ریاستی، پارلمانی، جمهوری اسلامی

بهمن کشاورز
1 – اداره یک کشور ممکن است برعهده یک نفر، چند نفر یا همه مردم باشد. رژیم یک‌نفره در قالب پادشاهی، پادشاهی مشروطه، دیکتاتوری و حتی دیکتاتوری ظاهرا مردمی (مثل حکومت‌های کمونیستی) جلوه‌گر می‌شود رژیم‌های چندنفره را به شکل حکومت زمین‌داران (فئودالیسم)، حاکمیت دولتمندان و ثروتمندان، حکومت نجیب‌زادگان و اشراف، حکومت فلاسفه و فرهیختگان می‌شد دید، که البته نمونه واقعی از این‌گونه حکومت‌ها تقریبا از بین‌رفته است و برخی از انواع آن هم به طور مطلق هرگز وجود پیدا نکرده است. بالاخره مردم‌سالاری یا همان «دموکراسی» که نوع خاصی از آن در یونان باستان وجود داشته و انواع آشنای آن را به اشکال گوناگون در دنیای امروز می‌توان دید.
2 – «دموکراسی نو» بر ارکانی چند مبتنی است: مساوات، مشارکت عمومی، حکومت اکثریت بدون تضییع حقوق اقلیت، برخورداری همه از آزادی و بالاخره عقلانیت در حکومت.
اعمال این دموکراسی در حیطه عمل در مواردی کاملا مستقیم است که مصداق آن را در بعضی کانتون‌های سوییس می‌توان یافت زیرا عملا – اگر غیرممکن نباشد – بسیار دشوار است.
اما در اکثر موارد دموکراسی از طریق دادن وکالت و نمایندگی از طرف همه مردم به گروهی که برگزیدگان آن هستند اعمال می‌شود.
یعنی همان برگزیدن نمایندگان قوه‌مقننه و رییس قوه‌مجریه از طرف مردم. این انتخابی بودن در بعضی کشورها حتی به قوه‌قضاییه هم سرایت می‌کند.
3 – عقلانیت حکومت تا این زمان در قالب و شکل تفکیک قوا جلوه کرده است. اینکه می‌گوییم «تا این زمان» به این جهت است که تاکنون این روش را عقلا بهترین روش تشخیص داده‌اند ممکن است بعدها چیزی بهتر از این به عقل کسی برسد.
اگر تفکیک قوا را بپذیریم، بعضی اصول و روش‌ها قهرا از آن منشعب می‌شود:
الف – اینکه هیچ مقام و منصبی نباید مادام‌العمر یا مختص فرد خاصی باشد.
ب – اینکه کارگزاران و سازمان‌های کارگزاری باید متعدد باشند و هر سازمان و هر فرد دارای اختیارات و وظایف روشن و تعریف‌شده‌ای باشند.
پ – اینکه اختیارات بین کارگزاران و دولتمردان به نحو معقولی تقسیم شود.
ت – اینکه مکانیسم حاکم بر حکومت چنان باشد که:
اول – همه کارگزاران و دولتمردان در تمام مدتی که به کار مشغولند به یاد داشته باشند که کارگزار و نوکر انتخاب‌کنندگان هستند.
دوم – سیستم چنان باشد که در طی زمان مرتبا خود را تصحیح کند. البته برقراری چنین مکانیسمی – باتوجه به تفکیک قوا – کاری بس دقیق و دشوار است.
سوم – هیچ فرد و سازمانی در هیچ رده‌ای از مدیریت و در هیچ‌یک از قوا به طور مطلق مصون از پاسخگویی نباشد.
4 – از این الگو و طرح کلی کشورهای مختلف، برحسب مقتضیات اجتماعی و اقتصادی و سوابق تاریخی و... برداشت‌های مختلفی کرده‌اند؛ این برداشت‌ها را علمای حقوق اساسی در دو گروه دسته‌بندی کرده برای یکی عنوان «روش ریاستی» و برای دیگری نام «روش پارلمانی» را برگزیده‌اند.
بنابراین باید به خاطر داشت رژیم یا روش «ریاستی» مجموعه‌ای از قواعد تغییرناپذیر و کاملا تعریف‌شده نیست که بتوان با انتخاب آن سیستم حکومتی یک کشور را تغییر داد و بر الگوی مذکور منطبق کرد و درمورد رژیم پارلمانی هم همین را می‌توان گفت.
گفته شده است رژیم ریاستی نتیجه تفکیک مطلق قوا و رژیم پارلمانی حاصل تفکیک نسبی قواست. گمان می‌رود این تعبیر هم چندان درست نباشد. زیرا مثلا در نظام سیاستی ایالات متحده آمریکا که نمونه بارز و کامل تفکیک مطلق قوا و رژیم «ریاستی» است، رگه‌هایی از آنچه مختص رژیم‌های پارلمانی شناخته می‌شود، وجود دارد و رژیم‌های پارلمانی همه از جلوه‌هایی از سیستم ریاستی خالی نیستند.
بنابراین می‌توان سیستم و رژیمی را مجسم کرد که نه ریاستی مطلق باشد و نه پارلمانی محض و البته این وضعیت لزوما حالت و وضعیت بدی نیست.
گمان می‌رود این حالت «امر بین امرین» را در نظام سیاسی ایران فعلی می‌توان دید و اگر برخی اشکالات آنها که در نتیجه اجرا ظاهر شده است، رفع شود کارآیی کافی هم خواهد داشت.
5 – اینک با بیان ویژگی‌های اصلی دو نظام ریاستی و پارلمانی، در حد امکان، این خصوصیات را در رژیم سیاسی و قانون اساسی کشور خودمان ردیابی می‌کنم.
رژیم ریاستی
الف – رییس‌جمهور با رأی مستقیم مردم انتخاب می‌شود. مدت تصدی او محدود و کارگزار قوه‌مجریه است.
ب – نمایندگان قوه‌مقننه را مردم با رأی مستقیم برمی‌گزینند و مدت نمایندگی آنها نیز محدود است. در قانون اساسی ما هم همین‌طور است.
پ – هیچ‌یک از این دو، حق و قدرت عزل یا منتفی کردن وجود دیگری را ندارند.
در نظام ما نه رییس‌جمهور و نه هیچ مقام دیگری نمی‌تواند مجلس را منحل کند. اما مجلس حق عزل و برکناری رییس‌جمهور را تحت شرایطی دارد.
ت – رییس‌جمهور، وزرا را تعیین می‌کند و وزرا در برابر او مسوولند و وی حق عزل آنها را دارد. ممکن است تایید مرجع دیگری هم شرط پذیرش وزرا باشد (مثلا در آمریکا وزرا را مجلس سنا باید تایید کند). در سیستم ما از یک‌سو انتخاب اولیه رییس‌جمهور باید به تایید مجلس برسد و از دیگرسو وزرا در مقابل مجلس (یعنی همه مردم) مسوول هستند و مجلس با شرایطی حق عزل آنها را دارد.
ث – وزیران حق حضور در مجلس و دفاع از برنامه‌ها و لوایح را ندارند و تماس ایشان با نمایندگان مردم غیررسمی است.
در نظام ما این حق برای وزرا شناخته و مکانیسم اعمال آن در آیین‌نامه داخلی مجلس پیش‌بینی شده است و نماینده دولت در جلسات پارلمان همواره حضور دارد.
رژیم پارلمانی
الف- وجود سه قوه با وظایف مشخص و جداگانه ما هم داریم.
ب- این سه قوه در برخی نقاط با هم اصطکاک پیدا می‌کنند و امکان تاثیرگذاری بر یکدیگر را دارند.
در نظام ما:
اولا- قوه مجریه با دادن لوایح قانونی می‌تواند در امور دو قوه دیگر تاثیر بگذارد. همین‌طور با تصویب آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌هایی که ممکن است طبع قضایی یا حتی به گونه‌ای جنبه قانون‌گذاری داشته باشند.
ثانیا- قوه‌مقننه می‌تواند با جرح و تعدیل و تغییر لوایح دولت در امور قوه‌مجریه تاثیرگذار باشد. همچنین با تنظیم و تصویب طرح‌های قانونی در امور قوه‌مجریه و قضاییه دخالت قانونی و مجاز بکند (قوه‌مجریه نمی‌تواند لوایحی با جنبه قضایی بدهد و از این طریق در قوه‌قضاییه تاثیرگذار باشد. اما این تاثیر را با بالا و پایین کردن اقلام بودجه قوه‌قضاییه می‌گذارد).
همچنین قوه‌مقننه با تحقیق و تفحص در تمامی امور قوه‌مجریه و امور غیرقضایی قوه‌قضاییه در کار آن تاثیر می‌گذارد (در اینکه قوه‌مقننه حق تحقیق و تفحص در امور قضایی قوه‌قضاییه را ندارد، تامل و تردید وجود دارد هرچند که خود قوه‌قضاییه چنین می‌پندارد) و بالاخره رییس مجلس از طریق کنترل آیین‌نامه‌ها و مصوبات هیات دولت، در کار دولت و وزیران اثرگذار است. همچنین از طریق دیوان محاسبات قوه‌مقننه امور کلان قوه‌مجریه را کنترل می‌کند.
ثالثا- قوه‌قضاییه از طریق دادستان کل و دادسراها و سازمان بازرسی کل کشور، همه امور قوه‌مجریه را از باب نظارت بر حسن اجرای قوانین می‌تواند- و باید- زیر نظر داشته باشد.
نسبت به آحاد نمایندگان مجلس نیز- با توجه به فقدان مصونیت پارلمانی در نظام ما- می‌تواند نظارت قضایی خود را اعمال کند (که البته این نقیصه‌ای است که باید رفع شود).
پ- پارلمان پاسخگوی مردم و هیات دولت پاسخگوی پارلمان است. در سیستم ما هم همین است.
ت- اغلب قوه‌مجریه دوقطبی یا دورکنی است: رکن اول یک مقام عالی معمولا غیرمسوول نظیر پادشاه یا رییس‌جمهور است و رکن دوم نخست‌وزیر یا رییس هیات دولت به علاوه هیات‌وزیران.
بنابراین دو رکن یا قطب اجرایی نظام پارلمانی را ما هم داریم. درنهایت، انتخاب یک رکن غیرمستقیم و دیگری مستقیم به وسیله مردم صورت می‌گیرد.
ث- پارلمان قوه‌مجریه را از طریق سوال و استیضاح و دیوان محاسبات کنترل می‌کند.
این ساختار را ما هم داریم، درنهایت کنترل قسمتی از قوه‌مجریه که در اختیار رهبری است با مجلس خبرگان است.
ج- تعادل قوا از طریق مسوولیت هیات‌وزیران در مقابل پارلمان و احتمال سقوط کابینه با رأی عدم اعتماد از یک‌سو و حتی انحلال پارلمان توسط قوه‌مجریه (معمولا به وسیله رییس دولت غیرمسوول) برقرار می‌شود.
در نظام ما قسمت اول مصداق دارد اما هیچ مکانیسمی برای انحلال پیش از اتمام دوره مجلس پیش‌بینی نشده- و همان بهتر که نشده است. زیرا انحلال نهادی که با رأی مستقیم مردم انتخاب شده، اگر خدشه‌ای بر نحوه این انتخاب وارد نبوده و ضوابط حاکم بر آن رعایت شده باشد، اصولا پدیده مطلوب و قابل قبولی نیست.
6-در این میان به وجود برخی ویژگی‌ها در نظام سیاسی ایران باید توجه کرد:
الف: شورای نگهبان قانون اساسی در نظام‌های دیگر تحت عنوان دادگاه «قانون اساسی» یا «شورای دولتی» و مانند اینها همانندهایی دارد که البته هر یک از آنها –مثل شورای نگهبان ما- متاثر از شرایط اجتماعی و تاریخی و... حاکم در جوامع خود هستند.
ب: در نظام سیاسی ما برخی نهادها وجود دارند که عملا قانون‌گذاری می‌کنند مثل شورای انقلاب فرهنگی و شورای امنیت ملی. به نظر می‌رسد، تکلیف کل این‌گونه نهادها باید در اصلاح قانون اساسی روشن شود و در سازمان سیاسی کشور به طور واضح تعریف شوند.
7- پیش از نتیجه‌گیری باید این نکته را هم متذکر شویم که وقتی از نظام سیاسی و قوانین موجود و قانون اساسی و احتمال و امکان اصلاح آنها بحث می‌کنیم، از آنچه قانونا وجود دارد و باید اجرا شود، مبنای بررسی و نتیجه‌گیری است، نه آنچه عملا اجرا می‌شود. واقعیت این است که بسیاری از اشکالات و تعارضات موجود در کشور ما ناشی از سوءبرداشت و سوءاجرای قانون است نه مربوط به خود قانون.
8- نتیجه: نظام سیاسی ما –چنانکه گفته شد- نه ریاستی مطلق است و نه پارلمانی مطلق و هم‌ ریاستی نسبی است و هم پارلمانی نسبی و این نسبیت در دید کلان عیب و اشکالی هم ندارد.
بدیهی است قانون اساسی ما –حتی پس از اصلاحات سال 1368- مانند سایر ساخته‌های دست و ذهن بشر اشکالاتی دارد که باید رفع شود. اما این رفع اشکال لزوما نباید به شکل گرایش به سوی نظام پارلمانی مطلق –یا ریاستی مطلق- باشد و مثلا بیاییم مقوله قابلیت انحلال مجلس را که حالا نداریم، در جایی از آن بگنجانیم.
اشکالات جدی و عمده این قانون ضمن سال‌های دراز اجرای آن آشکار شده است؛ مثل شرایط رییس جمهور یا ابهامات مربوط به تعدادی از وزرا که تغییرشان باعث لازم شدن رأی اعتماد مجدد می‌شود و فقدان ضمانت اجرای فوری برای اجرای نظر رییس مجلس درخصوص مصوبات غیرقانونی هیات دولت و... این موارد قابل رفع است بدون اینکه نیازی به تغییر کلی و اساسی قانون اساسی باشد.
صفت و عنوان «امت وسط» برای شیعیان به عنوان تحسین به کار می‌رود و پاسخی که ائمه ما به مساله جبر و اختیار داده‌اند، موید همین دیدگاه متعادل و منطقی است.
پس چرا یادگار مجلس خبرگان قانون اساسی را که تعادل دو رژیم ریاستی و پارلمانی در آن با مهارت برقرار شده است، حفظ نکنیم؟ والله اعلم.