شورای نگهبان؛ تفسیر یا قانونگذاری

علی مطوری
اصل نود و هشتم قانون اساسی مقرر داشته است: «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می‌‌شود.»
قانون اساسی محور و چارچوب نظام سیاسی و حقوقی هر کشوری را تشکیل می‌‌دهد و حدود و وظایف و اختیارات قوای حاکمه و چگونگی ارتباط آنها را با یکدیگر و رابطه قدرت و آزادی و حاکمیت و مردم را تعیین و مشخص می‌‌کند و به همین دلیل تفسیر مواد و اصول آن تأثیری بنیادین بر کارکرد نظام حاکم و آزادی‌‌های عمومی و حقوق شهروندان دارد.
تفسیر هر قاعده حقوقی به معنی تنزیل آن از مرتبه نظری و انتزاعی به مرتبه عملی و واقعیت است و چنانچه یک سند حقوقی والاترین اندیشه‌‌ها را دربرداشته باشد ولی در تفسیر آن از شیوه و روش کوته‌‌نظرانه‌‌ای پیروی شود، بدترین نتایج ممکن را به بار خواهد آورد. بر همین اساس دقت در تفسیر مواد قانونی، به همان اندازه تدوین و تنظیم آنها ضروری و حیاتی است.
البته در اینجا، منظور از تفسیر قانون اساسی، تفسیر و شرح و بسط مواد و اصول معین و یا کلیه اصول به صورت مجزا و یا در ارتباط با یکدیگر نیست، بلکه مقصود شیوه و روش تفسیر است یعنی چگونگی تفسیر اصول قانون اساسی و مبانی و قواعدی که به طور کلی می‌‌بایست به هنگام تفسیر مدنظر قرار دهیم و برای رعایت اختصار به برخی از آنها در چند بند جداگانه به شرح ذیل پرداخته می‌‌شود:
1. قانون اساسی چیست؟ کدام مواد و اصول قانونی، مجموعه قانون اساسی را تشکیل می‌‌دهند؟ آیا کلیه اصول مندرج و گردآوری شده در سند خاص و مشخصی که توسط مجلس خبرگان قانون اساسی تدوین شده است، واقعاً قانون اساسی هستند؟ و یا این که فقط برخی از آنها واجد این وصف می‌‌باشند؟ آیا اصول دیگری در سایر قوانین نیز وجود دارد که ویژگی «اساسی» را دارا باشند؟
حقوقدانان در این باره به دو دسته تقسیم شده‌‌اند، عده‌‌ای معیار تشخیص قانون اساسی را ماهیت و محتوای قاعده می‌‌دانند و گروه دیگر معیار شکلی را برگزیده‌‌اند. مطابق معیار ماهوی، هر قاعده و قانونی که مربوط به تنظیم روابط قوای حاکم و حدود اختیارات آنها و آزادی‌‌های شهروندان باشد، در زمره قانون اساسی به شمار می‌‌آید اگرچه به صورت قانون عادی تدوین و تصویب شده باشد مانند قانون مطبوعات و قانون احزاب سیاسی.
طبق معیار شکلی، فقط آن دسته از قوانین و اصولی که در سند مخصوص گردآوری شده مجلس ویژه و با تشریفات خاص به تصویب رسیده‌‌اند، قانون اساسی کشور را تشکیل می‌‌دهند حتی اگر مربوط به نظام سیاسی و حقوقی و اقتصادی و... نبوده و فقط به دلیل حساسیت قانونگذار نسبت به آنها و به منظور جلوگیری از تغییر و تعدیل آسان آنها در آن سند گنجانده شده‌‌اند مانند رنگ پرچم - تعطیل رسمی هفته و تاریخ رسمی کشور اگرچه، معیار ماهوی یا موضوعی می‌‌تواند در ترسیم چهره نظام سیاسی و اقتصادی و اجتماعی مفید باشد ولی تردیدی نیست که از لحاظ صلاحیت تفسیر، معیار شکلی با قانون اساسی جمهوری اسلامی مطابقت دارد زیرا علاوه بر این که رویه و عرف کشور هرگز قانون عادی را با هر محتوا و اهمیتی که داشته است به مرتبه قانون اساسی ارتقاء نداده، اصل هفتاد و سوم قانون اساسی نیز صلاحیت شرح و تفسیر قانون عادی را به مجلس شورای اسلامی اعطا کرده است و بنابراین شورای نگهبان در مقام تفسیر قانون اساسی مکلف به مدنظر داشتن قانون عادی نیست و تفسیر آن از قوانین عادی نیز هیچ رسمیتی ندارد و حتی اعتبار تفسیر قضایی محاکم را ندارد.
2. آیا علاوه بر قانون اساسی نوشته شده و مدون، در نظام حقوقی کشور جمهوری اسلامی ایران، قواعد اساسی نانوشته نیز وجود دارد؟ به عبارت دقیق‌‌تر آیا علاوه بر قانون، عرف اساسی به مفهوم حقوقی آن، در نظام حقوقی - سیاسی جمهوری اسلامی وجود دارد؟ همان‌‌گونه که می‌‌‌‌دانیم برای ایجاد و تکوین عرف دو رکن لازم و ضروری هستند؛ رکن مادی و رکن معنوی.
رکن مادی به معنای تکرار یک امر در مدت زمان طولانی و به صورت مستمر و آن هم می‌‌بایست مورد اعتراض هیچ‌‌کس اعم از قوای حاکم و یا افراد ملت که یک طرف رابطه هستند، قرار نگیرد.
رکن معنوی دلالت بر عنصر الزام دارد، یعنی عمل‌‌کنندگان به یک قاعده و یا یک شیوه و طرف مقابل آنها (اعم از این که یکی از قوای حاکم باشد و یا افراد ملت) می‌‌بایست به آن قاعده به عنوان یک قاعده حقوقی الزام‌‌آور بنگرند و خود را ملزم و متعهد به آن بدانند و نه آن را به مثابه یک تدبیر سیاسی و یا مصلحت موقتی به حساب آورند.
دوران بیست ساله نظام جمهوری اسلامی و شرایط ویژه‌‌ای که کشور با آن مواجه بوده است، حکایت از هیچ عرف اساسی (در مقابل قانون اساسی) ندارد و هیچ قاعده عرفی به مفهوم حقوقی آن در طی این مدت شکل نگرفته است و بنابراین نمی‌‌توان قانون اساسی را به استناد قواعد نانوشته و غیرمدون و یا در پرتو آنها تفسیر نمود و باید به هنگام تفسیر فقط به متن مدون توجه کرد.
3. اصول و مواد قوانین اساسی به دو دسته متمایز تقسیم می‌‌شوند: یک دسته اصولی هستند که حدود اختیارات و صلاحیت قوای حاکم و رابطه آنها را با یکدیگر و با افراد ملت مقرر می‌‌کنند و دسته دیگر مبانی سیاسی - اقتصادی - اجتماعی و فرهنگی کل نظام را معین می‌‌سازند، حال آیا هر دو گروه اصول قانون اساسی دارای بار حقوقی و تعهدآور هستند و یا این که فقط آن دسته که مربوط به حدود اختیارات و صلاحیت قوای حاکم متضمن تعهد و الزام بوده و دسته دیگر فقط دارای ارزش اخلاقی هستند؟
در این خصوص نیز حقوقدانان اختلاف‌‌نظر دارند، عده‌‌ای را عقیده بر آن است که اصول ایدئولوژیک صرفاً دارای ارزش اخلاقی بوده و فاقد ارزش حقوقی هستند بدین معنا که حکومت در قبال آنها هیچ‌‌گونه تعهدی ندارد و این اصول هیچ‌‌گونه حق و تکلیفی را مقرر نمی‌‌کنند.
عده دیگری از حقوقدانان معتقدند که این اصول نیز دارای ارزش حقوقی هستند و قوای حاکم و قدرت سیاسی کشور در قبال آنها متعهد است و می‌‌بایست همانند سایر اصول مفاد آنها را به اجرا بگذارد. از نظر اینان هر کشوری فی‌‌الواقع دارای دو قانون اساسی می‌‌باشد، یکی قانون اساسی سیاسی که متکفل تنظیم روابط قوای حاکم و حدود اختیارات آنها است و دیگری قانون اساسی اجتماعی که بنیاد کل نظام و جهت‌‌گیری‌‌های آن را معین می‌‌نماید و قدرت سیاسی و حکومت در برابر هر دو متعهد و ملزم است.
دیدگاه دوم به واقعیت نزدیک‌‌تر است زیرا در غیر این صورت می‌‌بایست قانونگذار را غیر حکیم تلقی نماییم که یک دسته از اصول قانون اساسی را بیهوده و بدون فایده و حکمتی در مجموعه قانون اساسی گرد آورده و از مردم خواسته است که به چند شعار سیاسی و پند و اندرز اخلاقی رأی دهند که این فرض با فلسفه تدوین قانون اساسی و تشکیل مجلس قانوگذار منافات دارد.
بنابراین در هنگام تفسیر قانون اساسی باید مفاد اصول ایدئولوژیک مدنظر قرار گیرد و رعایت شود و هیچ اصلی نباید به گونه‌‌ای تفسیر شود که با محتوای آنها در تعارض باشد. مثلاً: محو هرگونه استبداد و خودکامگی و انحصارطلبی، تأمین آزادی‌‌های سیاسی و اجتماعی در حدود قانون، مشارکت عامه مردم در تعیین سرنوشت سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی خویش، رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه، در تمام زمینه‌‌های مادی و معنوی (بندهای 9 - 6 اصل سوم) از مواردی هستند که می‌‌بایست در تفسیر قانون اساسی و حتی قانون عادی مورد توجه واقع شوند و قوای حاکم خود را پایبند به آنها بدانند.
4. اصول قانون اساسی مانند هر قاعده حقوقی متضمن حقوق و تکالیف هستند، از یک طرف حدود اختیارات و صلاحیت قدرت سیاسی حاکم را معین می‌‌کنند و از سوی دیگر آزادی‌‌های عمومی و حقوق شهروندان و ملت را مقرر می‌‌نمایند. اما قواعد حقوقی همواره دقیق و ریاضی‌‌گونه نیستند و در مواردی نسبت به قلمرو شمول و محتوای آنها شک و تردید به وجود می‌‌آید. مسأله موردنظر در این بند این است که اگر درباره حدود اختیارات حکومت شک و تردید پیش آید، این شک را چگونه باید مرتفع ساخت؟ آیا اصل بر وجود اختیار و صلاحیت حکومت است یا عدم آن؟ یعنی باید شک و تردید را به نفع قدرت تفسیر نمود یا آزادی؟
پاسخ سؤال از نظر حقوقی به نحوه تدوین و تصویب قانون اساسی بستگی دارد. اگر قانون اساسی به صورت یکجانبه از ناحیه قدرت حاکم صادر شده باشد، اصل را بر محدودیت آزادی قرار می‌‌دهیم و تردید را به نفع قدرت تفسیر می‌‌کنیم. زیرا آزادی‌‌ها در این‌‌گونه قوانین اساسی از بالا و توسط حاکمیت اعطا شده است و بنابراین در موارد شک می‌‌بایست اصل را بر عدم اعطای آنها قرار داد، ولی در صورتی که قانون اساسی ناشی از اراده ملت است و نظام حاکم مخلوق اراده آن باشد، شک و تردید را به نفع آزادی تفسیر می‌‌کنیم و نسبت به اختیارات قوای حاکم و قدرت سیاسی اصاله العدم را جاری می‌‌نماییم. زیرا بنابر فرض کلیه اختیارات حکومت از اراده ملت نشأت می‌‌گیرد و توسط آن به حاکمیت تفویض شده است و به همین لحاظ در صورت شک و تردید باید اصل را بر عدم اعطای اختیار و تحدید آزادی مردم قرار داد.
قانون اساسی جمهوری اسلامی پس از یک انقلاب مردمی و با مراجعه به آراء عمومی به تصویب رسیده است و به علاوه اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسی که مربوط به اصلاح و بازنگری در قانون اساسی است صرف تشکیل مجلس و یا شورای ویژه را برای اصلاح قانون اساسی کافی ندانسته و بار دیگر بر نشأت گرفتن نظام حاکم از اراده مردم تأکید ورزیده است. به موجب این اصل مقام رهبری موارد اصلاح و یا تتمیم قانون اساسی را به شورای مقرر ارجاع می‌‌دهد و پس از تأیید مصوبات این شورا توسط مقام رهبری، قانون اصلاح شده می‌‌بایست از طریق مراجعه به آراء عمومی به تصویب برسد و فقط در آن صورت است که اعتبار و مشروعیت لازم را کسب خواهد نمود، بدین معنی که مقام رهبری به عنوان نماینده اراده ملت موارد اصلاح شده را تأیید می‌‌کند و سپس ملت به عنوان اصیل نص قانون را تصویب خواهد کرد.
بنابراین قانون اساسی جمهوری اسلامی قانونی است که نحوه صدور آن از پایین به بالا است و به همین جهت تمام اصول و مواد آن باید در راستای محدودیت قدرت و به نفع آزادی تفسیر شود.
5. از جمله مواردی که در تفسیر قوانین اساسی و حتی قوانین اداری مطرح می‌‌شود، مسأله اختیارات ضمنی است. یعنی در برخی موارد قانون به نحوی تفسیر می‌‌شود که علاوه بر اختیارات مصرح، اختیار غیرمصرح و ضمنی نیز به مقامات سیاسی و یا اداری اعطا می‌‌گردد.
درخصوص اختیارات ضمنی دو نکته باید همواره مورد توجه واقع شود؛ اول آن که در صورتی می‌‌توان برای یک مقام و یا یک نهاد قائل به اختیارات ضمنی شد که اختیارات مصرحی از همان نوع بدان اعطا گردیده باشد مثلاً اصل یکصد و بیست و پنجم قانون اساسی صلاحیت امضای عهدنامه‌‌ها، مقاوله‌‌نامه‌‌ها و موافقت‌‌نامه‌‌های دولت ایران با سایر دولت‌‌ها و امضای پیمان‌‌های مربوط به اتحادیه‌‌های بین‌‌المللی را به رئیس‌‌جمهور اعطا کرده است و همچنین اصل یکصد و بیست و هشتم تعیین سفیران جمهوری اسلامی و امضای استوارنامه آنان و پذیرش استوارنامه سفیران کشورهای دیگر را نیز به رئیس‌‌جمهور سپرده است. از مجموع این دو اصل و نبود اصول معارض چنین دریافت می‌‌شود که اداره سیاست خارجی کشور و هدایت روابط بین‌‌المللی آن به عهده رئیس‌‌جمهور است.
دوم این که نباید اختیار صریحی در همان زمینه به مقام و یا نهاد دیگری واگذار شده باشد مثلاً اختیار و صلاحیت قانونگذاری به موجب اصل هفتاد و یکم به مجلس شورای اسلامی سپرده شده است و بنابراین نمی‌‌توان اختیار ضمنی وضع قانون را برای هیچ نهاد و مقام دیگری قائل شد.
6. قانون اساسی یک سند حقوقی است و مانند سایر متون قانونی و حقوقی، اصل بر آن است که اصول و مواد مندرج در آن دارای معنا و مفهوم هستند و نباید به گونه‌‌ای تفسیر شود که اصل و یا اصولی از آن بی‌‌معنا و بیهوده جلوه نمایند، بلکه باید کلیه اصول در پرتو یکدیگر و با انسجام و هماهنگی منطقی تفسیر گردند مثلاً اصل پنجاه و هفتم قانون اساسی را درخصوص ولایت مطلقه امر نباید به نحوی تفسیر نمود که اصل یکصد و دهم را بی‌‌معنا و فاقد ارزش منطقی و حقوقی سازد بلکه باید این دو اصل را در کنار یکدیگر تفسیر نمود و یا اصل نود و نهم در مورد نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را نباید به صورتی تفسیر کرد که قوه مجریه را به طور کلی مسلوب‌‌الاختیار نماید و یا آن را از مرتبه یک قوه سیاسی مسئول به حد یک دستگاه اداری صرفاً مجری و فاقد صلاحیت و مسئولیت سیاسی تنزل دهد.
7. آیا اصول قانون اساسی را باید تفسیر به نص کرد یا تفسیر به غایت؟ یعنی آیا در تفسیر اصول قانون اساسی باید به الفاظ و دلالت‌‌های آنها و منطوق و مفهوم نصوص قانونی توجه نمود و یا این که هدف و مقصود از وضع یک اصل را مبنای تفسیر قرار دهیم؟
تفسیر به نص ممکن است کاستی‌‌هایی داشته باشد و مشکلاتی را به وجود آورد و حتی ممکن است نتوان به تفسیر روشن و صریحی از مواد و اصول قانونی دست یافت ولی خطر تفسیر به غایت بسی افزون‌‌تر است زیرا در تفسیر قوانین براساس هدف و مقصود از وضع آنها، این امکان وجود دارد که مفسر جای قانونگذار بنشیند و تحت عنوان و لوای تفسیر و کشف غایت و مقصود، قانونگذاری نماید.
8. برای تطبیق قانون عادی با قانون اساسی و جلوگیری از صدور و تصویب قوانین مغایر با قانون اساسی عمدتاً دو سیستم به کار گرفته می‌‌شود؛ یکی سیستم نظارت سیاسی و دیگری سیستم نظارت قضایی.
در سیستم نظارت سیاسی، نهاد ناظر به صورت پیشگیرانه عمل می‌‌کند یعنی پس از صدور قانون از مجلس و قبل از ورود آن به مرحله اجرایی نسبت به مغایرت و یا عدم‌‌ مغایرت آن با قانون اساسی تصمیم‌‌گیری می‌‌نماید ولی در سیستم قضایی، ناظر که یک مرجع قضایی پس از لازم‌‌الاجرا شدن قانون و شکایت اشخاص و یا نهادها و یا ایراد مدعی‌‌‌‌علیه در یک دعوی مغایرت یا عدم‌‌ مغایرت آن را با قانون اساسی اعلام می‌‌نماید.
نحوه نظارت شورای نگهبان، پیشگیرانه و بنابراین سیاسی است ولی آیا خود شورای نگهبان یک نهاد سیاسی است؟ یعنی می‌‌تواند بدون توجه به معیارهای حقوقی و صرفاً براساس مصلحت و تدبیر تصمیم‌‌گیری و اظهارنظر کند؟
ترکیب شورای نگهبان و ساختار قانون اساسی حکایت از حقوقی بودن این نهاد دارد. زیرا شش نفر از اعضای آن را فقها تشکیل می‌‌دهند که وظیفه تطبیق قانون با شرع مقدس را به عهده دارند و در اظهارنظر درباره مغایرت یا عدم‌‌ مغایرت قوانین عادی با قانون اساسی با حقوقدانان همکاری می‌‌کنند و هیچیک از این دو مورد سیاسی به حساب نمی‌‌آیند.
شش نفر دیگر اعضای شورای نگهبان حقوقدان هستند که قانون اساسی بر تخصص آنها در رشته‌‌های مختلف حقوقی تأکید ورزیده و این امر شائبه سیاسی بودن آنان را منتفی می‌‌سازد، به علاوه سیستم نظارت سیاسی بیشتر با نظام‌‌های غیرمردمی و نظام‌‌هایی که اراده سیاسی مافوق اراده ملت، را می‌‌پذیرند، سازگاری و هماهنگی دارد و مطابق اصول 6 و 59 قانون اساسی جمهوری اسلامی اداره امور کشور و اعمال قوه مقننه در مسائل بسیار مهم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی از طریق مراجعه به آراء مردم صورت می‌‌گیرد، بدین معنی که اراده سیاسی ملت برترین اراده است و هیچ اراده سیاسی برتر از آن پذیرفته نشده است.
بنابراین شورای نگهبان نباید تحت هیچ عنوانی مبادرت به اعمال نظارت سیاسی نماید و فقط باید براساس معیارهای حقوقی اقدام کند و مصلحت‌‌اندیشی و تدبیر سیاسی را به نهادهای مربوط واگذار نماید و نباید تحت لوای مصلحت و ضرورت فراتر از قانون عمل نماید.
اگر قواعد فوق به صورت مجزا و جداگانه مورد بحث واقع شدند ولی به هنگام تفسیر ممکن است نهاد تفسیر‌‌کننده چندین قاعده توأماً در تفسیر یک اصل به کار گیرد و صرفاً به یک قاعده و یا یک روش استناد نکند مثلاً تفسیر به غایت و اختیارات ضمنی و نظریات غیرمدون را یکجا مورد استفاده قرار دهد و یک اصل را تفسیر کند.
از مجموع آنچه بیان گردید، این نتیجه به دست می‌‌آید که شورای نگهبان نباید، برخی از اصول را چنان تفسیر نماید که به بعضی از نهادها اختیاراتی را اعطا کند که اساساً با صلاحیت آنها مغایرت دارد و یا در صلاحیت نهادهای دیگر است مثلاً رد مصوبه مجلس شورای اسلامی درباره دادگاه ویژه روحانیت به این عنوان که در صلاحیت مقام رهبری است.
توسیع بدون دلیل اختیارات مقام رهبری است که در اصل یکصد و دهم احصاء شده‌‌اند و نمی‌‌توان با توسل به اصل پنجاه و هفتم انجام قانون اساسی را متزلزل ساخت و یا با نظریات غیرمدون و محل اختلاف و غیرواضح اصول صریح و شفاف و مدون قانون اساسی را تفسیر نمود و یا احیاناً تا حد نسخ ضمنی از اعتبار ساقط کرد. به علاوه چنین تفسیری با اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی که تشکیل دادگاه‌‌ها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون دانسته است، در تناقض آشکار است. همچنین شورای نگهبان نمی‌‌تواند تحت عنوان نظارت اختیارات خود را چنان گسترش دهد که نه تنها وارد مقوله اجرا بشود بلکه قوه مجریه را به یک نهاد تابع برای خود تبدیل کند و یا با تمسک به مصلحت و ضرورت و یا به عنوان تدبیر حقوق قانونی افراد را نادیده بگیرد و با رد صلاحیت حق مشروع و قانونی آنها را برای فعالیت سیاسی تضییع کند.
آخرین مسأله تفسیر شورای نگهبان از مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام است که اگرچه ارتباط چندانی با بحث فعلی ندارد و خود بحث جداگانه‌‌ای را می‌‌طلبد ولی به لحاظ آشفتگی‌‌هایی که این تفسیر برای نظام حقوقی کشور دارد به صورت فشرده بدان اشاره می‌‌شود.
شورای نگهبان در نظریه تفسیری خود اعلام نموده که مصوبات مجلس نمی‌‌تواند مصوبات مجمع تشخیص مصلحت را نسخ کنند و مصوبه مجمع فقط با مصوبه مجمع نسخ می‌‌شود.
اگر مجلس شورای اسلامی قانونی را وضع کند که با قانون اساسی و شرع مقدس مغایر نباشد چرا نباید مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام را لغو کند؟ شورای نگهبان تحت چه عنوانی مصوبه مجلس را رد خواهد کرد؟ مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام نه قانون اساسی است و نه شرع و شورای نگهبان فقط صلاحیت تطبیق مصوبات مجلس شورای اسلامی را با قانون اساسی و شرع دارد و وظیفه تشخیص مغایرت یا عدم‌‌ مغایرت مصوبات مجلس با مصوبه مجمع را ندارد و اصولاً چنین ضرورتی در قانون اساسی وجود ندارد به علاوه اگر قائل به این باشیم که قانون مصوب مجلس شورای اسلامی یعنی قانون عادی نتواند مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام را نسخ کند، به چنین مصوباتی مرتبه‌‌ای فراتر از قانون عادی و فروتر از قانون اساسی (زیرا فراتر از قانون اساسی معنا ندارد) داده‌‌ایم و چنین جایگاهی در نظام حقوقی کشور پذیرفته نشده است.