بررسی و تحلیل حقوقی نظارت استصوابی

علیرضا عباسی / کارشناس ارشد حقوق عمومی
تمیز قاعده حقوقی و بازشناسی آن از سایر قواعد و ابزار سودمندی است جهت احراز مشروعیت قاعده مزبور، اما این مطلب بدان معنا نیست که سایر قواعد اخلاق، مذهب و عرف و قواعدی از این قبیل مکمل و مقوم حقوق هستند و از جهات بسیاری با قواعد حقوقی است و شباهت دارند.
قواعدی که جنبه حقوقی در آنها لحاظ شده باشد نسبت به سایر قواعد از حیث مشروعیت و ضمانت اجرا ارجح و مقدم‌اند و این قواعد بهتر و بیشتر از سایر قواعد می‌توانند جامعه را نظم و نسق بخشیده و به اهداف حقوق که همانا ایجاد نظم و امنیت و رفاه و سعادت فردی و جمعی است نایل گرداند.
برای کشف قواعد حقوقی و تمیز آن از سایر قواعد حداقل باید به دو عامل اساسی و ماهوی توجه کرد:
1ـ اوصاف قاعده حقوقی.
2ـ وسیله و طریقه ایجاد قواعد حقوقی.
1ـ‌ اوصاف قاعده حقوقی حداقل دارای یک سری اوصاف عمومی و یک سری اوصاف اجتماعی است. این دو صفت مزبور لازم و ملزوم یکدیگر بوده و نقض و نادیده انگاشتن یکی از آنها موجب تزلزل و بی‌ثباتب در قاعده حقوقی می‌شود.
الف) اوصاف عمومی قاعده حقوقی: در یک دید کلی اوصاف عمومی قاعده حقوقی عبارتند از:
1ـ الزام‌‌آور بودن 2ـ ضمانت اجرا 3ـ کلی و دائمی بودن
به عبارت دیگر قاعده حقوقی باید حداقل دارای این سه وصف عمومی باشد.
ب) اوصاف اجتماعی قاعده حقوقی نیاز به اوصاف دیگری هم دارد تا از این رهگذر بتواند به اهداف حقوق نایل گردد‏، که از آن اوصاف تحت عنوان اوصاف اجتماعی یاد می‌کنیم. قاعده حقوقی از لحاظ اجتماعی و جامعه شناختی حداقل باید دارای سه وصف باشد:
اولا قاعده مزبور بایستی متناسب با اجتماع باشد و ثانیا اینکه بایستی مقبولیت اجتماعی داشته باشد و ثالثا اینکه بایستی مصلحت اجتماعی در قاعده حقوقی لحاظ شده باشد.
2ـ دومین شرط اساسی و ماهوی برای شکل‌گیری و ایجاد قواعد حقوقی عبارت است از اینکه نهادها و ارگان‌های ذی‌صلاح برای شکل‌گیری و ایجاد قواعد حقوقی مجلس و شورای نگهبان قانون اساسی است.
شورای نگهبان قانون اساسی حداقل از طریق تایید یا عدم تایید مصوبات شورای اسلامی و تفسیر قانون اساسی (اصول 94 - 98- 96) در ایجاد و شکل‌گیری قواعد حقوقی مشارکت دارد.
با عنایت ویژه به مطالب مذکور باید متذکر شد که برای احراز مشروعیت نظارت استصوابی باید ببینیم که اوصاف «قاعده حقوقی» تا چه اندازه‌ای در این نوع نظارت لحاظ شده است؟ و دیگر آنکه آیا اصلا می‌توانیم نظارت مزبور را به عنوان یک «قاعده حقوقی» که حاکم بر روابطو مناسبات اجتماعی است مطرح سازیم؟
به نظر می‌رسد که تنها از رهگذر حقوق و قواعد حقوقی است که می‌توان مشروعیت یا عدم مشروعیت نظارت استصوابی را به عنوان یک مکانیزم نظارتی قابل اعمال احراز کرد.
از دیدگاه حقوقی نظارت استصوابی تفسیری است قانونی از اصل 99 قانون اساسی و این حق به موجب اصل 98 قانون اساسی به شورای نگهبان قانون اساسی اعطا شده است که با تصویب سه چهارم اعضای آن (9 عضو) تفسیر مزبور امکان پذیر می‌شود و نمادی قانونی و حقوقی به خود می‌گیرد. شورای نگهبان تفسیر خود را از اصل 99 قانون اساسی در خصوص نظارت استصوابی بدین صورت اعلام کرده است‌ : «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تایید یا رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.»
آنچه از تفسیر مزبور قابل استنباط است این است که نظارت شورای نگهبان قانون اساسی بر امر انتخابات از لحاظ حقوقی عام و مطلق است و شامل کلیه مراحل و جریانات انتخابات از ابتدا (ثبت‌نام) تا انتها (اعلان نتایج) می‌شود و تنها اختصاص به برگزاری انتخابات ندارد بلکه شامل تمام مراحل انتخاباتی از قبیل ثبت‌نام کاندیداها، انتخابات، نظارت بر انجام رای‌گیری، تشخیص صحت یا عدم صحت انتخابات و ابطال انتخابات در تمام یا بخشی از حوزه‌های انتخابیه‏، می‌شود که همگی در صلاحیت‌های نظارتی شورای نگهبان قانون اساسی می‌باشد.
دیگر‌ آنکه مجلس شورای اسلامی در مورخه 1374/5/4 نظارت عام و استصوابی شورای نگهبان را برابر انتخابات مورد تصویب قرار داد.
بنابراین نظارت استصوابی گذشته از تفسیر قانون اساسی به صورت قانون عادی نیز در آمده است. حال پرسشی که در اینجا مطرح می‌شود این است که از دیدگاه نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد.» براساس چه معیار یا معیارهای حقوقی صورت گرفته است؟ و دیگر آنکه چرا دامنه و گستره نظارت این قدر وسیع و گسترده مورد تفسیر قرار گرفته است که تمام مراحل و جریانات انتخاباتی را شامل می‌شود؟ و اینکه چرا استصوابی بودن نظارت از بطن این تفسیر ظاهر گشته و استطلاعی بودن نظارت سقط شده است؟
در پاسخ به این سوالات مطروحه باید متذکر گردید که در اصل 99 قانون اساسی هیچ قید یا تخصصی در خصوص نوع یا کم و کیف نظارت نیامده است. لذا با عنایت به علم اصول و با توجه به عموم و اطلاق لفظ «نظارت» این نظارت شامل تمام مراحل و جریانات انتخاباتی می‌شود و تخصیص و تقید آن به برخی از مراحل انتخابات نیاز به داشتن دلیل مستقل یا حداقل قرینه واضحی دارد.
در واقع افرادی که مخالف این نوع نظارت و کم و کیف آن هستند نیاز به اقامه دلیل و بینه (البینه علی‌المدعی) دارند که تاکنون دلیلی حقوقی، فقهی و منطقی به صورت جامع ارائه نشده است.
دیگر آنکه فلسفه وجودی نظارت چیزی نیست جز افزایش دقت در عمل و جلوگیری از تخلفات عمدی یا غیرعمدی مجری و مسئولین ذی‌ربط، تا اینک صحت و سلامتی جریانات انتخابات که مطلوب و هدف غایی ناظر است حاصل گردد. تا از این رهگذر مجلس شورای اسلامی بتواند منعکس کننده اراده خالص ملی باشد. لذا با عنایت به فلسفه مزبور بایستی نظارت، عام و شامل تمام مراحل و جریانات انتخاباتی باشد.
اما در خصوص نوع نظارت بایستی گفت هیچ قید یا تخصیصی درخصوص نوع نظارت در اصل 99 قانون اساسی مشاهده نمی‌شود. ولیکن از لحاظ منطقی بهترین نوع نظارت که بتواند با فلسفه وجودی نظارت منطبق باشد چیزی نیست جز نظارت استصوابی و حقیقت نظارت ظهور در استصوابی بودن آن دارد. یعنی اصل در نظارت آن است که ناظر حق اظهارنظر و نفی اثبات و تایید یا تکذیب داشته باشد. به دیگر سخن حقیقت نظارت در آن است که رای و سخن ناظر یا ناظرین مقبولیت و رسمیت داشته باشد.
لیکن در خصوص نظارت استصوابی هر چند که با اندکی تسامح می‌توان از آن تحت عنوان «نظارت» یاد کرد، اما حقیقتا این نوع نظارت، نظارت واقعی نیست بلکه کار ناظر یا ناظرین بسیار شبیه به یک گزارشگر یا تماشاگر است و رای و نظر ناظر یا ناظرین فاقد نفوذ قانونی است و در حقیقت ناظر یا ناظرین پل ارتباطی هستند بین مجری و مقام مافوق و تصمیم گیرنده نهایی کسی غیر از ناظر یا ناظرین است.
خصوصا اینکه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مرجعی که شورای نگهبان باید به آن گرایش نظارت خود را بدهد، مشخص نیست و قانون اساسی ما در این خصوص صراحتی ندارد و همه جریانات انتخابات نهایتا به شورای نگهبان ختم می‌شود که خود این استدلال می‌تواند حداقل اماره‌ای باشد مبنی بر استطلاعی نبودن نوعی نظارت شورای نگهبان.
و دیگر آنکه در قانون عادی نیز اجبارا پیروی قانون عادی از قانون اساسی بر استصوابی بودن نظارت صحه گذاشته شده است. یکی از مصوبات مجلس شورای اسلامی مورخه 1374/5/4 نیز بر استصوابی بودن نظارت صحه گذاشته و آن را تایید نمود و جالب‌تر آنکه در سال 1362 برای اولین بار قانون انتخابات مجلس در مجلس شورای اسلامی تصویب شد که در ماده (3) قانون مزبور به عام و فراگیر بودن نظارت شورای نگهبان اشاره شده است:
«نظارت بر انتخابات مجلس به شورای نگهبان است و این نظارت عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جاری است.» که با یک تفسیر نسبتا موسع می‌توان استصوابی بودن نوع نظارت را استنباط نمود.
دیگر استدلال آنکه از لحاظ فقهی تا زمانی که قرنیه‌ای دال بر نظارت استطلاعی در کار نباشد. نظارت مطلق حمل بر نظارت استصوابی می‌شود و بایستی معیارها و ضوابط نظارت استصوابی ملاک عملکرد قرار گیرد و دیگر آنکه اگر به مذاکرات مقدماتی خبرگان قانون اساسی مراجعه کنیم در آنجا هم صحبتی در خصوص نوع نظارت به میان نیامده است. در کتاب تحریر‌الوسیله امام(ره) (جلد 2 ص 199- کتاب وقف، مساله 86) آمده است که «واقف می‌تواند بر کار متولی وقف ناظر تعیین کند اگر معلوم شود مقصود واقف ازنظارت این است که ناظر صرفا بر کار متولی اطلاع پیدا کند، برای حصول اطمینان، متولی در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نیاز نیست و صرفا اطلاع او لازم است و اگر معلوم شود اعلام نظر و تصویب ناظر مقصود واقف است، متولی نمی‌تواند بدون اذن و تصویب ناظر تصرفاتی انجام دهد و اگر معلوم نشود که مراد واقف از قرار دادن ناظر چیست لازم است که هر دو امر (اطلاع و اذن و تصویب ناظر) رعایت شود.»
در کتاب عروه الوثقی آیت‌الله سیدمحمد کاظم طباطبایی یزدی در کتاب وسیله النجاه مرحوم آیت‌الله سیدابوالحسن اصفهانی و در کتاب؟ الاحکام سیدعبدالعلی سبزواری در حاشیه عبارت وسیله النجاه همین موارد و استدلالات آمده است و درهمه موارد مذکور شاهد وحدت ملاک هستیم.
با عنایت به استدلالات و مطالب ذکر شده نظارت استصوابی هر چند واجد اوصاف عمومی است و برخی از اصول حقوقی و فقهی در آن لحاظ شده است و در عین حال نتیجه یک تفسیر قانونی است اما از دیدگاه منطق و حقوق وجود اوصاف عمومی تنها شرط لازم برای شکل‌گیری یک قاعده حقوقی است و شرط کافی (علت تامه) چیز دیگری است. بلکه شرط کافی (علت تامه) آن است که اوصاف اجتماعی نیز در این نوع نظارت لحاظ شود تا بتوان در خصوص مشروعیت یا عدم مشروعیت نظارت استصوابی به عنوان یک قاعده (حقوقی) اظهارنظر کنیم.
در خصوص اوصاف اجتماعی به عنوان شرط کافی (علت تامه) برای شکل‌گیری یک قاعده حقوقی باید گفت که قاعده حقوقی از لحاظ وصف اجتماعی اولا باید برای مقبولیت باشد ثانیا دارای تناسب اجتماعی باشد.
و با لحاظ شدن این دو وصف (اوصاف عمومی و اجتماعی) است که قاعده حقوقی شکل می‌گیرد و علت تامه حاصل می‌شود. هر چند که نباید از طریق ایجاد "قاعده حقوقی" نیز غافل باشیم و در عین حال می‌توانیم اظهارنظر متقی کنیم که هم مقبول حق باشد و هم منطق و اجتماع.
درصورتی که در یک قاعده تنها اوصاف عمومی لحاظ شود. و از این اوصاف اجتماعی و جامعه شناختی تهی باشد. این امر خود به نوعی مبین اقتدارگرایی است که خود مدفن و گورستان دمکراسی و مردم‌سالاری است.
و این همان مشکلی است که جامعه ما و اغلب جوامع جهان سوم با آن دست به گریبان هستند به عبارت روشن‌تر قواعد و مقررات در این گونه جوامع اکثرا واجد وصف عمومی هستند و به اوصاف اجتماعی (مناسب به مقبولیت ـ مصلحت) وقعی گذاشته نمی‌شود.
در این خصوص نظارت استصوابی هر چند ظاهری حقوقی و قانونی دارد، ولی باید دید که این نوع نظارت با جامعه کنونی ما تناسب دارد یا خیر؟
در حال حاضر جامعه ما جامعه‌ای است جوان و در حال توسعه، جامعه‌ای است که تاریخ قرن پیش محو در استبداد و دیکتاتوری بود، جامعه ما حاصل و دستاورد ایثار و از خودگذشتگی خون شهدا است.
فلسفه ایثار و از خودگذشتگی شهدا این بود که ما با آزادی و آزاداندیشی و فراغ بال سرنوشت خویش را رقم بزنیم. انقلاب کردیم،‌ شهید دادیم، با تجاوزات رژیم بعثی مقابله کردیم و تحریم های اقتصادی و ده‌ها مشکل از این قبیل را تحمل کردیم تا بار دیگر به دوران گذشته برنگردیم.
اما این نوع نظارت (استصوابی) و با این کم و کیف و ترکیب (عام، مطلق و انتصابی) ناخواسته می‌تواند ناقض و نافی دستاوردها و آرمان‌های انقلاب و روح و محتوای قانون اساسی باشد. در مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران چنین آمده است:
"... با توجه به ماهیت این نهضت بزرگ، قانون اساسی تضمین‌گر نفی هرگونه استبداد فکری، اجتماعی و انحصار اقتصادی می‌باشد و درخط گسستن از سیستم استبدادی، و پسردن سرنوشت مردم به دست خودشان تلاش می‌کنند..." و یضع عنهم امرهم والاغلال التی کانت علیهم (سوره اعراب آیه 57) لذا تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 قانون اساسی و تبلور نظارت استصوابی از این نوع تفسیر از لحاظ منطقی، اجتماعی و جامعه شناختی مهمترین تالی فاسد آن اقتدارگرایی است و انداختن غل و زنجیر به پای اراده ملی است و نادیده انگاشتن حق مردم در تعیین سرنوشت خویش می‌باشد. خصوصا نظارت مزبور به مرور زمان می‌تواند راه بر روی هرگونه تسامح و تساهل و چندگانگی سیاسی و مشارکت آزادنه مردم در انتخابات بندد.
در واقع هنگامی که قاعده‌ای که انتظام بخش روابط اجتماعی است تناسبی با جامعه خود نداشته باشد نهایتا مردمی‌ترین حکومت‌ها و انقلاب‌ها را به چالش خواهد کشاند. و حکومت‌ها پشتوانه مردمی خود را از دست داده و هر یک به دنبال حذف دیگری هستند که این امر خود می‌تاواند سرآغاز انحطاط و فروپاشی انقلاب‌ها و جوامع باشد.
درخصوص دومین وصف اجتماعی قاعده حقوقی باید گفت که نتیجه منطقی عدم تناسب اجتماعی قاعده حقوقی موجود درجامعه فقدان مقبولیت و عدم پذیرش آن است. قاعده‌ای که مقبول طبع توده‌های مردم نباشد نمی‌تواند روابط افراد را تحت تاثیر قرار بدهد. و نظم و امنیت و سعادت فردی و جمعی که مطلوب قواعد حقوقی است به ارغمان آورد.
درخصوص سومین وصف اجتماعی قاعده حقوقی باید گفت که قاعده‌ای که به مصلحت و صلاح جامعه نباشد نمی‌تواند یک قاعده حقوقی به معنای واقعی کلمه باشد.
حال که حساسیت افکار عمومی به نظارت استصوابی تشدید و جریحه‌دار شده است آیا به مصلحت کشور نیست که شورای محترم نگهبان با اندکی تسامح و تساهل به حل معضلات پیش آمده می‌پرداخت و اندکی هم به افکار عمومی و نظرات و پیشنهادات اساتید و دانشمندان حقوقی، اجتماعی و سیاسی وقعی می‌نهاد تا از این رهگذر بتوان جبران مافات گذشته کند.
امروزه مصلحت جامعه ایجاب می‌کند که شورای محترم نگهبان با مساله انتخابات با اندکی تسامح و تساهل رفتار نموده و کثرت‌گرایی موجود در جامعه را به عنوان یک واقعیت انکارناپذیر با آغوش باز بپذیرد.
چرا که کثرت‌گرایی، تنوع افکار و عقاید و احترام به آنها، تسامح و تساهل و مواردی از این قبیل همگی از مظاهر و مولفه‌های دمکراسی هستند و رعایت آنها برای عموم توده‌های مردم و خصوصا اعضای محترم شورای نگهبان، از لحاظ عقلی، منطقی، شرعی و قانونی واجب است ( اصول 22و 23 ق 10) چرا که عدم رعایت مولفه‌های فوق قهرا منتج به اقتدارگرایی می‌شود. این درست همان جایی است که شرع مبین اسلام و اسلام ناب محمدی با آن سر سازش و آشتی ندارد. اسلام با اقتدارگرایی و خودرایی، هیچ قرابت و رابطه‌ای ندارد وقطعا مسلمانان، پیرو اسلام ناب محمدی هم براساس اعتقاد به تعالیم و آموزه‌های دینی خودشان با اقتدار گرایی کنار نخواهد آمد. (لا طاعه، کالمخلوق فی معیصه الخالق: نهج البلاغه، جملات قصار) لذا با این شیوه نظارت هم اسلامیت نظام و هم جمهوریت نظام مخدوش گردد و این موارد هیچ‌گاه به مصلحت جامعه نبوده و نخواهد بود. در پایان این مقال باید گفت که نظارت استصوابی از دیدگاه حقوق و قواعد حقوقی نمی‌تواند به عنوان یک قاعده حقوقی تمام عیار عرض اندام کند. (تهی بودن از وصف اجتماعی) و نمی‌تواند به کمال مطلوب و هدف غایی حقوق که همانا سعادت فرد و جامعه و ایجاد نظم و امنیت است نایل گردد. لذا به نظر می‌رسد نظارت استصوابی در این برهه از زمان نیاز به کسب مشروعیت مجدد دارد که آن هم حاصل نخواهد شد مگر با کمی خویشتن داری و تسامح و تساهل اعضای محترم شورای نگهبان، و به نظر می‌رسد که لوایح ریاست محترم جمهوری درخصوص انتخابات حتی درصورت تصویب آن بدون هیچ‌گونه کم و کاست (بر فرض محال) نمی تواند مشکلی را حل کند چرا که قانون عادی نمی‌تواند خلاف قانون اساسی یا تفسیر ناشی از آن باشد.