رفراندوم در قانون اساسی ایران
گفتوگو: هنگامه شهیدی
* جنابعالی به عنوان یک حقوقدان چه تعریف دقیقی از رفراندوم دارید؟
** واقعیت این است که در هیچ یک از متون حقوقی در این زمینه تعریف جامعی که ما را متقاعد کند وجود ندارد. رفراندوم یک شیوه مراجعه به آرای عمومی و در واقع یک نوع همهپرسی است و اعلام اراده مردم هممعنا میشود. پس در واقع رفراندوم روشی برای به فعالیت درآوردن اراده مردم است تا ذهنیت را به عینیت تبدیل کنیم و موضعگیری ذهنی یک گروه در مورد مسأله خاصی را از طریق این روش شناسایی کنیم.
* شیوه مراجعه به آرای عمومی در مباحث حقوقی کشورهای مختلف به چه صورت تعریف شده است؟
** رفراندوم حقی است که در قانون اساسی اکثر کشورها به رسمیت شناخته و مادهای به آن اختصاص داده شده و مورد تأیید قرار گرفته است. قانون اساسی سوئیس در این زمینه از همه قوانین دقیقتر است، پس از آن فرانسه و کانادا قرار دارند، البته در قانون اساسی اخیر فدراسیون روسیه نیز به مسأله رفراندوم تا حدودی اشاره شده است. البته در کشورهایی مثل فدراسیون روسیه مسأله خیلی کلی مطرح شده و خیلی باز نشده است ولی در کشورهایی مثل سوئیس و فرانسه راهکارهای اجرایی آن مشخص گردیده و حدود صلاحیت ارگانهایی که میتوانند رفراندوم برگزار کنند و نتایج و آثار آن در قانون اساسی آنها پیشبینی شده و دقیق است.
* اشاره کردید که در سوئیس و فرانسه راهکارهای اجرایی دقیقی برای مراجعه به اراده مردم مشخص گردیده است در اینجا به نظر میرسد حاکمیت در این کشورها در قانونگذاری برای مردم نقشی ندارند و این مردم هستند که قوانین لازم خود را برای اجرا به تصویب میرسانند.
** در قانون اساسی سوئیس رفراندوم بسیار کامل است و تحت عنوان اعمال دموکراسی مستقیم مطرح میشود. در آنجا حتی برای تغییر قانون اساسی اگر صد هزار امضا از طرف مردم و کسانی که حق رأی دارند جمعآوری شود میتوان کل قانون یا موادی از قانون اساسی را به رفراندوم گذاشت برخی مواقع مطابق ماده 11 قانون اساسی فرانسه «رئیسجمهور بنا به پیشنهاد دولت یا به استناد تصمیم مشترک مجلسین میتواند لایحه یا طرحی را که مربوط به اقتدارات عامه است و با احتیاج به جلب موافقت جامعه دارد یا جهت تحصیل مجوزی برای امضا عهدنامه ضرورت داشته باشد به آرای عمومی ارجاع دهد. به استناد این ماده، رئیسجمهور میتواند حتی مستقیماً و بدون دریافت پیشنهادی از دولت یا پارلمان را به آرای عمومی واگذار کند. هر چند که این امر مورد ایراد پارهای از حقوقدانان قرار گرفته است ولی عملاً مراجعه مستقیم رئیسجمهور به مردم حتی برای تجدیدنظر در قانون اساسی، پذیرفته شده است. حتی در سال 1962 انتخاب مستقیم رئیسجمهور به وسیله مردم به آرای عمومی احاله شد.
* پس به نوعی رفراندوم در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مشابهتهایی با قانون اساسی فرانسه دارد؟
** بنا بر قانون اساسی فرانسه، حاکمیت از آن مردم بوده و اجرای آن منحصراً از طریق نمایندگان نخواهد بود بلکه از طریق مراجعه مستقیم به آراء عمومی نیز به مورد اجرا گذاشته میشود.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی هم آمده است «حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است هیچ کس نمیتواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروه خاصی قرار دهد و ملت این حق خداداد را از طرقی که در اصول بعد میآید اعمال میکند. (اصل پنجاه و ششم)» در قانون اساسی ایران به رئیسجمهور حق مراجعه مستقیم به آراء عمومی اعطاء نشده است و به علاوه قید مسائل مهم رفراندوم را از مفهوم عادی و طبیعی آن خارج کرده است. قانون اساسی فرانسه و جمهوری اسلامی ایران از نظر اهمیت و اعتباری که بر نقش مردم در تعیین سرنوشت خود قائل هستند به همدیگر نزدیکاند. در قانون اساسی فرانسه مراجعه به آراء عمومی یک امر عادی و هم عرض کار نمایندگان تلقی شده است ولی در قانون اساسی ایران در اصل پنجاه و هفتم قید مسائل بسیار مهم اقتصادی – سیاسی، اجتماعی، فرهنگی آمده است از این رو تفاوت آشکاری بین قانون اساسی ایران و فرانسه وجود دارد. از طرف دیگر در قانون اساسی جمهوری پنجم فرانسه (1958) به رئیسجمهور هم حق مراجعه به آراء عمومی داده شده است. رفراندومی که مردم یا نهادهای جامعه مدنی مبتکر آن هستند دو مرحلهای است. اخیراً در سوئیس حتی برای حمایت از محیط زیست و مقابله با برخی پدیدههایی که به محیط زیست آسیب میرساند سازمانهای غیردولتی حدود 120 هزار امضاء جمعآوری کردند که ممنوعیت صدور patente برای مهندسی ژنتیکی گیاهی و انسانی را به رفراندوم بگذارند. طبق قانون سوئیس برای سادهترین و ابتداییترین مسألهای که مرتبط با حقوق اجتماعی، سیاسی، مدنی، فرهنگی و بطور کلی حقوق شهروندی باشد میتوان رفراندوم برگزار کرد.
* و این قانون را مجلس آنها تصویب میکند؟
** مجلس آن را تأیید کرده سپس قانونی برای آن تصویب میکند و دوباره رفراندوم به اجرا گذاشته میشود. رفراندوم اولیه که تقاضای آن میرسد «رفراندوم مشورتی» است و پس از مراجعه به آراء عمومی «رفراندوم تصویبی» است.
* در فرانسه هم به همین شیوه عمل میشود؟
** به لحاظ نظری فرق عمدهای بین فرانسه و سوئیس نیست ولی در عمل فرانسه با سوئیس تفاوتهایی دارد. در فرانسه برای همه مسائل حتی برای مسائل جاری و روزمره رفراندوم برپا میشود مثلاً در مورد ماده 11 قانون اساسی جمهوری پنجم رئیسجمهور میتواند پیشنهاد کند بدون مراجعه به مجلس در مورد مسائل بااهمیت و خصوصاً تصویب برخی معاهداتی که بر حاکمیت ملی تأثیر میگذارد رفراندوم برگزار کرد. مثل رفراندوم 20 سپتامبر 1992 در خصوص تصویب معاهده ماستریخت.
* اصولاً کدام یک از سیستمهای حقوقی بیشتر به استفاده از همهپرسی نشان میدهند؟
** بطور کلی رفراندوم یک وسیله بسیار ساده برای گفتوگو و دیالوگ بین حاکمیت و مردم است و حتی یک گفتوگوی ساده بین مردم برای اتخاذ تصمیم میباشد. از این رو کشورهایی که برای مردم نقش عمده و اساسی در تعیین سرنوشت خود قائل هستند مراجعه به آراء عمومی را حق طبیعی مردم دانسته و در صورت تمایل و نیاز مردم از این شیوه گفتوگو و دیالوگ استفاده میکنند. اکثر کشورهای در حال توسعه که رویکرد دیگری به مفهوم حاکمیت و نقش مردم در تعیین سرنوشت خود دارند به رفراندوم به منزله یک کالای لوکسی که در ویترین قانون اساسی باید به نمایش درآید نگاه میکنند و نه به عنوان یک ابزار کارآمد جلب مشارکت مردم در زندگی اجتماعیشان. بنابراین بستگی به این که دموکراسی، واقعی یا هدایتشده میباشد، اقبال حکومت نسبت به رفراندوم متفاوت میباشد. اگر منشاء حاکمیت، مردم تلقی شوند وسایل و ابزار اعمال این حاکمیت و از جمله رفراندوم مورد توجه و حمایت قرار میگیرد و در جایی هم که اراده مردم به عنوان منشاء مراجعه به آراء عمومی هم با محدودیتهایی مواجه است و به عنوان یک عنصر دردسرآفرین و کالای لوکس پرهزینهای که نباید به آن زیاد نزدیک شد تلقی میگردد.
* سوئیس تنها کشوری است که از دمورکراسی مستقیم بهره میبرد رفراندوم در سایر کشورها چه موضوعاتی را در برمیگیرد؟
** بعد از سوئیس، فرانسه و اتحادیه اروپا از رفراندوم نسبتاً راحتتر و روانتر استفاده میکنند. با این حال موارد مراجعه به رفراندوم خیلی گسترده نیست. در سالهای اخیر بیشتر برای پذیرش معاهدات مهمی چون پیمان ماستریخت، الحاق به پول واحد اروپایی و اعطاء خودمختاری به بعضی از مناطق از رفراندوم استفاده شده است. در استرالیا نیز برای تصمیمگیری روی مسائل با اهمیتی که بر محدوده حاکمیت و شیوه حکومت تأثیرگذار است به رفراندوم مراجعه شده است. در کانادا به قول صاحبنظرانش چالش برای دمکراسی مستقیم و تقویت و گسترش آن ادامه دارد (The challenge of Direct Democracy). به خصوص بعد از رفراندوم 1992 و 1995 که برای تجدیدنظر در قانون اساسی و اعطای استقلال به ایالت کبک و یا وضعیت قاضی در بعضی از ایالتها، بحثهای زیادی را دامن زد. تا جایی که بعضی آن را انقلاب آرام (Revoluation Quirt) خواندند. ولی بعضیها همچون آقای Mutzoney و Brian نخستوزیر وقت کانادا رفراندوم را یک تشریفات ساده عنوان نمود. (Thereferencum seemed like a formally)
بطور کلی با ادبیاتی که به خصوص طی ده سال اخیر در کانادا پیرامون اهمیت رفراندوم و مسائل مرتبط با آن مطرح شده است به نظر میرسد که جهتگیری کلی، تلقی رفراندوم به عنوان یک تشریفات ساده تصمیمسازی مردمسالارانه میباشد.
* در کشورهای توسعهنیافته رفراندوم بر پایه چه مواردی شکل میگیرد؟
** نمونههایش را خیلی کم داریم مثلاً در مورد صحرای غربی که به حاکمیت و استقلال یک کشور مربوط میشد. در غیر این صورت معمولاً ما به دنبال انقلابها بحث رفراندوم را داشتیم که به نظام جدید و قانون اساسی جدید مشروعیت بدهد مثل جمهوری اسلامی خودمان که بار رفراندوم هم نوع حکومت تأیید شد هم قانون اساسی به تأیید رسید در غیر این صورت خیلی به رفراندوم مراجعه نمیشود در کشورهای توسعهنیافته در موضوعی که بیشتر جنبه احساسی و هیجانی دارد و از نتیجه مطمئن هستند رفراندوم برگزار میشود البته آنجا هم بستگی به نوع حکومت دارد که مبتنی بر پذیرش دموکراسی مستقیم است یا دموکراسی هدایت شده در هر کدام از آنها انگیزه مراجعه متفاوت است اگر دموکراسی مستقیم مردم را میپذیرند میدان بزرگی را فراهم میکنند که این دموکراسی اعمال شود و حتی از طرف مردم هم ابتکار عمل در دست گرفته میشود. در آنجا که دموکراسی هدایت شده است و اراده مردم به عنوان منشأ حاکمیت با قید و بندهایی پذیرفته شده در آنجا در مراجعه به رفراندوم هم این محدودیتها و هدایتها اعمال میشود یعنی سعی بر این است که به عنوان یک حرکت هدایت شده از طرف حاکمیت تلقی شود تا اینکه یک حرکت مرتبط با مردم باشد. در این کشورها رفراندوم ابزاری است برای تحکیم حاکمیت و بیشتر در آن جهت استفاده میشود تا اینکه از آن در جهت اعمال اراده مردم استفاده شود و وسیلهای نیست که مشارکت مردم در تعیین سرنوشت و زندگی اجتماعی سیاسی خودشان را تقویت کند ولی در کشورهای توسعهنیافته رفراندوم در آن مسیر حرکت میکند یعنی هر وقت بخاطر ماهیت موضع نیاز است که مشارکت عمومی و گسترده مردم در آن پدیده فراهم شود از این شیوه استفاده میشود.
* این توهم پیش میآید که در کشورهای توسعهنیافته رفراندوم یک کار خارقالعاده یا حرکت غیرطبیعی است آیا اصولاً رفراندوم یک روند طبیعی در یک نظام حقوقی است؟
** ببینید همه مسأله به این برمیگردد که ما چه نقشی برای مردم در تعیین سرنوشت خودشان قائل هستیم اگر مردم را دارای این حق میدانیم که در سرنوشت خودشان نقش فعال و پویا داشته باشند. در هر آنچه که مربوط به زندگی سیاسی - اجتماعی خودشان است این دیگر بستگی به شرایط دارد که آیا، برای فعال کردن و تضمین مشارکت مردم رفراندوم را شیوه سادهتر و کمهزینهتر میدانیم یا اینکه نه. ولی اگر رویکرد، به نقش مردم متفاوت از این باشد در آن صورت دیگر ما رفراندوم را پدیده غیرطبیعی غیرعادی و گاهی اوقات یک حرکت احساسی که به نوعی مقابله با روند طبیعی امور است و شرایطی است که حاکمیت منافع خود و مردم را با آن در تضاد میبیند. لذا برمیگردد به این نکته که ساختار حکومت چه باشد و نگاه مسؤولان نسبت به نقش مردم چگونه تعریف شده باشد. بقیه یک شیوه است که کارشناس میتواند تشخیص دهد که در این مورد بخصوص اجرای قضیه به نفع مردم هست یا نه. اصل قضیه اهمیت اساسی دارد که ما میپذیریم که مردم بر سرنوشت خودشان حاکم شوند و یا منشأ مشروعیت حاکمیت اراده مردم هست یا نه
* در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران رفراندوم به چه شیوهای دیده شده است؟
** در قانون اساسی ما بحث کارشناسی دارد یعنی اول نمایندگان مردم در یک بررسی کارشناسانه باید تشخیص دهند که موضوعی آنقدر اهمیت دارد که باید به همهپرسی گذاشته شود بعدش چون به صورت مصوبه مجلس است شورای نگهبان باید تأیید کند که موافق قانون اساسی است و مخالف شرع نیست. بعد از این مرحله به رفراندوم گذاشته میشود و باز در نحوه برگزاری آن نظارت وجود دارد بنابراین در ایران روش تقریباً پیچیدهتر است و از آن حالت روانی که در قانون اساسی کشورهای دیگر وجود دارد خارج است، بخصوص که مثل کشور سوئیس به خود مردم هیچ حقی داده نشده و به هیچ نهادی به جز مجلس این حق واگذار نگردیده است. در حالی که در سوئیس یا حتی فرانسه در بعضی فرصتها ممکن است مجلس با مسألهای که میخواهد به رفراندوم گذاشته شود موافق نباشد آنجا رئیسجمهور و حتی مردم به صورت مستقیم وارد میشوند لذا میتوان گفت در ایران شکل اولیه رفراندوم پیشبینی شده است.
* اگر در هر صورت نمایندگان مجلس به نتیجه برسند که باید روی بحثی رفراندوم انجام شود آیا در همان مرحله رفراندوم اعمال خواهد شد؟
** بهر حال در قانون اساسی باید تأیید شورای نگهبان را بدست آورند چون یک قانون و مصوبه محسوب میشود و برای همین در ایران ما با این مشکل مواجه هستیم و این سؤال به صورت جدی باید مطرح شود که آیا رفراندوم نفعی دارد یا نه؟ چرا که اگر مجلس به این شناخت رسیده باشد که برای حل مشکلی با مراجعه به آراء عمومی از مردم کمک بگیرد باید از سد شورای نگهبان بگذرد اگر مجلس میتوانست از سد شورای نگهبان بگذرد دیگر نیازی به مراجعه به آراء عمومی و رفراندوم نبوده و من نمیدانم که چگونه این مشکل را میتوان حل کرد برای همین بعضی وقتها فکر میکنم جنبه احساسی قضیه در طرح مسأله رفراندوم خیلی قویتر است. باید بگویم آن اهدافی که کشورهای دیگر برای تأمین رفراندوم در قوانین اساسی خودشان پیشبینی میکنند واقعاً برای اقدام و کمکگیری از آرای عمومی و تقویت ضمانت اجرایی بیشتر به مصوبات در قانون اساسی ما دیده نشده است. مجلس با تصویب دو سوم اعضا میتواند مسأله مهمی را به رفراندوم بگذارد ولی باید از سد شورای نگهبان بگذرد. مشکلاتی که ما در مناسبات بین شورای نگهبان و مجلس میبینیم در مسأله رفراندوم به طریق اولی میتواند خود را نشان دهد. مجلس اگر میخواهد به آراء عمومی مراجعه کند میخواهد معضلی را که با شورای نگهبان دارد حل کند. در اینجا شورای نگهبان با موضعگیریهایی که دارد میتواند همین کاری را انجام دهد که در حال حاضر در مقابل مصوبات مجلس انجام میدهد. لذا من در اینکه برگزاری رفراندوم یا حتی طرح مسأله در این مقطع حداقل مشکلی از ما را حل کند تردید دارم. مشکل ما جدیتر از این است. ما باید بیاییم در مناسبات مجلس و شورای نگهبان و مکانیسم قانونگذاری خودمان بازنگری کنیم و آن مسأله را مورد توجه قرار دهیم وگرنه به نظر من حتی راهحل موقتی هم در حل مشکل بین مجلس و شورای نگهبان وجود ندارد. مادهای که در قانون اساسی ما در مورد رفراندوم پیشبینی شده در مواردی است که مشکل عمدهای بین مجلس و شورای نگهبان به لحاظ دیدگاهی وجود نداشته باشد. شاید در برخی مسائل مهم که احساس میشود بین مجلس و شورای نگهبان مشکلی وجود ندارد ولی اگر مجلس پشتیبانی عمومی را بیشتر داشته باشد از ضمانت اجرایی محکمتری برخوردار میشود. یا اینکه مسالهای در حد ملی است و مجلس احساس کند اگر خودش به تنهایی بخواهد چنین اقدامی را انجام دهد و حتی شورای نگهبان هم موافق باشد شاید از پشتیبانی عمومی برخوردار نباشد و اگر این احساس وجود داشته باشد چنین حرکتی از ضمانت اجرایی کمتری برخوردار است لذا مراجعه به آرای عمومی تقویت بیشتر آن موضعی است که مجلس میخواهد با موافقت شورای نگهبان اتخاذ کند. در غیر این صورت برای عبور از سد شورای نگهبان راهحل مطمئنی محسوب نمیشود.
* ایدهآل شما این است که برای حل مشکل مجلس و شورای نگهبان باید در مکانیزمها تغییر و بازنگری صورت گیرد. بسیاری از صاحبنظران به دلیل وجود همین مشکلات میان مجلس و شورای نگهبان و تفاسیر مختلفی که از قانون اساسی ارائه میشود بحث رفراندوم قانون اساسی را ارائه میدهند. در ایران زمینههای اجرایی چنین بحثی تا چه حد فراهم است؟
** برای رفراندوم قانون اساسی هم باید از مکانیسم قانون اساسی استفاده شود همان پروسه طی شود. مجلس تصویب میکند، مصوبه به شورای نگهبان میرود شورای نگهبان میتواند با تفسیرهای موسعی که از قانون اساسی و موقعیت خود به عمل میآورد بگوید خلاف قانون اساسی است و موافقت نکند. این مسأله ممکن است به مجمع تشخیص مصلحت نظام برود که آنجا هم مطمئن نیستم که موافقی صورت گیرد چون اگر تشخیص مصلحت نظام به عنوان یک بحث کارشناسی به این مسأله رسیده باشد که قانون اساسی احتیاج به بازنگری دارد میتوانند از روشهای پیشبینی شده و پیشنهاداتی که میدهد مسیری را برای این قضیه تعیین کند. من میخواهم بگویم در آن مسأله هم روشی که در قانون اساسی، پیشبینی شده مشکل را حل نمیکند مگر این که تفاهمی بین سه رکن مجلس، شورای نگهبان و مصلحت نظام بوجود آید در غیر این صورت آنجا هم راهگشا نیست.
* با وجود این مباحث اصلاً بحث رفراندوم در قانون اساسی ما قانونی است؟
** قانونی که هست، منتها آن شیوهای که دیده شده و مشکلاتی که ما امروز لمس میکنیم پاسخ آن نیست. در قانون اساسی ما برای رفراندوم یک طرح مقدماتی دیده شده است. اگر میشد این را در خارج از آن مکانیسمی که الان وجود دارد به عنوان مصوبه حساب نیاوریم (که این را مطمئن نیستم). ممکن است از سوی حقوقدانان و صاحبنظران دیدگاههای مختلفی ارائه شود مبنی بر این که طرح مسأله مراجعه به آرای عمومی قانون حساب نمیشود و مصوبه نیست میتوان از لحاظ فنی روی آن بحث کرده و از لحاظ حقوقی از آن جانبداری کرد ولی چون نهایتاً تفسیر قانون اساسی با شورای نگهبان است و اظهارنظر به این مسأله که واقعاً قانون حساب میشود و مشمول قانون اساسی هست یا نیست یا فراتر از آن است، با شورای نگهبان است. لذا در سیستم قانونگذاری فعلی این مشکل را داریم که رفراندوم هم از آن به دور نیست و همین مکانیزم اینجا هم جاری است.
* حالا اگر بحث کنند که روی عملکرد شورای نگهبان از ابتدا تاکنون رفراندومی صورت بگیرد در آنجا هم به هر حال باید از فیلتر شورای نگهبان عبور شود آیا این قاعده پذیرفتهشدهای است که نهادی که پیشنهاد میشود در خصوص آن همهپرسی و قضاوتی صورت گیرد خودش تأییدکننده با رد کننده موضوع باشد؟ آیا میشود روند دیگری را برای این قضیه جستجو کرد؟
** ببینید قانون اساسی همه کشورها یک سیستم نظارتی را پیشبینی کردهاند. نمیخواهم بگویم که ما به نوعی از «شورای نظارت قانون اساسی فرانسه» الگوبرداری کردهایم امام موقعیت و جایگاه شورای نگهبان به آن نزدیک است منتها آنها هیچ وقت با مشکلاتی که ما مواجه بودیم نشدند. آن نظارت به نوعی نظارت مهندسی» است و اجازه نمیدهد که خارج از استانداردهایی که تعریف شده حرکت کنند. یعنی نظارت بر استانداردهای رعایت قانون است ولی در ایران شورای نگهبان آن دید مهندسی را نسبت به وظیفه نظارتی خودش اعمال نمیکند بیشتر برداشتها و قرائتهای خود از قانون اساسی را پیاده میکند و کاری ندارد که این نظارت مهندسی گونه باشد. در رابطه با شورای نگهبان استانداردها مشخص نیست خیلی کلی است «رعایت قانون اساسی» مجلس هم به قانون اساسی تکیه میکند و آن را رعایت میکند ولی چون استانداردها تعریف نشده مجلس که با قضیه نظارت شورای نگهبان میخواهد قانونگذاری کند. عملاً نمیداند که خودش را باید با چه تطبیق دهد. بحث کلی تطبیق با قانون اساسی را انجام میدهد ولی آن استانداردهایی که مورد نظر شورای نگهبان است هنوز به روشنی تعریف نشده و به بدنه قانونگذاری منتقل نشده است. اینجا ما مشکل داریم. یک مقدار بحث کارشناسی داریم که شورای نگهبان برای این که برای اعمال نظارتش برای این که از محدوده ذهنی و شخصی خارج شود و در محدوده عینی قرار گیرد که استانداردهایش قابل پیشبینی، شناسایی و قابل تطبیق باشد باید به شیوه مناسب استانداردها به مجلس منتقل شود. استانداردها باید از این حالت که در ذهن و دیدگاه چند نفر وجود دارند خارج شوند و به مجلس منتقل شود و آن وقت اگر استانداردهای شناخته شده توسط مجلس رعایت نشد آن زمان شورای نگهبان با نظارتش مجلس را وادار کند در چارچوب قانون حرکت کند.
شورای نگهبان باید در پویایی و شادابی و موفقیت هر چه بیشتر مجلس توجه کند این حرکت علاوه بر این که موجب استحکام پایههای نظام میگردد بلکه کارنامه شورای نگهبان را نیز جذابتر و قابل قبولتر میکند. اصولاً این به نفع و صلاح دستگاه نظارت نیست که نماد تحت نظارت وی از کارآیی و تحرک بیفتد. بلکه دستگاه نظارت میبایستی با نظارت علمی و فنی خود راه دستگاه اجرایی را برای انجام وظایف خود باز کند.. لذا وقتی میگوییم که دستگاه نظارت باید از یک ساختار و تفکر، و برنامه مهندسی نظارت برخوردار باشد بدین معنی است که عنصر نظارت به عنوان بخشی از فرایند طبیعی تولید و آفرینش الگوهای سازماندهی زندگی اجتماعی قلمداد گردد. در امور فنی و عمرانی، نظارت برای این اعمال میشود که سازندگی با هزینه کمتر و سرعت و کیفیت مطلوب انجام گیرد و چون مابین دستگاه اجرایی و نظارت زیان و اهداف مشترکی وجود دارد و استانداردهای کاری بصورت نقشههای محاسبات و ریز مقادیر به طور یکسان در اختیار هر دو دستگاه قرار دارد و هر دو هدف واحدی که تولید و عمر سازندگی به بهترین نحو میباشد دنبال میکنند. لذا بر غم استقلال دستگاه نظارت از مجری و عامل، در عمل این دو دستگاه به طور طبیعی در فرآیند تولید و سازندگی، به عنوان اجزای به هم پیوسته یک سیستم بزرگتر که تولید است در میآیند.
* با این پاسخ این نکته به ذهن خطور میکند که چه راهکاری را میتوان پیدا کرد برای این چارچوبهای تفکری شورای نگهبان را در قالبی ریخت که نمایندگان هم در همان جهت حرکت کنند، نمود این مشکل در مجلس ششم بیشتر است گویی کمتر تفاهمی بین نظر نمایندگان مجلس با شورای نگهبان وجود دارد و بسیاری از مصوبات خلاف شرع و قانون اساسی شناخته میشوند. چه راهکاری را میتوان پیدا کرد که نظرات شورای نگهبانزا در قالب یک چارچوب مشخص برد تا با طرح مسائل کلی مسائل جزئی را زیر سؤال نبرند؟
** برای اینکه امنیت قانونگذاری برای قانونگذار وجود داشته باشد باید حرکات و تصمیمات آن سیستم نظارتی برایش قابل پیشبینی باشد. متأسفانه در شرایط فعلی تصمیمات سیستم نظارت قابل پیشبینی نیست. شما میبینید بعضی اوقات تفسیری که شورای نگهبان از مفاد قانون اساسی میکند برای سایر افراد نه تنها قابل پیشبینی نیست بلکه قابل درک هم نیست. جامعه مخصوصاً در مورد برخی تصمیمات اخیر مثل ماده 187 تبصره بودجه سال 80 که کانون وکلا میتواند به عنوان یک نهاد مستقل پروانه دهد واقعاً قابل پیشبینی نیست که چه چیزی این را به ماده 110 قانون اساسی ارتباط میدهد؟ لذا وقتی میگویم شورای نگهبان باید به نوعی «مهندسی» را در نظارت اعمال کند یعنی در چارچوب وظایف خود استدلالات قابل شناسایی ارائه دهد و تصمیماتش در یک چارچوبی قابل پیشبینی شود، بخشی از مشکل حل میشود. به نظر میرسد پس از 23 سال هنوز شورای نگهبان ساز و کار و راه و روشی که باید برای اعمال نظارت در پیش بگیرد را تعریف نکرده است.
* راهکاری که به آن «نظارت مهندسی» برسیم؟ بالاخره باید این راه از مجرای قانونگذاری نمایندگان بگذرد و پس از تصویب ممکن است شورای نگهبان آن را رد کند.
** در این صورت ما در یک بنبست قرار داریم. اگر واقعاً حسن نیت وجود داشته باشد و تفاهمی در جامعه به وجود آید در آن صورت باید نهاد کارشناسی تشکیل شود و با استفاده از تجارب 22 ساله نظارت شورای نگهبان استانداردها، روشها و ساز و کارها را تدوین کنند و به نوعی به تصویب برساند و براساس آن نظارت اعمال شود در غیر این صورت روزبروز و هر روز بیشتر از قبل بنبست مناسبات مجلس و شورای نگهبان و حتی تنشی که ایجاد شده تشدید میشود و مجلس را کاملاً از آن وظیفه اصلیاش که قانونگذاری است تهی خواهد کرد. و ما میبینیم که اخیراً این شورای نگهبان است که وظیفه قانونگذاری را (به همراه نظارت) به عهده گرفته است و نه مجلس. کاملاً همینطور است. با این شیوهای که میبینیم از دو حال خارج نیست یا باید مجلس بازوی مشورتی و کارشناسی شورای نگهبان شود یعنی شورای نگهبان خودش طرح و لایحه را مطرح کند و نظر کارشناس مجلس را بخواهد چون این نهاد است که در نهایت درباره تطبیق یا عدم تطبیق با شرع و قانون اساسی تصمیمگیری میکند. در غیر این صورت لوایح و طرحها با حضور شورای نگهبان باید به بحث گذاشته شود و تصویب شود و شورای نگهبان در همان جلسات فعال شود و نظر کارشناسی خود را با حسن نیت تمام به مجلس ارائه دهد و مجلس با هماهنگی شورای نگهبان این طرح را که مخالف قانون اساسی و شرع نیست را تصویب کند و به مرحله اجرا بگذارد که در واقع در قانون ما هم همین مکانیسم تعبیه شده اما به آن عمل نمیشود. در هر حال من نمیدانم راهکار اصلی چیست ولی مشکل را میشود درک کرد.
* اگر مشکل ادامه پیدا کند این بنبست به کجا خواهد رسید؟
** مردم بیش از همه علاقمند هستند که در سرنوشت خودشان نقش داشته باشند و وقتی که مشارکت میکنند تبعاتش را هم مثبت و هم منفی میپذیرند وقتی به آنها میدان داده میشود در مسائل مربوط به زندگی اجتماعی و سیاسی خود دخالت کنند آن قانون را میپذیرند و ضمانت اجرایی مؤثری برای آن فراهم میکنند ثانیاً اگر آن قانون هزینههایی برای مردم دارد با کمال میل میپذیرند و لذا با مشارکت خود در تصمیمگیری امنیتی را برای قانونگذاری ایجاد میکنند. اگر مردم در تصمیمگیریها کنار گذاشته شوند در حقیقت این پشتوانه مردمی از تصمیمات کنار گذاشته میشود و مردم آن دو حرکت مثبت یعنی فراهم کردن زمینه اجرایی مؤثر و پذیرش هزینهها را کنار میگذارند و شکاف عظیمی بین نهاد تصمیمگیر و قانونگذار و بخش اجرایی که مردم هستند به وجود خواهد آمد. یعنی بین مخاطب و تصمیمگیرندگان شکافی میافتد که در درازمدت بسیار خطرناک است و نباید این اتفاق بیافتد.
* آیا از نظر حقوقی برای مردم و حقوقدانان آثار و تبعات رفراندوم مورد قبولتر است یا روند قانونگذاری در مجلس؟
** ما هنوز به رفراندوم به عنوان یک وسیله ساده گفتوگو تبادل نظر برای تصمیمگیری نگاه نمیکنیم و آن را به صورت یک پدیده سیاسی و نه یک تکنیک حقوقی میبینیم. لذا من فکر میکنم که قبل از فراهم آوردن پیشزمینههای منطقی و طبیعی رفراندوم، طراح مسأله رفراندوم بیشتر به جریان انداختن یک موج احساسی و هیجانی را به دنبال خواهد داشت. و انگیزه شرکت در رفراندوم به عنوان یک متغیر وابسته تحت تأثیر متغیرهای مستقلی قرار خواهد گرفت که نتیجه و خروجی رفراندوم را هدایت خواهد کرد. از این رو مسأله حائز اهمیت برای من طرح دقیق سؤالی است که ما برای پاسخگویی به آن میخواهیم رفراندوم برگزار کنیم چون پاسخ سؤال یک کلمه آری و یا نه میباشد میبایست سؤال یا سؤالات به قدری دقیق طرح شود که با دریافت پاسخ و واقعاً یک مشکلی حل شود و این یک مسأله کارشناسی است. بنابراین هر چند که رفراندوم یک امر عادیست ولی در شرایط فعلی اگر روند طبیعی قانونگذاری تقویت شود بیشتر به مصلحت کشور میباشد.
* اگر مجلس در مورد مسأله خاص به این نتیجه رسید که باید رفراندوم را راجع به موضوعی برگزار کند و شورای نگهبان هم آن را رد کند دست مجلس تهی میماند مردم این وسط چه باید کنند؟
** ما وقتی صحبت از اصلاحات میکنیم یعنی مشکلاتی وجود دارد که آن مشکلات باید برطرف شود. در سیستم قانونگذاری قانون اساسی آنگونه مقدس نیست که هیچ وقت به آن دست نزنیم، هر وقت دیدیم قانون کارایی لازم را ندارد و نمیتواند با شرایط منطبق شود، باید آن را با شرایط سازگار کنیم. مردم وقتی در چنین وضعیتی قرار میگیرند که احساس میکنند نقش آنها در همگیریها به حداقل رسیده یا بطور کلی فراموش شده و کنار گذاشته شده است. همیشه این دغدغه خاطر را دارند که دیگر ارتباطی با حاکمیت ندارند و از حاکمیت جدا شدند. برای اینکه قضایا به آن مسیر نیفتد راهش این است که زمینههای کارآمد کردن قانون را در قالب یک حرکت اصلاحطلبی فراهم کنیم و با استفاده از ظرفیتهای موجود در قانون اساسی زمینههای مشارکت هر چه بیشتر مردم را فراهم کنیم.
* یعنی دوباره آن را در همان روند قانونگذاری عادی بیندازیم؟
** چاره دیگری نداریم. اصلاحات را باید چگونه انجام داد؟ وقتی بحثهای کارشناسی پخته شود و واقعاً به این نتیجه برسیم که همه چیز به بنبست رسیده و در شرایطی قرار داریم که حتماً باید به تجدید قانون اساسی رو کنیم دیگر مشکلی نداریم. ببینید در قانون اساسی سوئیس اینقدر این مسأله آسان و طبیعی دیده میشود که هیچ نوع مشکلی هم برای تجدیدنظر ایجاد نمیکند، بعضی وقتها پیشاپیش و به ناحق مسائل را بزرگ میکنیم فکر میکنیم تجدیدنظر در قانون اساسی دوری از ارزشهای نظام و حاکمیت است این چیزی است که ما در ذهنیت خودمان ایجاد میکنیم واقعاً به این صورت هم نیست. اگر از دید کارشناسی و درست مسائل را در جایگاه خود قرار دهیم هیچ مشکلی ایجاد نمیشود. قانون برای این است که مناسبات اجتماعی بین مردم و «حاکمیت و مردم» درست تعریف شود و برای تنظیم مناسبات عادلانه و پایدار مفید واقع شود. اگر یک زمانی این قانون آن کارآمدی را نداشته باشد و نتواند جواب دهد باید اصلاح شود تا مشکلات از سر راه برداشته شود به نظر من هیچ مشکلی در این راه نیست.
* اگر قانون نتواند جواب دهد و حرکت اصلاحی هم نتیجهای ندهد (که مجلس ششم این حرکت را دنبال میکند) عدهای از صاحبنظران بحث خروج از حاکمیت را مطرح میکنند آیا این تنها راه باقی مانده است؟
** بحث یک مقدار سیاسی است و نمیتوانیم پاسخ مناسبی به این سؤال بدهم. به هر حال نمایندگان مجلس دغدغه این را دارند که حرکت و حضورشان از هر جهت برای کشور مثبت باشد وقتی خودشان با تجاربی که به دست میآورند به این نتیجه میرسند که دیگر حضورشان مثبت نیست و نباید به حضور غیرمؤثر ادامه داد، این دیگر ارزیابی خود آنهاست که میخواهند این تصمیم را بگیرند. اما تأکید من این است که باید سعی کنم حرکتها را از آن تنشها و حوزه احساسی و هیجانی دور کرده و در یک روند عقلایی هدایت کنیم در این مسیر هم هزینههایی هست که باید متحمل شد ولی همیشه به نظر من بهترین راه این است که از حرکتهای اصلاحطلبانه و ظرفیتهای موجود در جهت تقویت این مسأله استفاده کنیم. مجلس هنوز این ظرفیت را دارد که با شرایط موجود هم مؤثر واقع شود و نمایندگان باید تلاش کنند که بخشی از هزینهها را بپذیرند اگر مجلس کار قانونگذاری خود را با جدیت دنبال نمیکرد امروز به موانعی که شورای نگهبان مطرح کرده برنمیخورد و این مسأله با این بعد در جامعه، مطرح نمیشد. مردم از آن آگاه نمیشدند و حقوقدانان و کارشناسان به تکاپو نمیافتادند. این حرکتی است که با استفاده از ظرفیت حضور در مجلس ایجاد شده و من فکر میکنم حرکت مثبتی است. این رهآورد کوچکی نیست. اگر این تجربه بدست نمیآمد شاید امروز اینکه ما باید برای خروج از این بنبست چه کار کنیم به مسأله ملی تبدیل نمیشد. همین که این به یک مسأله ملی تبدیل شده مسلماً ظرفیتهای بزرگی در بین مردم ایجاد میکند که از این بنبست بیرون آییم. حضور نمایندگان در مجلس و استفاده از ظرفیت آنها و حمایت مردم و ارتباط بین آن حرکت و پشتوانه مردم به نظر من برای تقویت حرکت اصلاحطلبی مثبت است.
فراموش نکنیم که پیشاپیش مردم میدانستند که مجلس ششم در انجام وظایف خود با مشکلات جدی مواجه خواهد شد و بنابراین مردم با آگاهی رأی دادند و به نوعی یک عقدی بین مردم و نمایندگان برای انجام یک کار دشوار و قابل انجام بسته شده است و تا اینجا هم کارنامه مجلس قابل قبول است. نمایندگان با توجه به سیستم قانونگذاری ما تعهد به نتیجه ندارند و بلکه آنها باید حداکثر تلاش خود را با حسن نیت و صداقت و دلسوزی بکار گیرند و به فعالیتهای خود که اعمال نظارت، طرح مشکلات رسائل و تدوین قوانین برای سازماندهی سهمیه زندگی اجتماعی است ادامه دهند. آنها به عنوان نمایندگان و وکلای مردم میبایستی تابع اراده مؤکلان خود باشند. من اگر جای نمایندگان بودم تلاش خودم را بیشتر میکردم و اعتراض خود را با تولید و حضور بیشتر نشان میدادم تا با خروج از سنگر مهمی چون مجلس که در رأس امور است. به نظر من انتظار و توقع طبیعی از نمایندگان این است که در حد امکانات و ظرفیتهای قانون اساسی تلاش کنند. مسؤولیت آنها متناسب با اختیارات آنهاست و مردم انتظار کار خارقالعاده را از آنها ندارند. حال که بحث همهپرسی مطرح است بهتر است همین نمایندگان برای اطمینان از مفید بودن حضورشان در مجلس به مؤکلان خود مراجعه کنند.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
