جایگاه یارانه‌ها در اقتصاد

سیاست‌های حمایتی و پرداخت یارانه در ایران از سال 1311 آغاز شد. پیش از این تاریخ به دلیل سکونت بالغ بر 90 درصد جمعیت ایران در مناطق روستایی، پرداخت یارانه‌ها به مفهوم اقتصادی آن رایج نبود. از سال 1300 به واسطه گسترش شهرنشینی، فقدان سیستم مناسب حمل و نقل و پیدایش خشکسالی، تأمین نان و امنیت غذایی مناطق شهری اهمیت یافت. به طوری که در سال 1311، با تصویب قانون تشکیل سیلو دولت اقدام به خرید و ذخیره‌سازی گندم برای استفاده در شرایط بحرانی کرد. در سال 1315، با آغاز خرید مازاد گندم به قیمت تضمینی و در ادامه با تثبیت قیمت نان، حمایت از مصرف‌کنندگان شهری جایگزین حمایت از تولیدکنندگان شد. از این رو به بیانی می‌توان این طرح را نقطه آغازین پرداخت یارانه‌ها در اقتصاد ایران دانست.
با شروع دهه 1350 و افزایش قیمت جهانی نفت در سال 1353 و به پیروی از سیاست‌های تأمین اجتماعی و سایر حمایت‌های خاص در کشورهای توسعه‌یافته، دست دولت در پرداخت یارانه بازتر شد، البته با توجه به افزایش قیمت‌های جهانی حامل‌های انرژی و تثبیت آنها در داخل یارانه حامل‌های انرژی بخش قابل توجهی از پرداخت یارانه‌ها را به خود اختصاص داد. در ادامه گزارش یارانه‌های پرداختی در دو گروه کالاهای اساسی و حامل‌های انرژی بررسی می‌شود:
یارانه کالاها و خدمات اساسی
در ایران به کارگیری استراتژی ‌های توسعه بدون توجه به مسأله توزیع درآمد و فقر از یک سو و گسترش درآمدهای نفتی از سوی دیگر، امکان مداخله گسترده دولت در اقتصاد را فراهم می کند. تا قبل از افزایش قیمت‌های نفت به دلیل پایین بودن تقاضا، آثار سیاست‌های حمایتی دولت چندان قابل ملاحظه نبود، اما با افزایش درآمدهای نفتی، تقاضا از عرضه پیشی گرفته و موجب بروز فشارهای تورمی در جامعه و اقتصاد شد.
با افزایش نرخ تورم از سال 1352 به بعد، دولت برای حمایت از مصرف‌کنندگان در مقابل نوسان‌های قیمت‌های داخلی و خارجی اقدام به تأسیس صندوق حمایت از مصرف‌کنندگان کرد. به دنبال تأسیس این صندوق، مرکز بررسی قیمت‌ها برای کنترل و نظارت بر قیمت‌ها و جلوگیری از نوسان‌های آن ایجاد شد. در سال 1356 با تأسیس سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان، وظایف صندوق حمایت از مصرف‌کنندگان به آن واگذار شد.
با پیروزی انقلاب اسلامی ایران و تأکید بر حفظ و ارتقای رفاه اقشار کم‌درآمد و توزیع عادلانه درآمد در قانون اساسی، وقوع جنگ، کاهش سطح تولید، کمبود سوخت و دارو، خالی‌شدن ذخایر و کالاهای اساسی، تورم، احتکار و پیدایش بازار سیاه، زمینه‌ دخالت مستقیم دولت در امر تهیه و توزیع کالاهای اساسی با هدف ممانعت از کمبود و افزایش قیمت این کالاها فراهم شد.
با آغاز جنگ و افزایش ناکارایی‌ها در حوزه اقتصاد، لزوم حمایت از قشرهای آسیب‌پذیر سبب گسترش یارانه‌ها شد، به طوری که بررسی تحول‌های دهه 60 نشان می‌دهد به علت محدودیت‌های اقتصادی ناشی از پیامدهای جنگ تحمیلی و تحریم اقتصادی، عرضه کالاها و خدمات دچار نوسان‌های بسیاری شد. بنابراین قیمت‌گذاری کالاهای وارداتی و تولیدات داخلی ضروری توسط سازمان حمایت از مصرف‌کنندگان و تولیدکنندگان به اجرا درآمد.
بنابراین واردات وسیع کالاها و سهمیه‌بندی کالاهای اساسی به وسیله طرح کوپن و پرداخت یارانه در دستور کار قرار گرفت، که این امر به کاهش رشد شتابان قیمت‌ها منتج شد. اگرچه سال‌های جنگ میزان یارانه‌های پرداختی تا حدی کاهش یافت، اما پس از پایان جنگ و شروع برنامه اول توسعه (1372ـ 1368) پرداخت یارانه برای حمایت از اقشار آسیب‌پذیر توسط دولت صورت گرفت.
در بین سال 1368 تا 1372، میزان یارانه پرداختی به قیمت جاری 80 درصد و به قیمت ثابت 66 درصد رشد داشت و سهم پرداخت یارانه در بودجه عمومی به طور متوسط 27 درصد رشد کرد.
در سال‌های ابتدای دهه 70 مباحث مربوط به سیاست‌های تعدیل باعث ایجاد تصمیم‌هایی برای کاهش و حذف یارانه‌ شد که در تبصره‌های 16، 17، 19 و 29 برنامه دوم توسعه مشهود است. در این برنامه (1374ـ 1378)، به رغم افزایش 9/23 درصدی بودجه عمومی دولت، میزان یارانه‌ها به قیمت ثابت از 8/7072 به 7/4986 میلیارد ریال کاهش یافت، که این میزان یارانه پرداختی به طور متوسط 9 درصد از بودجه عمومی بوده است.
در برنامه سوم توسعه (1379ـ1383) میزان یارانه‌ها در سال 1381 روند صعودی را طی کرد. به طوری که میزان یارانه پرداختی به قیمت جاری و قیمت واقعی به ترتیب در سال 1380، از 9/10011 و 8/5627 میلیارد ریال با رشد بیش از 50 درصد به میزان 7/26724 و 2/12972 میلیارد ریال در سال 1381 رسیده است. این روند افزایش تا سال‌های ابتدایی برنامه چهارم به طول انجامید و در سال‌های 1387 و 1386 میزان یارانه‌های پرداختی ثابت ماند در سال 1388 برای تأمین یارانه‌های کالاهای اساسی در مجموع 5/58822 میلیارد ریال اختصاص یافت.
مقایسه میزان یارانه در بخش‌های مختلف اقتصادی نشان می‌دهد، یارانه‌های مصرفی بیشترین میزان پرداخت یارانه را در اقتصاد ایران دارا است. این نوع یارانه‌ها در سال‌های ابتدایی انقلاب و جنگ تحمیلی با روند صعودی از 5/38 میلیارد ریال در سال 1357 به 3/96 میلیارد ریال در سال 1368 رسید، اما پس از آن در سال 1369 با رشدی معادل 160 درصد میزان یارانه‌ای مصرفی به 258 میلیارد ریال افزایش یافته است. این روند افزایشی به شکلی ادامه یافت که در سال 1374 میزان یارانه مصرفی بالغ بر 4222 میلیارد ریال بود و این روند همچنان ادامه یافت، به طوری که در سال 1381 بالغ بر 9/11709 میلیارد ریال میزان یارانه اعطایی به بخش مصرف بوده است. در کل، یارانه مصرفی اعطایی با مبلغ 4/59848 میلیارد ریال در مقایسه با سایر بخش‌ها بیشترین میزان را با رقم 88 درصد دارا است.
آمار موجود در بخش یارانه‌های تولیدی حاکی از آن است که کل یارانه‌های بخش تولیدی حدود 5/10 درصد یارانه‌ها را به خود اختصاص داده و یارانه اعطایی به بخش کشاورزی همواره از بخش صنعت بیشتر بوده است.
در مجموع لازم به ذکر است، استفاده از درآمدهای نفتی در قالب افزایش واردات برای مقابله با تورم و افزایش قیمت‌ها به حدی بود که حتی یکسان‌سازی نرخ ارز و کاهش شدید ارزش پول ملی در سال‌های اخیر نتوانست به کاهش واردات و افزایش تولید بیانجامد. با افزایش سریع رشد قیمت‌ها تحت تأثیر شوک‌های نفتی و حجم عظیم واردات به ویژه کالاهای اساسی، شکاف بین قیمت‌های اسمی کالاهای مشمول یارانه و قیمت بازار به شدت افزایش یافت.
با توجه به سیستم ناکارآمد مالیاتی برای کمانه کردن بخشی از بار یارانه‌ها به گروه‌های غیردولتی، کل فشار هزینه‌ای به عهده دولت قرار گرفت و مسأله یارانه‌ها را به عنوان یکی از مشکل‌های اساسی اقتصاد، پیش روی سیاستگذاران قرار داد.
از سوی دیگر، رشد ناکافی اشتغال و درآمد و افزایش تورم سبب کاهش درآمد واقعی اقشار مختلف جامعه شد. به طوری که این مهم به همراه سایر مشکلات ساختاری اقتصاد، هدفمندسازی یارانه‌ها، که از برنامه اول توسعه مطرح شده بود را تاکنون به تعویق انداخته است.
یارانه‌ حامل‌های انرژی
روند تقاضای انرژی در کشور به ویژه در سال‌های اخیر صعودی و شتابنده بوده است. این موضوع در مقایسه با رشد تولید ناخالص داخلی نشان‌دهنده وضع نامطلوب بخش انرژی در کشور است. به بیان دیگر افزایش تقاضای انرژی به علت نبود ارزش‌افزوده موجب مختل شدن تعادل اقتصادی شده و حرکت به سوی توسعه پایدار را با مشکل مواجه ساخته است.
پرداخت یارانه مصرفی در کشور نه فقط باعث افزایش اعتبارات مورد نیاز برای پاسخگویی به تقاضای داخلی شده، بلکه تصدی‌گری دولت در سیستم عرضه انرژی را هم افزایش داده و مانع جدی برای ورود تولیدکنندگان غیردولتی به بخش انرژی شده است. این موضوع رقابت اقتصادی و به تبع آن انگیزه این بخش برای ارتقای بازده اقتصادی در سیستم عرضه انرژی را کاهش داده است.
بررسی و آسیب‌شناسی فرآیند پرداخت یارانه حامل‌های انرژی به طور کلی نشان می‌دهد که مهم‌ترین و اساسی‌ترین عاملی که موجب وضع فعلی شده است، اعمال قیمت‌های دستوری در سال‌های متمادی بوده که سبب ایجاد اختلاف زیاد بین قیمت‌های داخلی و قیمت‌های بین‌المللی شده است.
به‌طور کلی این سیستم قیمت‌گذاری موجب بروز مشکل‌های عدیده‌ای به شرح ذیل شده است:
1ـ افزایش بی‌رویه مصرف حامل‌های انرژی در ایران در مقایسه با سایر کشورها.
2ـ حجم بالای یارانه‌های پرداختی ناشی از الگوی نامناسب مصرف (حدود 30 درصد GDP).
3ـ بالا بودن شدت مصرف انرژی در مقایسه با سایر کشورها.
4ـ نبود امکان ادامه روند موجود مصرف در درازمدت.
5ـ اتلاف شدید انرژی در بخش‌های مختلف اقتصادی.
6ـ قاچاق بخش قابل توجهی از کالاها و خدمات اساسی یارانه‌ای و حامل‌های انرژی به کشورهای همسایه.
7ـ تخصیص غیربهینه منابع و امکانات تولید و شکل‌گیری فعالیت‌های اقتصادی فاقد توجیه فنی، مالی و اقتصادی و فاقد مزیت رقابتی.
8ـ تخریب شدید محیط‌زیست ناشی از مصرف بی‌رویه انرژی‌های فسیلی که موجب آلودگی محیط، هوای کلان شهرها و ... شده است.
اما سرانجام پس از سال‌ها کار کارشناسی در 28 آذر 1389 اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها آغاز شد. این در حالی بود که موضوع هدفمندکردن یارانه‌ها به‌رغم وجود قانون و تأکید اقتصاددانان برای دست کم 10 سال بلاتکلیف مانده بود.
اینکه روند تهیه لایحه و تصویب قانون هدفمندکردن یارانه‌ها چه مراحلی را طی کرد، چندان موردنظر این گزارش نیست. اما همین بس که گفته شود بی‌سابقه‌ترین کار کارشناسی در دولت و مجلس انجام گرفت و نتیجه آن قانونی بود که بیش از هفت ماه از اجرای آن می‌گذرد و در این مدت 21 هزار میلیارد تومان به صورت پرداخت انتقالی به مردم و 150 میلیارد تومان هم به صورت یارانه نقدی به بخش تولید پرداخت شده است. مقایسه این دو رقم به عنوان عملکرد هفت‌ماه نشان می‌دهد، تخصیص منابع حاصله از هدفمندکردن یارانه‌ها آن طور که قانون تصریح دارد که 50 درصد صرف بازپرداخت به مردم و 30 درصد به تولید تخصیص نیافته است.
با اجرای هدفمندکردن یارانه‌ها آن طور که برخی پیش‌بینی کرده بودند تورم در اقتصاد ایران افزایش نیافت و در این رابطه برنامه‌ریزی دقیق و هماهنگی با اتحادیه‌ها و تشکل‌ها کارساز افتاد. در حال حاضر با گذشت هفت ماه از اجرای این قانون تورم به حدود 19 درصد رسیده است که حتی از آنچه که بانک مرکزی پیش‌بینی کرده بود، کمتر و در مجموع قابل قبول است.
در بخش حامل‌‌های انرژی هم آمارها حکایت از رخدادهای مثبتی دارد، به طوری که در مورد بنزین همین بس که با ظرفیت تولید داخل هم اکنون صادرات این فرآورده آغاز شده است و این در حالی است که تا پیش از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها یک سوم نیاز کشور به بنزین از طریق واردات انجام می‌شد.
آمارها بیان‌کننده آن است که مصرف بنزین در قبل از سهمیه‌بندی بنزین در سال 1385 روزانه به طور متوسط به 6/71 میلیون لیتر رسیده بود، اما این میزان در بعد از سهمیه‌بندی در سال 1388 به 64 میلیون لیتر در روز کاهش یافت و در نهایت در تیر 1390 و هفت ماه پس از اجرای هدفمندکردن یارانه‌ها به 5/59 میلیون لیتر در روز رسید؛ این در حالی است که در این مدت حدود 3 میلیون خودرو به مجموعه خودروهای قبل اضافه شده است.
مصرف گازوییل هم در هفت ماهه اجرای قانون در مجموع 4 درصد کاهش یافت. این میزان اگر چه شاید چندان به چشم نیاید، اما وقتی توجه شود مصرف سوخت نیروگاهی و همچنین حمل و نقل جاده‌ای افزایش داشته است، این کاهش معنای دیگری خواهد یافت.
در بخش مصرف برق هم اتفاق بسیار مهمی رخ داده و رشد مثبت 8 درصدی سالانه برق در کشور تبدیل به رشد منفی 2 درصد شده است. به عبارت دیگر رشد مصرف برق در هفت ماهه اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها در مجموع 10 واحد درصد کاهش یافته است. ارزش ارزی این صرفه‌جویی به تنهایی 9 میلیارد دلار برآورد شده است که بسیار امیدوارکننده است.
همچنین در مورد گاز طبیعی با گذشت هفت ماه از اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها روزانه به میزان یک فاز از پارس‌جنوبی صرفه‌جویی در مصرف گاز ایجاد شده است. ارزش این صرفه‌جویی در گاز در مدت 7 ماه 7/4 میلیارد دلار تخمین زده می‌شود.
در مورد گاز اتفاق مثبت دیگر، اصلاح ساختار مصرف گاز است به طوری که در حال حاضر صنایع بیشتر از بخش خانگی مصرف‌کننده گاز هستند در حالی که پیش از اجرای قانون هدفمندکردن، مصارف خانگی در رده نخست قرار داشت.
در مجموع با تخمین می‌توان پیش‌بینی کرد در هفت ماهه اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها چیزی حدود 18 میلیارد دلار صرفه‌جویی در بخش انرژی صورت گرفته باشد که رقم قابل قبولی در گام اول اجرا است.
توجه به افزایش هزینه تمام شده در بخش تولید، افزایش سرعت پرداخت یارانه نقدی به بخش صنعت و ایجاد فضای مناسب برای تولیدکنندگان از قبیل کنترل واردات بی‌رویه و قیمت ارز از جمله ملاحظاتی است که در ادامه اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها باید بیشتر مورد توجه قرار گیرد.