فرآیند تصمیم‌گیری در ناتو و چالش‌های جدید

پیشینه:
در فوریه، ۲۰۰۳ آمریکا از ناتو خواست برنامه‌ریزی برای اعطای شبکه‌های دفاعی را به ترکیه در صورت حمله عراق به این کشور در جریان جنگ قریب‌الوقوع واشنگتن با رژیم صدام حسین شروع کند. آمریکا به‌علاوه درخواست کرد که ناتو جای بخشی از نیروهای آمریکایی را در بالکان پرکند که برای حمله احتمالی به عراق مورد نیاز بود. فرانسه، آلمان و بلژیک در شورای آتلانتیک شمالی (NAC) بالاترین نهاد سیاسی ناتو با این درخواست مخالفت کردند. آنها استدلال کردند موافقت با این درخواست به معنای تأیید این بود که عراق مانع از بازرسی‌های تسلیحاتی سازمان ملل و بهانه‌ای برای آغاز جنگ می‌شد، یعنی امری که به زعم این کشور‌ها ثابت نشده بود.
رابرتسون دبیرکل وقت ناتو به رویه سکوت استناد کرد که براساس آن هر دولت عضو که مخالف درخواست باشد، باید با نوشتن نامه‌ای رسمی به وی، مخالفت خود را ابراز کند. سه دولت یاد شده در زمان مقرر نامه فرستادند و درخواست آمریکا را ناکام گذاشتند. آنگاه ترکیه براساس ماده چهارم پیمان آتلانتیک شمالی خواستار رایزنی در مورد نیازهای دفاعی خود شد.
آمریکا درخواست کرد که تقاضای ترکیه برای کمک در کمیته برنامه‌ریزی دفاعی که فرانسه عضو آن نیست، مورد بحث قرار بگیرد. دولت آلمان مایل بود درخواست کمک به ترکیه برآورد شود و مخالفت خود را پس گرفت. دولت بلژیک که در انزوا قرار گرفته بود، نیز مخالفت خود را پس گرفت. کمیته یاد شده آنگاه درخواست برنامه‌ریزی دفاعی را پذیرفت و این امر به استقرار هواپیماهای آواکس، موشک‌های پاتریوت و سایر شبکه‌های دفاعی برای حفاظت از ترکیه انجامید.
روز ۲۷ مارس ،۲۰۰۳ سناتور لوین در جلسه کمیته نیروهای مسلح سنای آمریکا از دولت بوش خواست موضوع اصلاح تصمیم‌گیری متحدین را در ناتو مطرح کند. مقامات دولت بوش با این خواست موافقت کردند.
اجماع در فرایند تصمیم‌گیری ناتو
هنگامی که دول متحد مجبور باشند سیاستی را در مورد موضوع راهبردی مهمی تدوین کنند، در پی اجماع بر می‌آیند. مثال‌های آن شامل تصویب سند مفهوم راهبردی ناتو (سند راهنمای راهبردی ناتو)، روابط با کشورهای عضو، طرح مشارکت برای صلح، بودجه ناتو، استقرار نیرو برای عملیات صلح و استفاده از مفاد ماده پنج است. اجماع آشکارا با اتفاق نظر فرق دارد که ناتو درصدد کسب آن نیست. اتفاق نظر مستلزم رای مساعد نسبت به طرحی است که به طور فعال بیان شده است.
ساختار و فرآیند
ناتو دارای یک ساختار نظامی است و یک ساختار غیرنظامی. نهاد عالی تصمیم‌گیری سیاسی شورای آتلانتیک شمالی است که در بلژیک قرار دارد و دبیرکل در رأس آن است. هر کدام از ۲۶ عضو ناتو دارای یک نماینده در این شورا هستند.
پیشنهادهای اصلی برای تصمیم‌های سیاسی را کمیته نظامی ارائه می‌کند که به ریاست فرمانده عالی متحدین در اروپا در مقر عالی قدرت‌های متحد در اروپا واقع در شهر مون در جنوب بلژیک تشکیل جلسه می‌دهد. این کمیته دارای ۲۵ عضو است چون فرانسه در سال ۱۹۶س۶ از آن خارج شد. فرانسه دارای ناظر بدون حق رای در این کمیته است. با این حال، این کشور در شورای آتلانتیک شمالی حضور کامل دارد چون از ساختار تصمیم‌گیری سیاسی ناتو خارج نشده است. این شورا دارای اختیار تصویب تمام اسناد کمیته نظامی است.
به طور عادی، هر دولت دو فرصت را برای تأثیرگذاری بر تصمیم‌های عمده دارد. مثلاً کمیته نظامی یک گروه کاری در سطح سرهنگ‌ها تشکیل داد که وظیفه آ ن بررسی استقرار و مسئولیت‌های نیروهای کشورهای ناتو در چارچوب عملیات پاسداری از صلح بوسنی در سال‌های دهه ۱۹۹۰ بود.
۱۸ نماینده عضو گروه کاری پس از هشت ماه پیش‌نویس سندی را تدوین کردند که به تصویب کمیته نظامی رسید. کمیته سند را برای بخش بین‌المللی شورای آتلانتیک شمالی فرستاد. نهایتاً تمام ۱۹ نماینده شورا با تغییر جمله‌بندی‌های سند، آن را به تصویب رساندند.
از این‌رو، دستیابی به اجماع فرآیندی است که در آن دولت‌های عضو فرصت زیادی برای تأثیرگذاری بر اسناد و تصمیم‌های ناتو به نحوی دارند که بازتاب آرا تک‌تک دولت‌های عضو است.
شورای آتلانتیک شمالی
شورا از طریق فرآیندی که هیچ دولتی در آن مخالفت خود را ابراز نمی‌کند، به اجماع دست پیدا می‌کند.
رأی‌گیری رسمی که در آن دولت‌ها ابراز مخالفت کنند، برگزار نمی‌شود. مثلاً در خلال بحران کوزوو برای همه دولت‌ها روشن بود که یونان بسیار نسبت به تصمیم برای ورود به جنگ ناراضی است. رویه تصمیم‌گیری ناتو به گونه‌ای نیست که در آن دولتی به نفع جنگ رأی دهد، بلکه اگر مخالف آن باشد، باید مخالفت خود را آشکارا بیان کند. آتن تصمیم گرفت مخالفت نکند، چون می‌دانست متحدین آن مایل به اقدام نظامی علیه صربستان بودند. برخلاف ناتو، اتحادیه اروپا در مورد مسائل مهم به اتفاق نظر نیاز دارد. اتفاق نظر ویژگی تصمیم‌گیری اتحادیه اروپاست. به خصوص وقتی که مثلاً اعضای جدید برای پیوستن به آن دعوت مِی‌شوند یا اصلاحاتی در پیمان‌های آن باید تصویب شود.
در ناتو «رویه سکوت» در مورد هر تصمیمی که نیازمند اجماع است، اعمال می‌شود. گاهی اوقات، این رویه به دولت‌های مخالف با یک اقدام اجازه می‌دهد در خلال جلسه شورای آتلانتیک شمالی از مناقشه با اعضای دیگر پرهیز کنند. به علاوه این رویه سبب می‌شود دولت مخالف از گزارش‌های مطبوعاتی که آن را ناسازگار با سیاست سایر متحدین توصیف می‌کند، در امان بماند. این دولت‌ها می‌توانند با نفرستادن نامه به دبیر کل در طول مدت معین، از ابراز علنی مخالفت خود پرهیز کنند، به خصوص هنگامی که بدانند بقیه متحدین نسبت به اقدامی توافق کرده‌اند. این رویه در مورد برنامه‌ریزی دفاعی برای ترکیه با شکست روبه رو شد، چون سه دولت مخالف بودند. این رویه زمانی موفق‌تر است که فقط یک دولت مخالف باشد و باید به طور رسمی برای دبیر کل نامه بفرستد اما تصمیم می‌گیرد برای پرهیز از منزوی شدن، از این کار چشم بپوشد. ناتو از همین اصل اجماع در کمیته برنامه‌ریزی دفاعی استفاده می‌کند که ۲۵ عضو آن در مورد موضوع‌هایی مانند ساختار نیروها پیشنهادهایی مطرح می‌کنند. معمولاً پیشنهادهای کمیته برنامه‌ریزی دفاعی برای تصویب به کمیته نظامی یا شورای آتلانتیک شمالی فرستاده می‌شود. وقتی فرانسه در سال ۱۹۶۶ از کمیته نظامی خارج شد، کرسی خود را در کمیته برنامه‌ریزی دفاعی نیز واگذار کرد. در گذشته ناتو تصمیمهای اولیه مهم در مورد عملیات نظامی را در کمیته برنامه‌ریزی دفاعی اتخاذ می‌کرد. اما در سال ۱۹۹۲ که ناتو تصمیم گرفت کشورهای به جای مانده از فروپاشی یوگسلاوی را از طریق دریای آتلانتیک تحریم تسلیحاتی کند، فرانسه ابراز تمایل کرد در این تصمیم شرکت کند و به این عملیات نیرو بفرستد. به همین دلیل ناتو این تصمیم را به شورای آتلانتیک شمالی احاله کرد که فرانسه در آن حاضر است. این کار رویه‌ای برای موارد بعدی عملیات نظامی ناتو شد. شورا تصمیم گرفت SFOR را ایجاد ، طرح عملیات نیروی متحد در کوزوو را تصویب و پس از پایان جنگ KFOR را ایجاد کند. دلیل تصمیم‌گیری‌های یاد شده در این شورا آن بود که فرانسه مایل بود در این عملیات شرکت کند. وقتی در فوریه، ۲۰۰۳ فرانسه و بلژیک و آلمان با کمک نظامی به ترکیه مخالفت کردند، آمریکا در تلاش برای احاله تصمیم در مورد درخواست کمک آنکارا از شورای آتلانتیک شمالی به کمیته برنامه‌ریزی دفاعی براساس ماده چهار نقش مهمی داشت. اما اقدام یاد شده این سؤال را پدید آورد که آیا آمریکا و سایر متحدین می‌خواستند از اصل اجماع پرهیز یا آن را تضعیف کنند.
ارزیابی استفاده از اجماع
در دولت آمریکا و دولتهای متحد، حمایت متفاوتی از حفظ تصمیم‌گیری براساس اجماع به عمل می‌آید. بیشتر مقامات ارشد آمریکایی که با ناتو در ارتباط هستند، می‌گویند از اصل اجماع حمایت می‌کنند، هر چند که اذعان می‌کنند در دوره‌ای که ممکن است ناتو پا را از حیطه اصلی خود فراتر نهد، ایجاد اجماع دشوار است. حمایت از حفظ اصل اجماع مبتنی بر تمایل به حفظ همبستگی سیاسی در اقدامات جنجالی است. از این نظر رضایت ۲۶ دولت مستقل که هر کدام به طور مستقل برای همکاری با دولتهای دیگر تصمیم می‌گیرد، نوعی اعلام همبستگی کوبنده است. در عین حال، اختلاف نظر و زمان مورد نیاز برای کسب اجماع، ممکن است دربردارنده هزینه‌های سیاسی باشد. تصمیم ناتو برای ورود به جنگ با صربستان در سال، ۱۹۹۹ نمونه چنین موردی بود. اقدام نظامی علیه صربستان چند روز به تأخیر افتاده بود و این در حالی بود که غیرنظامیان جایگاه خود را در کوزوو از دست می‌دادند. متحدین ابتدا سعی کردند مشروعیت برای عملیات را از طریق سازمان ملل کسب کنند، اما وقتی روسیه تلویحاً اشاره کرد که رأی وتوی آن هرگونه تلاش را در این زمینه ناکام خواهد گذاشت، از ارائه قطعنامه خودداری کردند. متحدین تصمیم گرفتند موضوع ورود به جنگ را بدون قطعنامه و در شورای آتلانتیک شمالی به بحث گذارند. در پایان تصمیم بر آن شد که ۱۹ کشور مایل به استفاده از نیروی نظامی، مشروعیت سیاسی آن را نیز ارائه کنند. مقامات حاضر در نشست یادشده گفتند نیاز به دستیابی به اجماع مقدم بر نیاز به اقدام سریع بود.
مناقشه کوزوو برخی از مشکلات دسترسی به اجماع را نشان داد. برخی منتقدان مدیریت مناقشه شامل اعضای کنگره فرایند انتخاب هدف را مورد انتقاد قرار دادند. گزارشهای مطبوعاتی حاکی از آن بود که تمام دولتهای حاضر در شورای آتلانتیک شمالی باید تک‌تک اهداف ناتو را در صربستان تأیید می‌کردند. در گزارشهای مطبوعاتی بخصوص از فرانسه انتقاد شد که با برخی اهداف مخالفت کرده بود. در واقع ناتو از رویه‌ای بسیار متفاوت برای انتخاب هدف پیروی می‌کرد. کشورهای عضو به خصوص آمریکا مایل بودند مراقب باشند تا از بروز تلفات غیرنظامی جلوگیری کنند، بخصوص با توجه به فقدان قطعنامه سازمان ملل که از آن می‌شد برای مشروعیت بخشی به ابزار مورد استفاده برای جلوگیری از پاکسازی قومی توسط دولت میلوسوویچ بهره گرفت. آنها پیش از آغاز مناقشه تصمیم گرفتند در سه مرحله به اهداف حمله کنند. هر مرحله تشدید مرحله قبل بود. ارتقا به مرحله بعد نیازمند تصویب شورای آتلانتیک شمالی بود. اهداف فاز اول شامل اهداف نظامی از قبیل شبکه‌های دفاع ضدهوایی، فرودگاهها و محل‌های تجمع سربازان بود. در مورد حمله به این اهداف توافق قاطعی وجود داشت. اهداف فاز دوم زیرساختهایی همچون پل و انبار نفت بود که همزمان کاربرد نظامی و غیرنظامی داشت و از برخی جهات جنجالی بود. اهداف فاز سوم اهداف مستمر مربوط به اختناق صربستان بود، مانند ادارات پلیس در مراکز شهری مانند بلگراد که در پاکسازی قومی شرکت داشتند. به گفته فرمانده عالی اروپای وقت ژنرال وزلی کلارک، پنتاگون، کاخ‌سفید و دولت انگلیس بیش از هر کسی در راه حمله به اهداف دوم و سوم مانع تراشی و تأخیر ایجاد کردند و این در حالی بود که فرانسه و سایر دولتها گه گاهی مخالفت می‌کردند. مناقشه کوزوو نشان دهنده اعمال فشار سیاسی بر شورای آتلانتیک شمالی برای حفظ اجماع در مواقعی است که اقدام نظامی مطرح می‌شود و نیز نشان دهنده این حقیقت است که دولت فرانسه به هنگام بروز مخالفت مطرح می‌شود. هر کدام از دولتها تأکید متفاوتی بر کنترل غیرنظامیان بر عملیات نظامی دارند. به علاوه واکنش ملل آنها در هنگام بروز تلفات غیرنظامی متفاوت است. دولت آمریکا معمولاً در انتخاب هدف و تصمیم‌گیری در میدان نبرد، بیش از سایر دولتهای متحد به نیروهای مسلح خود اطمینان دارد. برخی از متحدین با توجه به سابقه ورود ارتش آنها به امور سیاسی یا توسل بیش از حد آنها به زور علیه غیرنظامیان، محدودیت بیشتری بر نیروهای مسلح خود اعمال می‌کنند. در فرانسه، تلاش فرماندهان ارتش برای براندازی دولت ژنرال دوگل در سال ۶۲-۱۹۶۰ و در آلمان زیاده‌روی‌های ورماخت و گشتاپو در جنگ جهانی دوم در حافظه بسیاری از رهبران و مردم وجود دارد و بر چگونگی مدیریت مناقشات نظامی توسط این دولتها تأثیر می‌گذارد. تنوع آزاد در شورای آتلانتیک شمالی به این معناست که مذاکره دائمی برای تفویض اختیار برنامه‌ریزی و اجرای عملیات نظامی به فرماندهی عالی متحدین در اروپا مورد نیاز است. کشمکش بر سر جمله‌بندی دقیق سند، ابزاری برای شفافیت اقدام تصمیم‌گیرندگان است. در عین حال چنین کاری این اجازه را به هر دولت عضو می‌دهد که از ابهام موجود به عنوان نوعی پوشش برای ارائه تفسیر خاص خود از تصمیم ناتو به مردم خود استفاده کند.
تغییر یا حذف اصل اجماع در زمانی که ناتو در حال پذیرش اعضای جدید است، ممکن است ایجاد مشکل کند. امکان تغییر این احساس را به کشورهای داوطلب عضویت یا اعضای جدید می‌دهد که آمریکا و بقیه اعضای فعلی به توانایی آنها برای شرکت در کل فرایند تصمیم‌گیری ناتو اطمینان ندارند. نمایندگان برخی از این دولتها از تمایل تعدادی از مقامات دولت آمریکا برای تقسیم این قاره به اروپای جدید و قدیم اظهار ناخرسندی می‌کنند. چنین تقسیمی به معنای حاشیه‌نشینی احتمالی فرانسه و آلمان و نیز ایجاد اتئلافی است که در آن متحدین رو در روی هم قرار بگیرند، امری که برخی اعضا در حذف اصل اجماع می‌بینند. به علاوه هرگونه تلاش آمریکا برای فاصله گرفتن از اصل اجماع نوعی یکجانبه‌گرایی آمریکا تلقی می‌شود که در آن واشنگتن به کشورهای ضعیف‌تر یا کوچک فشار می‌آورد تا از آن پیروی کنند. چنین اتفاقی پیش از جنگ عراق رخ داد که دولت بوش کوشید حمایت چند دولت متحد را جلب کند.
پیشنهادهایی برای تغییر فرایند تصمیم‌گیری در ناتو
پیچیدگی‌های سیاسی موجود در مباحثات شورای آتلانتیک شمالی و کمیته نظامی سبب می‌شود که راه‌حل ساده‌ای برای بهبود تصمیم‌گیری ناتو وجود نداشته باشد. در این حال، برخی مقامات آمریکایی بر این اعتقادند که ضرورت فزاینده به اجرای مأموریت‌های خارج از قلمرو سازمان نشان دهنده نیاز آشکار به ایجاد فرایندی جدید برای مشارکت متحدین راضی در عملیاتی از این دست تحت فرماندهی ناتو است.
گروهی از مقامات آمریکایی الگوی شبیه اتحادیه اروپا را پیشنهاد می‌کنند که در آن آرای اعضای آن بر اساس جمعیت هر کدام محاسبه می‌شود. این شکل از «رأی‌گیری اکثریت سنجیده» نفوذ بیشتری را به کشورهای بزرگ می‌دهد اما کشورهای کوچک هم می‌توانند دست به یکی کنند و ابتکاری را سد کنند. منتقدان اتخاذ چنین رویکردی به ناتو خاطرنشان می‌کنند که این ائتلاف یک سازمان دفاعی دوجانبه است که در آن مسائل عالی مالی از قبیل بقای یک کشور و زندگی سربازان آن مطرح است. در این شرایط، آنان یادآوری می‌کنند رویکرد مکانیکی اتحادیه اروپا به تصمیم‌گیری درباره مسائل دارای اهمیت کمتر برای ناتو نامناسب است. ماهیت اتحادیه اروپا با ناتو فرق می‌کند. اتحادیه اروپا باید با مسائلی شامل تقسیم استقلال ملی در مورد طیف وسیعی از موضوع ها کلنجار برود. در نتیجه توافق و کنار آمدن جزیی مهم از فعالیت اتحادیه اروپاست، اما این رویه در ناتو رایج نیست. با این حال رأی‌گیری اکثریت سنجیده در ناتو می‌تواند مانند حالت اتحادیه اروپا به جناح‌بندی و زد و بند بیانجامد.
با این حال، یک نظام مورد استفاده در برخی بخش‌های فرایند تصمیم‌گیری مورد توجه افرادی در ناتو قرار گرفته است که طرفدار ائتلاف کشورهای راضی و توانمند هستند. در مورد مسائلی که فقط مربوط به تعدادی از دولتهاست، اتحادیه اروپا «کمیته مشارکت کنندگان» را ایجاد کرده است.
دولت‌هایی که می‌خواهند در طرحی شرکت کنند، تأیید کلی یک نهاد نظارتی عمده را در اتحادیه اروپا برای پیشبرد آن کسب می‌کنند و دولتهای دیگر سهم و مسئولیتی کلی را در آن بر عهده می‌گیرند که ممکن است مستلزم نظارت باشد. یک جزء از این مفهوم شامل «امتناع سازنده» است. بر این اساس، کشورهایی که در موضوعی منافع مستقیم ندارند، کنار می‌کشند و اجازه می‌دهند کشورهایی که منافعشان تحت‌تأثیر قرار می‌گیرد، وارد عمل شوند.
کمیته مشارکت کنندگان در ناتو می‌تواند از چنین طرح کلی تبعیت کند و ممکن است برای دولت‌هایی مفید باشد که هم عضو اتحادیه اروپا هستند و هم ناتو. مثلاً کشورهایی که برای یک عملیات نظامی عضو کمیته‌ای هستند، فقط آنهایی هستند که مایل‌اند تجهیزات و سرباز بفرستند. این کمیته طرحی کلی را برای عملیات تدوین می‌کند و آن را برای تأیید شورای آتلانتیک شمالی می‌فرستد. شورا ممکن است به کمیته اجازه دهد از دارایی‌های ناتو استفاده کند، از جمله هواپیماهای آواکس و کارکنان برنامه‌ریزی شورای آتلانتیک شمالی اساساً حق اعضای کمیته را برای اتخاذ اقدام برای منافع تأیید می‌کند و نه لزوماً خود عملیات را. آنگاه اعضای کمیته می‌توانند تصمیم‌های اساسی در میان خود اتخاذ کنند. (احتمالاً بر اساس اجماع) مانند میزان تفویض اختیار به فرماندهی عالی متحدین در اروپا برای برنامه‌ریزی اضطراری و انتخاب هدف. کمیته دائماً شورا را در جریان می‌گذارد. در صورتی که نیروی واکنش ناتو شامل ۲۵۰۰۰ نفر برای عملیات سریع در محدوده خارج از قلمرو این سازمان شکل بگیرد، تشکیل کمیته‌های مشارکت کنندگان راهی برای یک دست‌سازی تصمیم‌گیری و قرار دادن آن در اختیار دولتهای ذی‌نفع است.
وجود این کمیته‌ها برای جلوگیری از احاله مسئله به کمیته برنامه‌ریزی دفاعی مفید است، چرا که این کار اساساً برای دور زدن فرانسه صورت می‌گیرد. هر چه باشد، فرانسه در تقریباً تمام عملیات نظامی اصلی ناتو شرکت کرده و ممکن است در آینده بخواهد در مأموریت‌ها شرکت کند. نیروهای فرانسه بخش مهمی از سپاهیان اروپا Eurocorps هستند، یعنی یکی از گروه‌های چند ملیتی با ارزش که در اختیار ناتو است.
فرانسه به همراه انگلیس تنها ارتش اروپایی است که دارای قابلیت استقرار سریع در مناقشات خطرناک است. کمیته‌های مشارکت کنندگان ممکن است کشورهای کوچک را منزوی کند. این کشورها اخیراً به طور فزاینده‌ای از ناتو انتقاد و از آن به عنوان جعبه ابزار سیاست خارجی آمریکا یاد کرده‌اند. آنها با انجام عملیات در محدوده خارج از قلمرو سازمان مخالفت کرده‌اند. به هر حال این کشورها از توانایی نظامی اندکی برای مشارکت در این مأموریت‌ها برخوردارند.