جرح و تعدیل در نهایت آن را به یک نهاد اجرایی (وزارت کشور) منتقل نموده‌اند و این همه حاکی از اتخاذ رفتاری سیاسی است که مبتنی بر پوشش حقوقی اتخاذ گردیده است. امید آنکه نمایندگان محترم مجلس با درک این مساله بهترین تصمیم را اتخاذ نمایند.