نه «استصوابی» و نه «استطلاعی»

سیدمحمد هاشمی / عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی
اول: نظام مردمی متعادل و متعقل
یکی از مشکلات مردم‌سالاری‌های نوپا خبط و خطاهایی است که سیاستمردان و سیاستمداران تازه کار در عرصه رقابت مرتکب می‌شوند و آثار منفی و ناخشنود کننده‌ای از خود به جای می‌گذارند.
دموکراسی که امروزه از آن به عنوان یک نظام شایسته یاد می‌کنند، مبتنی بر اصول آزادی گسترده و مشارکت متفکرانه و متعهدانه شهروندان در تعیین سرنوشت سیاسی و اجتماعی خویش می‌باشد. در این مشارکت آزاد و همگانی، کثرت‌گرایی و تعدد اندیشه‌ها و سلیقه‌های پراکنده و یا سامان یافته در گروه‌های متعدد سیاسی امری اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد و مشارکت کنندگان نوعا در یک بازار رقابت گرم و ملتهب رودرروی یکدیگر قرار می‌گیرند و در این روند، نوعی تزاحم متقابل پدیدار می‌شود که رفع آن نیازمند تجربه، متانت و تعقل است.
در غیر این صورت تشتت موجود امنیت و آسایش را از بین می‌برد و زورآزمایی‌های سیاسی غیرمنطقی زمینه را برای سلطه گروه قوی‌تر و حاکمیت استبداد فراهم می‌سازد. بدین خاطر است که تحمل متقابل رقبای سیاسی و سپردن سرنوشت نهایی به دست مردم از طریق انتخابات و آرا عمومی و با منطق تصمیم اکثریت را لازمه دموکراسی می‌دانند.
در یک نظام مردمی، دیگر خبر از اقتدار بدون قید و شرط فرد، یا طبقه خاصی نیست و زمامداران به عنوان خدمتگزاران نظام و بدون داعیه سروری به طور محدود و مشروط مسئولیت اداره امور محوله را بر عهده می‌گیرند. با این ترتیب، محدودیت دوره زمامداری حکام منتخب یکی دیگر از مشخصات دموکراسی به شمار می‌رود تا بدین وسیله با حضور مستمر مردم در صحنه سیاسی و مشارکت آنان در انتخابات ابتکار مردمی همواره تضمین شود این محدودیت دوره می‌تواند تناوب قدرت و انتقال آن از گروهی به گروه دیگر را نیز به دنبال داشته باشد. امکان تناوب قدرت در جای خود نشانه‌ای از رشد و توسعه دموکراسی به شمار می‌رود و زمینه را برای پذیرش تمام ارز‌شهای فکری و توازن سیاسی فراهم می‌سازد. با این ترتیب تناوب را باید همنشین و قرین دموکراسی و نشاط اجتماعی پایدار دانست.
مشارکت آزاد مردم در تعیین سرنوشت سیاسی و اجتماعی خویش انضباط خاصی را می‌طلبد که صرفا از فضایل و والایش اخلاقی خاص نشات گرفته باشد. پس به دموکراسی و جمهوری، صرفا به عنوان یک نظام سیاسی نباید نگریست؛ بلکه، این امر قبل از آن که به صورت نهادی و رسمی در آید، باید در تطور زمان همراه با رشد فکری و در پی انقلابات و تجربیات سیاسی با ممارست و تمرین، در اذهان طبقات مختلف جای گیرد، به ترتیبی که روحیه جمهوری خواهی و نفی استبداد در مردم پدید آید و توقع دموکراسی ملکه اذهان جامعه شود در این صورت است که می‌توان به یک توسعه سیاسی پایدار امیدوار بود.
در زمان حاضر، با آن که بسیاری از کشورهای جهان به موجب قانون اساسی خود دارای نظام‌های مردمی هستند، در عمل با بحران در اخلاق سیاسی مواجهند و مجاری مقرر دموکراسی بازیچه دست رقبای قدرت قرار می‌گیرد و نوعی هرج و مرج را پدیدار می‌سازد.
مردم ایران، با وجود آن که قرن‌ها دوران استبداد و اختناق را پشت سرگذاشته‌اند، به خاطر برخورداری از فرهنگ تفکر، تعاون، جهاد و مبارزه، امر به معروف و نهی از منکر و بیزاری از استکبار و استبداد و تمایل به فضیلت آزادی و آزادی‌خواهی که از اعتقادات اسلامی آنان سرچشمه می‌گیرد تاکنون تجربیات متعددی در مبارزه با اختناق کسب کرده‌اند اما برای درک کامل مراتب آزادی و مردم‌سالاری راه زیادی را باید طی نمود.
با آن که نظام جمهوری اسلامی که آمیخته‌ای از اراده عمومی و هدایت ربانی را قائم بر زمامداری و مقدرات اجتماعی نموده است و طی بیست سال تجربه مشارکت فعال مردمی و انتخابات عمومی سیر تحول رضایت‌بخشی را به همراه داشته است پاره‌ای از مفاهیم لازم برای این نظام مردمی هنوز در میانه میدان رقابت به درستی درک نشده و مصائب و مشکلاتی را به بارآورده است از جمله آن که تکثرگرایی و اختلافات محتوایی آن به جای رقابت سالم و منطقی نوعی از دشمنی را در خود می‌پروراند، به ترتیبی که ابزارهای اتهامی چون دین ستیزی، بی‌بندوباری، استکبارگرایی و نظایر آن برخورد منطقی را مبدل به کینه نموده و فضایی از نگرانی را به وجود آورده است.
از جمله موضوعاتی که در مجاری رقابت سیاسی تحت عنوان «اهرم قدرت» مورد مجادله گروه‌های سیاسی مطرح در جامعه می‌باشد، مساله «نظارت شورای نگهبان بر انتخابات و همه‌پرسی»‌ مقرر در اصل نود و نهم قانون اساسی است که در برخورد اندیشه‌ها متاسفانه تاکنون مورد تحلیل منطقی قرار نگرفته و جوی از عدم تفاهم را به وجود آورده است با قبول اصل نظارت بر انتخابات، در این مقال مختصر موضوع نظارت شایسته را مورد بررسی قرار می‌دهیم.
دوم: ضرورت نظارت بر انتخابات
اگر حاکمیت مردم را خمیرمایه اصلی دموکراسی بدانیم، کثرت‌گرایی و تعدد فکری و حزبی و رقابت سیاسی از لوازم محوری این چنین نظامی به نظر می‌رسد. در چنین فضایی گرایش‌های سیاسی و جریان‌های قدرت، خود به خود رودرروی یکدیگر قرار می‌گیرند و در این راه سیاستمداران و سیاستمردان برای تسلط بر اوضاع، با به کارگیری شیوه‌های مختلف، برای دفع رقبای خود سعی وافر مبذول می‌دارند.
اما به هر حال، حق ارزیابی این گونه گرایش‌های سیاسی با مردم است که از طریق انتخابات عمومی فعلیت پیدا می‌کند بنابراین، انتخابات عمومی که تنها وسیله ممکن برای حصول و تامین نمایندگی است باید به نحوی انجام شود که هیچ خلل و آسیبی متوجه صحت آن نگردد.
با وجود این منطق سیاسی، از آنجا که احراز سمت نمایندگی کسب قدرت سیاسی را به دنبال دارد، رقابت ناسالم بین داوطلبان، در امر انتخابات همواره محتمل است و سیاستمردان برای پیشبرد کار خود از ابزارهای قانونی و عمل که به قید امانت در اختیار دارند، آن گونه بهره می‌گیرند که روند طبیعی انتخابات مردم و حاکمیت مردم را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. بدین خاطر است که برای جلوگیری از ورود هرگونه آسیب بر امر انتخابات، نظارت بر صحت و درستی انتخابات ضرورت پیدا می‌کند.
نظارت بر امر انتخابات، از یک جهت باید جنبه پیشگیری از وقوع تخلف را داشته باشد و از طرف دیگر باید جنبه پیشگیری از وقوع تخلف را داشته باشد و از طرف دیگر باید جنبه پیگیری و تعقیب در رفع و ابطال موارد تخلف را دارا باشد فلذا، این نظارت تمام موارد و مراتب مربوط به لزوم صحت انتخابات و درستی نمایندگی و نمایندگان را شامل می‌شود.
لئون دوگی استاد و نظریه‌پرداز حقوق اساسی خواسته‌های ذیل را برای دسترسی به انتخابات صحیح لازم می‌داند:
1- داوطلب نمایندگی باید شرایط انتخاب شدن را داشته باشد.
2- نماینده منتخب باید اکثریت لازم را کسب کرده باشد.
3- تمام امور و اعمال مربوط به انتخابات باید بر اساس قانون صورت گرفته باشد.
4- هیچ گونه عمل و اقدام خارجی (نظیر دخالت و تصرف فسادانگیز دولت و یا کسانی که به هر نحو در انتخابات ذینفع می‌باشند) نباید موجب خدشه‌دار شدن صحت و درستی انتخابات گردد.
با توجه به این شرایط است که نظارت از ابتدای داوطلبی تا انتهای اعلام نتیجه انتخابات موضوعیت می‌باید.
اهمیت نظارت بر انتخابات در قوانین اساسی کشورها مورد توجه قرار گرفته و اکثرا سعی بر آن شده است که «قوه ناظر» متشکل از افرادی باشد که در نتایج انتخابات ذینفع نباشند. در این خصوص، بیشترین توجه بر این است که قوه مجریه به خاطر ذینفع بودن از نتیجه انتخابات، اولا در مقام نظارت مذکور قرار نگیرد و ثانیا در مقام مجری انتخابات توسط «قوه ناظر» تحت نظارت و کنترل قرار گیرد.
تجربه ایجاد قوه ناظر در کشورهای مختلف متفاوت است که مهم‌ترین آنها می‌توان در انواع ذیل دسته‌بندی نمود:
1- نظارت از طریق قوه مقننه، بدین معنی که نمایندگان مجالس مقننه، مشترکا قضاوت در صحت انتخابات را بر عهده می‌گیرند با رأی اکثریت انتخابات را تایید و یا ابطال می‌کنند.
2- نظارت توسط یک نهاد و یا سازمان بی‌طرف که در مقام «قوه ناظر بر انتخابات» این وظیفه را بر عهده می‌گیرد و در صورت تخلف، انتخابات را ابطال می‌کند.
3- نظارت قضایی بدین معنی که در برخی از کشورها دادگاه‌های عالی (نظیر دیوان کشور) و یا دادگاه ویژه انتخابات را زیر نظر می‌گیرند و در صورت لزوم حکم ابطال انتخابات و یا صندوق‌های انتخاباتی را صادر می‌کنند.
در نظام حقوقی کشور ما بر اساس اصل نود و نهم قانون اساسی: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرا عمومی را بر عهده دارد.»
سوم: شورای نگهبان و شایستگی‌های آن
با قبول اصل نظارت برای تامین یک انتخابات صحیح و سالم، این نظارت باید به دست کسانی باشد که علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستی و امانت لازم را در کار نظارت بی‌طرفانه به کار گیرند.
اعضای شورای نگهبان در جایگاه حقوقی و سیاسی برجسته‌ای قرار گرفته‌اند و نقش بسیار اساسی و تعیین کننده‌ای بر مقدرات سیاسی کشور دارند. نظارت بر تدوین قوانین، تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی، شورای نگهبان را در مرجعیت تام، نهایی و غیرقابل اعتراضی قرار داده است با این ترتیب، اعضای مذکور (فقها و حقوقدانان) در مقام ایفای وظایف مهم خود باید از آنچنان قدرت معنوی، اعتقاد و بی‌طرفی برخوردار باشند که نسبت به مجموعه فعل و انفعالات سیاسی زیر نظر خود جز طی طریق عدالت عمل نکنند.
سهم عمده‌ای از اوصاف شایسته این مقام شامخ را در شخصیت فردی هر یک از اعضا می‌توان یافت (اصل نودویکم) که مقام رهبری به هنگام انتصاب فقها و نمایندگان و به هنگام انتخاب حقوقدانان، باید دقت و هوشیاری لازم و کافی را در شناسایی و تعیین افراد شایسته به خرج دهد.
اما پاره‌ای از شرایط همچون بی‌طرفی، به موقعیت مشرب و منصب سیاسی و یا وضعیت شغلی افراد مورد نظر بستگی دارد بدین جهت، شرایط ذیل برای احراز عضویت شورای نگهبان ضروری و منطقی به نظر می‌رسد:
الف: منع جمع عضویت شورا با سایر مشاغل حکومتی و دولتی
داشتن هرگونه شغل رسمی دولتی و حکومتی دیگر برای اعضا شورای نگهبان ضرورتا باید ممنوع باشد در غیر این صورت، اقتدار حاصله ناشی از مشاغل و سمت‌های دیگر (خصوصا مواردی که به طور مستقیم یا غیرمستقیم موضوعا تحت نظر شورای نگهبان است) بر نظارت و تصمیم‌گیری شورا، در حد انحراف از بی‌طرفی، موثر خواهد بود.
در یک بررسی تطبیقی مشاهده می‌شود که قانون اساسی 1958 فرانسه به این امر مهم کاملا توجه نموده و در ماده 57 خود تصدی مقام وزارت و عضویت پارلمان را برای اعضای شورای قانون اساسی ممنوع اعلام داشته و اعلام سایر ممنوعیت‌ها را بر عهده قانون خاص محول نموده است.
در کشور ما نیز، چنین به نظر می‌رسد که اصل قانونی منع جمع مشاغل، اعضای شورای نگهبان را، از آن جهت که عضو یکی از موسسات عمومی است، همانند سایر مقامات و صاحب منصبان، شامل می‌شود هر چند که این شورا عملا قادر است در مقام تفسیر، اعضای مذکور را از شمول آن خارج سازد همان طور که در عمل نیز، پایبندی بدان وجود ندارد.
ب: منع وابستگی موثر اعضای شورا به احزاب و گروه‌های سیاسی
در کشورهای آزاد جهان، احزاب و گروه‌های سیاسی برای دستیابی به مشاغل سیاسی همواره در رقابت با یکدیگر و برای تصاحب قدرت، در تضعیف رقبای خود به شیوه‌های تبلیغاتی و مجادلات سیاسی گوناگون متوسل می‌شوند.
شورای نگهبان در مقام نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی، نقش تعیین کننده‌ای در تایید یا رد صلاحیت داوطلبان و امر انتخابات دارد اقتضای این چنین نظارتی بی‌طرفی کامل مقام ناظر می‌باشد وابستگی اعضای شورای نگهبان به احزاب و گروه‌هایی که در صحنه رقابت‌های انتخاباتی به مبارزه مشغولند، می‌تواند اعضای مذکور را در مقام نظارت، تحت تاثیر این وابستگی قرار دهد و محیطی مساعد برای همرزمان و نامساعد برای رقیبان فراهم آورد.
در نظام جمهوری اسلامی ایران که آزادی احزاب و گروه‌های سیاسی به رسمیت شناخته شده است، با توجه به این که نظارت تام و استصوابی شورای نگهبان بر داوطلبی ریاست جمهوری، داوطلبی خبرگان رهبری، انتخابات ریاست جمهوری، انتخابات خبرگان رهبری و مجلس شورای اسلامی، و حتی بر داوطلبی نمایندگان مجلس، در رد یا قبول صلاحیت داوطلبان و تایید یا ابطال انتخابت قطعی و نهایی است، ذهن خواص و حتی عوام را، در خصوص احتمال خدشه بر بی‌طرفی شورا، به خود مشغول ساخته است. هر چند که شرایط داوطلبان ریاست جمهوری، خبرگان رهبری و نمایندگان مجلس را قانون تعیین می‌کند، شورای نگهبان در مقام نظارت، ناگزیر از بررسی صلاحیت‌ها در چارچوب قانون می‌باشد.
اما پاره‌ای از شرایط چندان دقیق نیست و می‌توان آنها را مورد تفسیر موسع قرارداد تشخیص شرط مدیریت و تدبیر، امانت و تقوی و اعتقاد به نظام جمهوری اسلامی برای رئیس جمهور شرط صلاحیت علمی خبرگان رهبری و شرط اعتقاد و التزام عملی نمایندگان به اسلام و جمهوری اسلامی از جمله موارد قابل تفسیری است که دست اعضای شورای نگهبان را در رد صلاحیت مخالفان و رقبای سیاسی باز می‌گذارد و جمهوری بودن نظام را متزلزل می‌سازد.
با توجه به اشکالات وارده مذکور است که برای تامین بی‌طرفی، عدم وابستگی اعضای شورای نگهبان مورد انتظار به نظر می‌رسد.
چهارم: کیفیت نظارت بر انتخابات
با توجه به این که صحت انتخابات به طور کامل العیار مورد انتظار است شورای نگهبان در هر مرحله‌ای که انجام آن در تکوین نمایندگی و سرنوشت انتخابات موثر باشد حق نظارت خواهد داشت.
اصل نود و نهم قانون اساسی نظارت بر انتخابات را بر عهده شورای نگهبان قرار داده است، بدون آن که به نوع نظارت اشاره‌ای کرده باشد. در مقابل این سکوت ماده 3 اصلاحی مصوب 6/5/1374 مقرر می‌دارد:
«نظارت بر انتخابات مجلس بر عهده شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت استصوابی، عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
برای ارزیابی این ماده قانونی، ‌بی‌مناسب به نظر نمی‌رسد تا ضمن معرفی و نقد مفاهیم مطرح نظارت، نظارت متناسب و تامین‌کننده یک انتخابات شایسته را درک و دریافت نماییم:
الف: مفاهیم نظارت
نظارت عبارت از آن است که شخص، مقام یا سازمانی اعمال شخص، مقام یا سازمانی دیگر را قانونا زیر نظر قرار دهد و به درستی یا نادرستی آن اعمال پی ببرد.
1- نظارت استصوابی: منظور از نظارت استصوابی این است که اعمال حقوقی زیر نظر مستقیم و یا تصویب و صلاحدید ناظر انجام می‌شود این اعمال، البته بدون موافقت ناظر اعتبار ندارد. بنابراین تعریف، چنین به نظر می‌رسد که تمام امور انتخاباتی زیر نظر و با صلاحدید شورای نگهبان اعتبار می‌یابد. این صلاحدید، با مصلحت اندیشی می‌تواند ابتکار عمل شورا را تا آن حد بالا ببرد که آنچه را که صلاح بداند تایید کند و آنچه را که صلاح نداند مورد تایید قرار ندهد. به عبارت بهتر، در مراحل انتخاباتی دخل و تصرف نماید. مصلحت‌ دانستن در تایید صلاحیت داوطلبان و یا تایید صحت انتخابات می‌تواند از مصادیق نظارت استصوابی به شمار آید. این چنین مصلحت اندیشی که شورای نگهبان را مسلط بر آرا عمومی بنماید نوعی تحمیل بر آرا عمومی به شمار می‌رود و بدون شک مورد انتظار قانونگذار اساسی نمی‌باشد.
2- نظارت استطلاعی:
نظارت استطلاعی عبارت از آن است که اعمال حقوقی با اطلاع ناظر انجام می‌شود، بدون آن که ناظر در مقام تصویب یا رد این اعمال باشد. در چنین حالتی ناظر می‌تواند موارد انحراف و یا تخلف اعمال زیر نظر خود را، برای هرگونه اتخاذ تصمیم به اطلاع مقام ذیصلاح برساند بر اساس این تعریف، شورای نگهبان نمی‌تواند هیچ نقش مستقیم، تعیین‌کننده و تضمین کننده‌ای را برای صحت انتخابات داشته باشد. این چنین نظارتی نیز نمی‌تواند تامین کننده هدف منظور باشد.
ب: نظارت انضباطی به عنوان یک نظارت شایسته
هدف قانونگذار اساسی آن است که شورای نگهبان، به عنوان مقام ناظر بی‌طرف، با تطبیق مشخصات داوطلبان با شرایط انتخاب شدن و اجرای آن و با نظارت بر جریان انتخابات و حصول اطمینان از درستی و عدم فساد و سازوکار انتخاباتی و تایید صحت برگزاری انتخابات و اعلام نتیجه آن، تضمین کننده یک انتخابات شایسته باشد تا از غل و غش‌های محتمل در نمایندگی مردم جلوگیری کند.
بدیهی است که در این نظارت، چنانچه شرایط انتخاب شدن داوطلب نمایندگی فراهم نباشد، شورا حق رد صلاحیت آن داوطلب و در صورت اثبات نادرستی انتخابات و اعلام نتیجه آن حق ابطال آن را خواهد داشت. در این صورت، اقدام مذکور به منزله یک عمل قضایی خواهد بود که شورای نگهبان، همانند یک دادگاه اقدام به رسیدگی و مستدل و مستند به مواد قانون مبادرت به صدور حکم می‌نماید، بدون آن که صلاحدید و مصلحت‌اندیشی اعضای شورا در آن دخالتی داشته باشد. این چنین نظارتی را که شبیه نظارته شورای قانون اساسی فرانسه بر صحت انتخابات است می‌توان «نظارت انضباطی» نامید.
با توجه به مطالب فوق، به نظر می‌رسد که اصطلاح «نظارت استصوابی» به کار گرفته شده در ماده 3 اصلاحی قانون انتخابات با فلسفه نظارت و با روح اصل نود و نهم قانون اساسی مغایرت داشته باشد. حذف این نوع نظارت و اصلاح آن دسته از مواد قانون انتخابات که به نحوی موید نظارت استصوابی است به مصلحت جامعه خواهد بود و تردید در صحت عمل شورا را از بین خواهد برد.
علاوه بر نظارت بالاصاله شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی (اصل نود و نهم قانون اساسی) بر اساس قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 13/5/1365هیات‌های نظارت مرکزی (در سطح کشور، استان، حوزه‌های انتخابیه، حوزه‌های فرعی) در آستانه هر دوره انتخاباتی، تشکیل می‌گردد تا بر اساس ضوابط تعیین شده شورای مذکور را یاری نمایند.