تغییر مدیریت‌ها اقتصاد را می‌سازد، نه تغییر مالکیت

سمانه میرچی
سیاست های کلی اصل44 را می توان ورود به افق های سند چشم انداز بیست ساله دانست. در این اصل تاکید شده بر دولتی بودن بنیان اقتصاد شده و فعالیت بخش خصوصی به عنوان مکمل و پایین دست پذیرفته می شود.
حضرت آیت الله خامنه ای در خرداد سال 84 طی ابلاغیه ای در این اصل تجدید نظر کردند و فعالیت بخش خصوصی را در بخش های بالادستی و بنیانی اقتصاد مجاز شمردند. ایشان سال بعد بند "ج" این ابلاغیه را که مربوط به واگذاری بخش های کلان اقتصاد ایران به بخش خصوصی بود را نیز به دولت ابلاغ کردند. با اجرای این تغییر بخش های عظیمی از اقتصاد دولتی ایران که 80 درصد اقتصاد را شامل می شود، به بخش خصوص واگذار خواهد شد. به نظر می رسید اغلب احزاب و کارشناسان اساس این تغییرات اقتصادی را برای هماهنگی با اقتصاد جهانی و افزایش رشد اقتصادی مناسب می دانستند.
کشور ما بیش از 80 سال تجربه اقتصاد دولتی را دارا بوده است و این شرایط ادامه داشت تا اینکه در اواخر دهه 70 بحث جایگاه نظام جمهوری اسلامی در جهان مورد توجه قرار گرفت و آنجا بود که برنامه ریزی بلند مدت و ایجاد سند چشم انداز در سال 1404 طرح ریزی شد.
با ابلاغ سیاست های کلی اصل44 توسط مقام معظم رهبری نیاز به تحول عمیق در اقتصاد کشور بیش از پیش احساس شد، بنابراین جایگاه دولت پس از تبیین این قانون، رنگ و بوی جدیدی پیدا کرد.
در حقیقت سیاست های اجرایی اصل 44 عبارت از کوچک سازی حجم اقتصادی و اداری دولت، تقویت تعاونی ها، استفاده از پتانسیل نهفته در بخش مردمی و اقتصاد کشور، امکان توسعه فعالیت های بخش خصوصی براساس توانایی مکتسبه، تقویت سرمایه گذاری، ایجاد ثروت در جامعه و توزیع عادلانه درآمد و امکانات در بین کلیه آحاد ملت است. در مدتی که از اجرای قانون اصل 44 می گذرد، بیشتر به امر واگذاری ها توجه شده تا بالا بردن بهره وری و ارتقای مدیریت. این در حالی است که سیاست های اصل44 مسائل اساسی کسب و کار و سرمایه گذاری را مورد توجه قرار می دهد. هدف سیاست های اصل44 تسهیل فضای کسب و کار و ایجاد اشتغال است.
این اصل قصد جلوگیری از رانت ها و سو» استفاده ها در چرخه کار و تولید را دارد و می خواهد اقتصاد کشور از اقتصاد انحصاری فاصله بگیرد. بنابراین در اجرای سیاست های اصل 44 مسئله مهم، نظارت ارگان های مختلف بر اجرایی شدن این اصل مهم است.
تغییر نقش دولت از مالکیت و کاهش حجم دولت، توانمند سازی بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد، قابل رقابت شدن بنگاه ها در داخل و در سطح بین الملل، ارتقای بهره وری در اقتصاد و توسعه سرمایه انسانی از اهداف سیاست های اصل 44 در اقتصاد ایران به شمار می رود. بنابراین برای رسیدن به این اهداف، باید توانمندسازی بخش خصوصی و تعاونی برای ایفای فعالیت گسترده و اداره بنگاه های اقتصادی بزرگ مورد توجه قرار گیرد.
نظام اقتصادی ایران بر پایه سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی با برنامه ریزی منظم و صحیح استوار است. تفصیل ضوابط و قلمرو و شرایط این بخش ها را قانون معین می کند. این سه بخش در اصل 44 قانون اساسی بدین شرح است:
1- بخش دولتی; شامل کلیه صنایع بزرگ و مادر، معادن بزرگ و فعالیت های بزرگ کشاورزی و دامداری، تجارت خارجی، بانکداری، بیمه، تامین نیرو و آبرسانی، وسایل خطوط ارتباطی و مانند آن می شود که به صورت مالکیت عمومی در دست دولت متمرکز است.
2- بخش تعاونی; شامل شرکت های تعاونی تولید و توزیع می باشد. دولت موظف است نسبت به انفال و ثروت های عمومی مذکور در اصل 44 حتی المقدور به صورت تعاونی عمل کند.
3- بخش خصوصی; شامل مالکیت آن دسته از صنایع کشاورزی، دامداری، بازرگانی و خدمات است که خارج از محدوده فعالیت بخش دولتی و تعاونی است. این بخش تا جایی که از محدوده قوانین اسلام خارج نشود و موجب رشد و توسعه اقتصادی کشور شده و سبب ضرر و زیان اقتصادی جامعه نشود، مورد حمایت قانون جمهوری اسلامی قرار می گیرد.
اصل 44، سیاستی که پنجمین سالگرد ابلاغ آن امسال در مقایسه با سال های گذشته، در سکوت و بی خبری پشت سر گذاشته شد; این امر نشان داد چه زود این سیاست که از آن به عنوان انقلاب اقتصادی نام برده می شد به فراموشی سپرده شد و به حاشیه رفت. تعمقی کوتاه بر وضعیت اقتصادی کنونی کشور اهمیت و ارزش این سیاست ها را به خوبی نمایان می سازد.
سیاست های اصل44 در ابتدای اجرای سند چشم انداز 20 ساله و برنامه چهارم توسعه به عنوان پشتوانه اقتصاد توسعه ای ابلاغ شد و خلا بزرگ نبود الگوی توسعه ای کشور را پر کرد، اما همان سرنوشتی که بر برنامه چهارم توسعه و ربع اول سند چشم انداز 20 ساله گذشت بر این سیاست ها هم رفت. به گونه ای که از یک طرف با اجرای سیاست تثبیت قیمت ها، و از سوی دیگر سرمایه گذاری دولتی انگیزه های لازم برای سرمایه گذاری دراین عرصه را از بخش های غیردولتی ربود.
همچنین فشارهای اقتصادی ناشی از نبود نقدینگی برای تکمیل و توسعه فعالیت و فشارهای روانی و اقتصادی تحریم های خارجی، عرصه فعالیت را برای بخش های خصوصی تنگ کرده است، حتی این بخش ها باید زیان های گسترده ناشی از مدیریت دولتی اقتصاد و تکالیف غیراقتصادی گاه و بیگاه دولت را در شکل تعطیلی های ناگهانی و طولانی و قطع خدماتی مانند حامل های سوختی را خود تقبل کنند. از طرفی دیگر حضور بخش شبه دولتی و رقابت با بخش خصوصی، عدم انتقال مدیریت بنگاه های مشمول واگذاری، عدم شفافیت در اطلاعات شرکت های واگذار شده و نیروی انسانی در این شرکت ها، موضوع نظارت و کنترل شرکت های واگذارشده و عدم تسویه بدهی شرکت های شبه دولتی از چالش های موجود در اجرای سیاست های اصل 44 است.
واقعیت آن است که بدون باز تعریف محدوده و مرزهای اقتصاد برای بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، اقتصاد ایران مانند کلاف سردرگمی است که هیچ بخشی جز بخش دولتی برای خود جایگاه و ارزشی قائل نیست، طوری که اندازه اقتصاد دولتی در ایران نسبت به دیگر بخش های مختلف بزرگتر و گسترده تر است. از این رو دولت در اقتصاد ایران مانند کارفرمای بزرگی است که وظیفه همه چیز اعم از تولید و توزیع را دراختیار داشته و در کنار آن نیز باید اشتغالزایی داشته باشد. به همین دلیل بود که مجمع تشخیص مصلحت نظام در راستای باز تعریف اصل 44 و مشخص کردن جایگاه اقتصادی دولت و بخش های دیگر این اصل را برای رونق اقتصاد و رشد و توسعه کشور به نوعی بازنگری کرد.
به عقیده برخی از مسئولان بخش خصوصی سیاست زدگی اقتصاد یکی از چالش های اساسی کشور است، در ایران اقتصاد زیر چتر امور سیاسی قرار گرفته و شاخص های اقتصادی بر مبنای امور سیاسی اندازه گیری شده اند. در حالی که اگر اقتصاد در اولویت بود شاخص هایی مانند بهره وری و چگونگی توزیع منابع بهتر بررسی می شد. هر چند هنوز به طور مشخص معلوم نیست که دیدگاه غالب در کشور در خصوص اصل 44 قانون اساسی چیست، اما این موضوع پذیرفته شده است که توسعه باید همراه با عدالت باشد.
اصل44 قانون اساسی نیازمند بازنگری است
جمشید انصاری عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در گفت و گو با مردم سالاری در رابطه با واگذاری ها به بخش های شبه دولتی و قالب کلی اصل 44 قانون اساسی گفت: این قانون از ابتدا به همین صورت طراحی شده است. یعنی برنامه ریزی ها و ضوابط واگذاری ها به نحوی طراحی شده که فقط بخش شبه دولتی بتواند خریدار سهام شرکت های واگذار شده باشد.
وی تصریح کرد: بخش خصوصی توان مقابله با شبه دولتی ها را نداشته و در جایگاهی قرار ندارد که بتواند سهام کارخانجات بزرگ را خریداری کند. اما از طرف دیگر نیز دولت کماکان خواستار مدیریت مراکز زیر نفوذ خود بوده و نمی خواهد این نظارت را از دست بدهد. از این روی بیشتر خریداران شرکت های قابل واگذاری، نهادها و ارگان های وابسته به بانک ها و یا وابسته به تامین اجتماعی هستند که هر کدام به نحوی زیرنظر دولت اداره می شوند.
نماینده مردم زنجان با تاکید بر اینکه دولت علاقه ای به واگذاری مدیریت های خود ندارد، اظهار کرد: قانون واگذاری به گونه ای تدوین شده که سهامداران آن مردم عادی و بخش خصوصی نباشد، چرا که این قشر عملا نمی تواند خریدار سهام های واگذار شده با آن حجم زیاد باشد. به عنوان نمونه هنگامی که سهام ها به صورت بلوکی واگذار می شوند قطعا مردم عادی توان خرید بخش عظیمی از سهام با ارزشی گزاف را نداشته و در نتیجه سرانجام شرکت های وابسته به وزارتخانه ها هستند که برنده عرضه ها شده و سهام را خریداری می کنند.
انصاری در رابطه با غلبه تفکر دولتی در اقتصاد با وجود واگذاری ها و تفاوت این تفکر با تفکر بخش خصوصی یادآور شد: این امر یک بحث ثانویه است، هدف چیز دیگری است. ضرر و سود در این امر مد نظر نبوده و نیست، به عنوان مثال مخابرات و فولاد چه قبل از واگذاری و چه بعد از واگذاری سود ده درصد بوده و هستند، اما قصد از این قانون اصلاح ساختاراقتصادی کشور است به گونه ای که نقش تصدی گری های دولت کم شود و بخش خصوصی پررنگ تر از قبل ظاهر شود.
وی ادامه داد: اما این قانونی است که به همین شکل تدوین شده، اگر قصد داشتیم که شبه دولتی ها وارد کار نشوند، باید این امر را در قانون ذکر کرده و ورود آنها را منع می کردیم، پس وقتی اجازه خرید سهام شرکت های قابل واگذاری دولتی، به بخش شبه دولتی داده شده، به این معنی است که از اول می خواستند در واگذاری ها چنین اتفاقی رخ دهد و همچنان عامل نظارت، خود دولت باشد.
نماینده مجلس در پاسخ به این سوال که با این تفاصیل آیا قانون 44 اساسی را نیازمند اصلاح می دانید یا خیر؟ خاطرنشان کرد: این قانون باید اصلاح شده و در آن ذکر شود که در واگذاری ها نباید بخش های شبه دولتی و شرکت های متعلق به دولت حضور داشته و نباید سهام شرکت های واگذ ار شده را خریداری کنند. به عنوان مثال تامین اجتماعی یک بخش غیردولتی محسوب شده که زیر نظر بخش دولتی اداره می شود. خیلی از شرکت های سیمانی سهامدار تامین اجتماعی هستند، حال شرکت های سیمانی در واگذاری های بزرگ حضورداشته و بعد از خرید سهام، جز سهام داران شرکت واگذار شده محسوب می شوند، که در اصل تامین اجتماعی سهام دار شده، و اینجاست که مدیریت و نظارت باز به بخش دولتی منتقل می شود. یا شرکت خودروسازی پس از واگذاری و شرکت به شرکت شدن، سرانجام توسط سازمان گسترش که باز هم دولتی است اداره می شود. پس باید به اصلاح اصل 44 قانون اساسی تاکید و مبادرت کرد.
عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در رابطه با مالکیت های دولتی پس از واگذاری ها تاکید کرد: چاره ای جز دولتی ماندن و به قولی شبه دولتی شدن وجود ندارد. مثلا فرض کنید وقتی سهام بلوکی 50 درصدی مخابرات با ارزش نزدیک به 8 هزار میلیارد تومان آماده واگذاری باشد; مردم عادی و بخش خصوصی جز»، توان خرید چنین سهمی را ندارد. حال فرض کنید که کل سهام عرضه شود مسلما مردم و همان بخش خصوصی جز» به هیچ عنوان توان خرید چنین سهام عظیمی را نخواهند داشت.
انصاری بیان کرد: از طرفی دولت درفروش بلوکی، سهام را با قیمت گرانتری به فروش می رساند، به همین جهت قطعا برای به دست آوردن سود، تمایل بیشتری به واگذاری ها به صورت عرضه بلوکی خواهد داشت. در چنین عرضه های بزرگی فقط سرمایه گذارهای وابسته به بانک ها و شبه دولتی ها توان خرید سهام های بلوکی با ارزش هنگفت را دارند. در این بین فقط دولت به پول رسیده و در ماهیت امر هیچ تغییری رخ نمی دهد.
نماینده مجلس شورای اسلامی دررابطه اصلاحات لازم برای تغییر اصل 44 قانون اساسی کشور افزود: در قانون مذکور دو نکته باید اصلاح شود، ابتدا اصلاح مفهوم خصوصی سازی است، در حال حاضر هدف از خصوصی سازی اصلاح ساختار اقتصادی کشور نیست، بلکه کسب درآمد برای دولت است.
وی تصریح کرد: وقتی ما اظهار می کنیم که هدف اصلاح ساختار اقتصادی است، باید در برخی موارد حتی به واگذاری رایگان تن دهیم. به عنوان مثال در زمان ادغام آلمان شرقی و غربی، یک کارخانه بزرگ در آلمان شرقی برای پیشبرد اهداف مد نظر، به یک مارک فروخته شد به گونه ای که خریدار می بایست ظرف مدت 5 سال با اصلاح و تغییر ساختار کارخانه، بهره وری را بالا برده و تعداد شاغلین آن را دو برابر کند. اما در ایران چون به دنبال کسب درآمد برای دولت هستند; هدف با آنچه که ذکر می شود متفاوت است. در نتیجه شرکت ها با گرانترین قیمت و به شبه دولتی ها فروخته می شود، که باید این هدف عوض شده و جای خود را به اصلاح واقعی ساختار اقتصادی بدهد. در حال حاضر هیچ اصلاح ساختاری در اقتصاد مشاهده نمی شود.
عضو کمیسیون اقتصادی مجلس در رابطه با تغییر دوم اذعان داشت: در مرحله دوم باید برای واگذاری سهام ها به بخش شبه دولتی یک ممنوعیت جدی وضع شود و یا اینکه حداقل از مدیریت شبه دولتی جلوگیری به عمل آید. یعنی اشکالی در واگذاری سهام به بخش شبه دولتی وجود نداشته باشد به شرط آنکه مدیریت ها توسط بخش غیر دولتی اعمال شود، که در این صورت بخش شبه دولتی دیگر انگیزه ای برای خرید سهام بیشتراز سهم مدیریتی خود نخواهد داشت.
وی یاد آور شد: تا زمانی که اصلاحات دراین قانون انجام نشود، چون تمام گرایش ها عمدتا دولتی است و هیچ کنترلی بر آن وجود ندارد، اوضاع به همین منوال خواهد بود و اقتصاد درجا خواهد زد، روال کنونی خود را طی کرده و خبری از اصلاح ساختار نخواهد بود.
ناتوانی بخش خصوصی، شبه‌دولتی‌ها را وارد عرصه واگذاری کرد
شاهین شایان ارانی در گفت و گو با مردم سالاری، اصل 44 قانون اساسی و ابلاغیه رهبر انقلا ب در این مورد را نقطه عطفی در اقتصاد کشور دانست و گفت: در این قانون شرکت های دولتی به نوعی مشمول واگذاری بوده و دولت مکلف به واگذاری بخش های عظیم حاکمیتی خود به بخش خصوصی است. بحث خصوصی سازی و مردمی کردن اقتصاد کشور به نفسه خوب بوده، اما این امر مستلزم یکسری تغییر در شرایط وساختار اقتصادی است.
این کارشناس اقتصادی با تاکید براینکه در واگذاری ها باید بخش خصوصی رونق پیدا کند تا توان خرید سهام شرکت های مشمول واگذاری را داشته باشد، تصریح کرد: بخش خصوصی به نوعی موازی با اهداف واگذاری ها حرکت می کند، در نتیجه باید برای این بخش نوعی انگیزه برای خرید سهام ایجاد شود. از طرفی فضایی که واگذاری ها در آن انجام می شود نیز از اهمیت ویژه ای برخوردار است، این فضا باید توان و تحمل مکانیزم های واگذاری را داشته و به نوعی بستری مناسب برای واگذاری ها باشد. فضای بورس باید مساعد سازی شود تا واگذاری ها به نحو احسن در مکانی آرام و با امنیت کامل انجام شود.
وی اظهار داشت: از طرف دیگر پیش از واگذاری ها دولت می بایست شرکت های مشمول واگذاری را آماده سازی کند. بازسازی و اصلاح ساختار شرکت ها برای واگذاری با قیمت مناسب نوعی جذابیت برای خریداران را به همراه خواهد داشت. این آماده سازی در برخی از واحدها رخ داد و در بعضی دیگر خیر; درآن تعدادی که فضای مناسب ایجاد نشده بوده شرکت بعد از واگذاری دچار چالش شده و بخش خصوصی از خرید خود و تاثیرات منفی بعد ازآن ناراضی بود.
شایان ارانی در ادامه دررابطه با رونق بخش خصوصی گفت: این بخش نتوانست به نحواحسن رشد کند تا بتواند از پس خرید سهام شرکت های بزرگ برآید، از این روی نهادهای دولتی و به نوعی شبه دولتی مجبورشدند که وارد عرصه شده و سهام مشمول واگذاری را بخرند. اما ایجاد بستری مناسب که بتوان واگذاری ها را در آن انجام داد، آن طور که باید و شاید صورت نگرفت. دراین حوزه بورس تاحدی خود را با فضای واگذاری ها همراه کرد، ولی واگذاری ها با نوعی تاخیر صورت می گرفت و خلا» یک فضای مناسب و قدرتمند برای عرضه و تقاضا بیش از پیش حس شده و لزوم ایجاد نهادهای جانبی وابسته به بانک های سرمایه گذار معتبر، که درصورت لزوم سرمایه گذاری های لازم را انجام دهند، احساس می شود.
این اقتصاددان با تاکید بر ایجاد فضایی بین المللی در واگذاری ها، ادامه داد: عدم حضور بخش های خارجی در واگذاری ها، ایجاد فضای داخلی و نبود بسترهای لازم برای حضور بخش خصوصی توانمند و با کیفیت، فضای را برای حضور شبه دولتی ها باز کرد. شرکت های بین المللی می توانستند رقیبی مناسب برای شبه دولتی ها باشند و کمبود بخش خصوصی قوی را در فضای رونق اقتصادی جبران کنند.
شایان ارانی در رابطه با واگذاری ها به بخش های شبه دولتی تاکید کرد: اگر بخش خصوصی می توانست برای خرید سهام ها تامین مالی داشته باشد، مطمئنا وارد عرصه می شد و صحنه را به دست می گرفت.
این کارشناس اقتصادی در خصوص بحث اصلاح ساختار اصل 44 قانون اساسی خاطرنشان کرد: بحث مالکیت زیاد مهم نیست، بلکه موضوع مهم و قابل مطرح بحث مدیریت هاست. اصل 44 حاکی ازتغییر مدیریت دولتی حاکم بر مجموعه های اقتصادی از طریق واگذاری ها به بخش خصوصی است. اگربعد از واگذاری ها باز هم مدیریت دولتی اعمال شود هیچ تفاوتی با قبل از واگذاری نخواهد داشت.
وی با تاکید براینکه مدیریت دولتی، مدیریتی محافظه کار و توام با تفکر سیاسی است، یادآور شد: قرار بود با اجرای اصل 44 قانون اساسی تفکر دولتی از صحنه اقتصادی خارج شده و تفکر بخش خصوصی جایگزین شود. در تفکر دولتی محدودیت و نگرش هایی حاکم است که باید تغییر کند و این تغییر از طریق واگذاری مالکیت ها حاصل نمی شود، بلکه با واگذاری مدیریت امکان پذیر است.
شایان ارانی با بیان اینکه شبه دولتی ها با خرید سهام های واگذار شده، در زمان مناسب از شرایط خصوصی سازی استفاده می کنند، اما همچنان به صورت دولتی اداره می شوند، اظهار داشت: در روند اجرایی شدن اصل 44 قانون اساسی و خصوصی سازی زحمات فراوانی کشیده شده، اما توقعی که از این اصل می رود بسیار بالاتر بوده و براساس سیاست گذاری های کلان است.برای ایجاد یک تغییر و تحول جدی در اقتصاد تغییرات جزئی دیده نمی شود، به همین جهت اقداماتی که در تحقق اصل مذکور انجام شده درحد توقع و انتظار جامعه نبوده است و امیدواریم که مسئولین مربوطه متوجه این امر باشند و برای ایجاد تحولاتی عظیم در عرصه اقتصادی کشور و بسترسازی های مناسب بیش از پیش فعالیت کنند.