بحثی در مورد تصویب تفسیر قوانین عادی

حدادیان
به دنبال رد و عودت استفساریه مجلس شورای اسلامی از طرف شورای نگهبان، بحث‌های متعدد و داغی پیرامون حدود اختیارات مجلس و شورای نگهبان در تفسیر قوانین عادی در مجامع مختلف مطرح شد. اگرچه عمده بحثها پیرامون نحوه استدلال شورای نگهبان در مورد رد استفساریه دور می‌زند، ولی در برخی اظهارات به صلاحیت شورای نگهبان در تائید یا رد استفساریه‌های مجلس اشاره شده است.
زیرا به موجب اصل 73 قانون اساسی شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. در این ماده اشاره‌ای به ضرورت ارجاع این مصوبات به شورای نگهبان نشده و قانون اساسی هم ساکت است. همین امر باعث برداشتهای متعدد و تفاسیر مختلف از قانون اساسی شده است.
جناب حجة‌الاسلام کروبی ریاست مجلس شورای اسلامی در اظهارنظرشان که در مطبوعات به چاپ رسید، گفته‌اند که «روال مجلس همواره به این صورت بوده که قوانین را تفسیر می‌کرد و تفسیر را نیز به شورای نگهبان می‌فرستاد. اگر هم طرحی دو فوریتی بود، اعضای شورا در جلسه شرکت می‌کردند، تلقی مجلس همواره این بوده است که حضور اعضای شورای نگهبان در تفسیر قوانین عادی نیاز است». رئیس مجلس شورای اسلامی در عین حال اظهارنظر در این خصوص که مصوبه در دو استفساریه اخیر، قانونگذاری بوده است یا نه را به عهده حقوقدانان واگذار کرد و گفت این حقوقدانان هستند که در این خصوص نظر دهند.
اینجانب به عنوان یک حقوقدان علاقه‌مند به انقلاب لازم می‌دانم مواردی را جهت روشن‌تر شدن مسئله بیان کنم تا انشأالله این قبیل اختلافات در قالب تضارب آراء در محیطی اسلامی و برادرانه با حفظ وحدت و ارزشهای اسلامی باعث بالا رفتن ظرفیت‌ها و تحکیم قدرت و اقتدار انقلاب اسلامی شود.
ذکر این نکته لازم است که مصوبات مجلس شورای اسلامی شامل قوانین و استفساریه‌های قوانین عادی دارای ویژگی خاصی می‌باشد که اهمیت و حساسیت خاصی به آن می‌دهد که سایر مصوبات مجلس فاقد آن می‌باشد. اهمیت این دسته از مصوبات از آنجا ناشی می‌شود که پس از تصویب در صحن مجلس و تامین نظر شورای نگهبان و انجام سایر تشریفات قانونی، به عنوان قانون حاکم بر روابط مردم شده و قدرت لازم‌الاتباع پیدا می‌کرده و ناسخ کلیه قوانین قبلی و کلیه آئین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های قوه‌مجریه و قضائیه می‌باشد. و کلیه مقامات نظام ملزم به رعایت مفاد آن هستند و اعمال و رفتار مسئولین نظام با این قوانین سنجیده می‌شود. در حالیکه سایر مصوبات مجلس این قدرت را نداشته و صرفاً به عنوان بخشی از وظایف قوه مقننه محسوب می‌شود.
مفاد قانون اساسی خود بیان‌ کننده مقصود و غرض شارحین آن می‌باشد و ملت شریف ایران با توجه به درک و فهم بالای خود بهتر از هر کسی می‌توانند مقصود قانون اساسی را دریابند. به نظر می‌رسد طرح و مرور اصول قانون اساسی مورد بحث خود می‌تواند روشن‌ کننده موضوع می‌باشد. لذا ابتداء به مرور اصول قانون اساسی و سپس در دو بخش به موضوع می‌پردازیم.
اصل 91 قانون اساسی: به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می‌شود.
اصل 93 قانون اساسی: مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد، مگر در مورد تصویب اعتبارنامه نمایندگان و انتخاب شش نفر حقوقدان اعضای شورای نگهبان.
اصل 72 قانون اساسی: مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر به ترتیبی که در اصل 98 آمده بر عهده شورای نگهبان است.
اصل 96 قانون اساسی: تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیث عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است.
اصل 73 قانون اساسی: شرح و تفسیر قوانین عادی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی است. مفاد این اصل مانع از تفسیری که دادرسان در مقام تمیز محق، از قوانین می‌کنند نیست.
اصل 94 قانون اساسی: کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود. شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانکه آن را مغایر ببیند برای تجدیدنظر به مجلس باز گرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجراست.
برای سهولت در انتقال و اثبات مطلب، موضوع مورد بحث در دو بخش مطرح می‌شود. بخش اول جنبه توضیحی و ماهیتی داشته و بخش دوم خلاصه و حقوقی و بیشتر جنبه شکلی دارد.
بخش اول: طبق این اصل کلیه مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارجاع شود و تفسیر قانون هم در صحن مجلس به تصویب می‌رسد و حساسیت قوانین را دارد پس یک مصوبه محسوی می‌شود و از شمول این اصل می‌باشد و باید به تائید شورای نگهبان برسد. البته در عمل تمامی مصوبات مجلس به شورای نگهبان ارجاع نمی‌شود. از قبیل تصویب تحقیق و تفحص یا تصویب اعتبارنامه‌ها، که لازم هم نیست، چون این مصوبات به عنوان قانون در جامعه استفاده نمی‌شود و حاکم بر روابط مردم نیست. ظاهراً در این خصوص اختلافی وجود ندارد.
ولی طبق نص صریح اصل 94 مصوبات باید به شورای نگهبان ارجاع شود و بدیهی است کلیه مصوباتی که به عنوان قانون در مملکت قدرت لازم‌الاتباع دارند و بر روابط مردم حاکم هستند از شمول این اصل می‌باشد و تفسیر همانند قانون، این قدرت لازم‌الاتباع را دارد لذا باید توسط شورای نگهبان کنترل شود.
روح قانون اساسی هم حاکی از همین معناست. قانون اساسی بنا را بر این گذاشته است که هر مصوبه و قانون قبل از لازم‌الاجراء شدن مطابقتش با شرع و قانون اساسی مورد تائید قرار گیرد. شاید به همین علت است که در اصل 94 قانون اساسی به جای قانون از کلمه مصوبات نام برده است که شامل تمامی قوانین و تفاسیر که قدرت قانون و حاکم بر روابط مردم را دارد، بشود در اصل 72 به صورت کلی‌تر اعلام شده که مجلس نمی‌تواند قوانینی مخالف اسلام وضع کند. و اصل 91 هم همین معنا را در قالبی دیگر مطرح کرده است. در مورد کنترل قوانین توسط شورای نگهبان مناقشه‌ای وجود ندارد. و فقط بحث در تفسیر قوانین عادی و تامین نظر شورای نگهبان مطرح است.
در تفسیر قانون، این سئوال همیشه وجود دارد که اگر تفسیر یک قانون خلاف شرع بود یا خلاف قانون اساسی بود یا اینکه تفسیر از قانون عدول کرد و یک وضع جدید ایجاد کرد چه مقامی باید آن را کنترل کند؟
این فرضها هیچ یک محال نیست بلکه در فضای تحزبگرایی و رقابت‌های سیاسی، خیلی هم بدیهی است، کما اینکه امروز شاهد وقوع آن هستیم. در این حالت چه مقامی می‌تواند کنترل مورد نظر قانون اساسی را اعمال کند. نمایندگان محترم مجلس که چنین مسئولیتی ندارند. چه خود آنها موجد این تفسیر بوده‌اند. پس توقع از نمایندگان محترم منطقی نیست. و خود این توقع باعث دور می‌شود. با توجه به تصریح اصل 94 و سایر اصول قانون اساسی،‌ کنترل مصوبات مجلس بر عهده شورای نگهبان قرار داده شده است. پس این تطبیق با قانون اساسی و شرع بر عهده شورای نگهبان است.
فرضی که امروز مطرح می‌کنند این است که تفسیر وضع جدیدی نیست، تا نیازی به کنترل داشته باشد، بلکه در چهارچوب قانون عادی قبلی که به تائید شورای نگهبان رسیده، تصویب می‌شود. و چون وضع جدیدی نیست پس کنترل بعدی توسط شورای نگهبان کنترل مضاف و عبث می‌باشد و این از غرض شارحین قانون اساسی دور است.
همانطور که قبلا اشاره شد، اگر تفسیری از قانون عدول کرد چه مقامی باید آن را کنترل کند. اگر تفسیر وضع جدیدی ایجاد کرد چه مقامی باید آن را کنترل کند و اگر تفسیر از قانون عدول کرد و خلاف شرع یا قانون اساسی بود چه مقامی. این چهار فرض قابل تصور است و بدیهی است که قانون اساسی برای آنها راه‌ حلی تعیین کرده باشد. ما در قرآن هم شاهد تفاسیر متعددی هستیم. اصطلاح تفسیر به رای از همین جا ناشی شده است. بعد از وفات رسول گرامی اسلام آنچه گرفتاری بر جامعه صدر اسلام آمد بعضاً ناشی از همین تفاسیر معارض بود. تاریخ فرقه‌های اسلامی مملو از این تفاسیر ضد و نقیض است که یکی از آثارش ظهور 72 فرقه اسلامی می‌باشد. حال چگونه است که فکر کنیم تفسیر نمی‌تواند وضع جدیدی ایجاد کند یا با آنچه مورد تفسیر قرار می‌گیرد معارض نباشد.
اگر قانون اساسی برای کنترل تفسیر مقامی را تعیین نمی‌کرد که نقض غرض واقع می‌شد. زیرا از یک طرف مقامی برای کنترل قوانین تعیین کرده است و از طرفی برای کنترل تفسیر قانون مقامی را تعیین نکرده است. با این فرض که تفسیر می‌تواند برداشت از یک قانون را 180 درجه تغییر دهد. و با توجه به حاکمیت این تفاسیر بر روابط مردم و حتی قضات دادگاهها وفق اصل 73 قانون اساسی، پس کنترل قوانین و تطبیق آنها با شرع و قانون اساسی ناقص اجراء می‌شد.
امروزه حتی در قراردادهای عادی و تجاری و بین‌المللی تفسیر، یک امر مهم و تعیین کننده است و عمده مناقشه‌ها در دادگاهها از تفسیر مواد یک قرارداد واحد ناشی می‌شود. طرفین با توجه به مواد واحد یک قرارداد تفاسیر کاملا مختلفی ارائه می‌دهند. و همین باعث مناقشه می‌شود. پس چگونه فکر کنیم تفسیر یک امر بدیهی و روشن است حتی در قراردادهای خارجی فی‌مابین ایران و دول خارجی که در مجلس تصویب می‌شود، یک بند به حق تفسیر اختصاص پیدا می‌کند که حاکی از این واقعیت است که از قرارداد واحد می‌توان تفاسیر متعدد و معارضی را ارائه داد.
از طرفی، روال مجلس نشان می‌دهد که تفاسیر را به شورای نگهبان ارجاع می‌داده‌اند کما اینکه مجلس شورای اسلامی این موارد استفساریه را جهت اعلام نظر به شورای نگهبان ارجاع داده است و جناب حجةالاسلام کروبی هم دراظهارنظراشان صراحتاً گفته‌اند که «روال مجلس همواره به این صورت بوده که قوانین را تفسیر می‌کرد و تفسیر را نیز به شورای نگهبان می‌فرستاد. تلقی مجلس همواره این بوده است که حضور اعضای شورای نگهبان در تفسیر قوانین عادی، نیاز است».
اظهارات سایر نمایندگان محترم هم عمدتاً بر نوع استدلال شورای نگهبان است و بعضا به این جنبه اشاره کرده‌اند که شورای نگهبان نباید درمورد تفاسیر اظهارنظر کند. لذا به نظر می‌رسد موضوع برای نمایندگان محترم هم روشن است که اعلام نظر شورای نگهبان ضروری و قانونی است. ضمن اینکه ارجاع تفاسیر به شورای نگهبان تعارضی با آزادی ندارد. به دلیل آن که کنترل قوانین توسط شورای نگهبان سلب آزادی نیست، پس به همان دلیل کنترل تفسیر قوانین هم نمی‌تواند سالب آزادی باشد.
بخش دوم: صرفنظر از استدلال فوق یک استدلال محض قانونی دیگر هم وجود دارد که تکلیف موضوع را روشن می‌کند. طبق اصل 73 قانون اساسی تفسیر قوانین عادی با مجلس است و طبق اصل 98 قانون اساسی تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است. این موارد مورد قبول همه است. شورای نگهبان تنها مرجعی است که می‌تواند قانون اساسی را تفسیر کند و این تفسیر برای سایر قوا لازم‌الاتباع است.
حال شورای نگهبان با توجه به اصول 94 و 96 و 71 و72 و سایر مواد قانون اساسی در مقام مفسر قانون اساسی اعلام نموده است که مصوبات مجلس در قابل استفساریه باید به تائید شورای نگهبان برسد. با توجه به فرض قضیه‌ این تفسیر از قانون اساسی برای سایر قوا و از جمله مجلس شورای اسلامی لازم‌الاتباع است و هیچ نظری غیر از این محمل قانونی نداشته و نمی‌تواند در مقام معارضه با نظریه شورای نگهبان ظاهر شود.