رفراندوم و قلمرو آن

حجت‌الله مغاری / کارشناس ارشد حقوق عمومی
پس از اینکه اصلاح‌طلبان در انتخابات دوره ششم مجلس شورای اسلامی توانستند اکثریت مجلس را در دست گیرند تلاش زیادی نمودند تا اندیشه‌های اصلاح‌طلبانه را از طریق نهاد قانونگذاری تحقق بخشند. اما از همان آغاز کار در برابر نهادی به نام شورای نگهبان قرار گرفتند که نحوه ارتباط با این نهاد تبدیل به مهم‌ترین چالش پیش‌روی نهاد قانونگذاری کشور گردید. شورای نگهبان که مطابق اصل نود و یکم قانون اساسی به منظور تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی بر مصوبات این نهاد نظارت می‌نماید بیشتر قوانینی را که اصلاح‌طلبان درون مجلس به هنگام انتخابات وعده تصویب آنها را وعده داده بودند، رد نمود و در نتیجه یک حالت بغرنجی میان این دو نهاد پدید آمد که نتیجه آن ارجاع دادن بیشتر مصوبات مجلس به مجمع تشخیص مصلحت نظام بود. نمایندگان اصلاح‌طلب که فکر می‌کردند بتوانند نظر اعضای این مجمع را در جهت تایید مصوبات رد شده خود جلب نمایند پس از اینکه چند مصوبه آنها، مانند قانون بودجه سال 1379 کل کشور، برخلاف نظر آنان و در جهت تامین نظر شورای نگهبان در این مجمع تایید گردید متوجه این موضوع گردیدند که نمی‌توانند امید چندانی به پیگیری خواسته‌های اصلاح‌طلبانه خود در این مجمع داشته باشند. در واقع مجلس در برابر ایرادات شورای نگهبان نسبت به مصوبات خود با دو گزینه روبه‌رو بود، با پذیرش ایرادات که به منزله تهی شدن مصوبات از هدف اصلی ان بود که راه دیگر ارجاع موضوع به مجمع تشخیص مصلحت نظام بود که نظر این مجمع این در این خصوص بیشتر در جهت تایید نظر شورای نگهبان تمایل داشت. بر این اساس بود که عده‌‌ای بحث در رفراندوم گذاشتن مصوبات مجلس را به میان آوردند. در واقع هرگاه که مخالفت شورای نگهبان در برابر مصوبات نمایندگان شدید می‌گردید بحث همه‌پرسی نیز عنوان می‌گشت ولی پس از مدتی دوباره این بحث فروکش می‌کرد. البته به نظر می‌رسد. مطرح نمودن موضوع رفراندوم تنها به عنوان یک ابزار سیاسی برای به عقب راندن مخالفت‌های نیروهای ضداصلاحات در برابر مجلس به کار رفته است چرا که اصلاح‌طلبان هیچ‌گاه موضوع همه‌پرسی و رفراندوم را تا سرانجام پیگیری ننمودند.
در اینجا ذکر یک نکته ضروری به نظر می‌رسد و ان اینکه درصورتی که اصلاح‌طلبان بخواهند بدون عقب‌نشینی از اندیشه‌ها و خواسته‌های جنبش دوم خرداد در قدرت باقی بمانند، با توجه به ساختار سیاسی کنونی کشور، به احتمال زیاد فرجامی جز همه‌پرسی وجود نخواهد داشت. رد بی‌سابقه مصوبات اخیر مجلس به ویژه در مورد قانون منع شکنجه و قانون هیات منصفه و ایجاد مانع برای نظارت مجلس بر دستگاه‌های حکومتی که همگی شگفتی حقوقدانان کشور را برانگیخته است به روشنی نشان‌دهنده این موضوع است که مخالفان اصلاحات به به هیچ‌وجه حاضر به پذیرش خواست‌های اصلاح‌طلبانه مجلس نخواهند بود. بنابراین به نظر می‌رسد در آینده بن‌بست سیاسی در ایران شدیدتر گردد که در این حالت سه گزینه پیش‌روی اصلاح‌طلبان خواهد بود: راه اول، بیرون‌ آمدن از حاکمیت؛ راه دوم، عقب‌نشینی و عدول از اندیشه‌های جنبش دوم خرداد و آشتی و همزیستی با نیروهای اقتدارگرای حاکمیت، در نهایت راه سوم، رفراندوم.
از آنجا که راه‌های اول و دوم مورد پذیرش و خواست بیشتر نیروهای خواسته اصلاحات در ایران نمی‌باشد بنابراین بهترین و مطلوبترین گزینه پیش‌روی اصلاح‌طلبان متوسل شدن به اهرم همه‌پرسی خواهد بود. البته دوم خردادی‌ها برای انجام همه‌پرسی با چالش‌ها و موانعی نیز روبه‌رو خواهند بود که شناخت دقیق این موانع و چالش‌ها می‌تواند در جهت برخورد درست با آنها مفید و موثر واقع شود. با این حال به نظر می‌رسد مهم‌ترین مساله در این برهه زمانی شناخت دقیق چارچوبه و قلمرو رفراندوم است زیرا تا زمانی که عرصه و قلمرو رفراندوم به درستی شناخته نشود نمی‌توان استفاده مطلوبی از آن نمود. بر این اساس در این مقاله تنها تلاش می‌گردد تا از لحاظ حقوقی قلمرو رفراندوم و همه‌پرسی مورد بررسی قرار گیرد و امید است که این امر مقدمه‌ای باشد برای پیگیری موضوع رفراندوم و همه‌پرسی از سوی صاحبنظران و اندیشمندان و بررسی دقیق دیگر جنبه‌های پیش‌روی اصلاح‌طلبان در صورت انتخاب این گزینه به عنوان راهکار برون‌ رفت از وضعیت سیاسی کنونی. با این مقدمه به بررسی قلمرو رفراندوم در قانون اساسی ایران می‌پردازیم:‌ به موجب اصل 59 قانون اساسی، در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آرای عمومی یابد به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.
پرسشی که در اینجا به وجود می‌آید آن است که دایره قلمرو موضوعات قابل ارجاع به همه‌پرسی کدام است؟ آیا تنها مسائل مربوط به وضع قوانین عادی و به طور کلی صلاحیت‌ها و اختیارات مجلس شورا را می‌توان به همه‌پرسی گذاشت تا اینکه در این باره محدودیتی وجود نداشته و حتی می‌توان برخی از اصول قانون اساسی را نیز به همه‌پرسی ارجاع داد.
در این باره به نظر می‌آید دو برداشت و دیدگاه قابل ارادئه می‌باشد. برداشت اول آن است که از آنجا که در اصل 59 آمده است که در مسائل بسیار مهم ممکن است اعمال قوه مقننه از طریق همه‌پرسی و مراجعه مستقیم به آرای مردم انجام گیرد و مطابق اصل 58 قانون اساسی اعمال قوه مقننه را تنه از طریق مجلس شورای اسلامی عنوان نموده است بنابراین هر آنچه که در صلاحیت مجلس شورا می‌باشد قابل ارجاع به همه‌پرسی نیز خواهد بود. برای تشخیص صلاحیت‌های مجلسی نیز می‌توان به فصل ششم قانون اساسی مراجعه نمود که در واقع دو گونه صلاحیت مبنایی و اصلی برای مجلس قائل شده است یکی حق قانونگذاری و دیگری حق نظارت. پس از آنجا که در اصل 59 اعمال قوه مقننه به صورت مطلق مورد تاکید قرار گرفته است بنابراین همه مسائل مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی قوه مقننه قابل واگذاری به همه‌پرسی خواهد بود. البته باید یادآوری نمود که برگزاری همه‌پرسی خواهد بود. البته باید یادآوری نمود که برگزاری همه‌پرسی تحت شرایط خاصی صورت می‌گیرد بدین معنا که پیشنهاد مراجعه به همه‌پرسی با رئیس‌جمهور یا یکصد نفر از نمایندگان مجلس بوده ولی تصویب آن حداقل دو سوم آرای مجموع نمایندگان مجلس را نیاز دارد.(1) بدین ترتیب ملاحظه می‌گردد که مطابق برداشت اول قلمرو و رفراندوم تنها محدود به صلاحیت‌های مجلس شورا می‌گردد و خارج از این محدوده نمی‌توان اقدام به برگزاری همه‌پرسی رفراندوم نمود.
در مقابل این برداشت دیدگاه یا برداشت دیگری قابل عرضه می‌باشد که برمبنای آن کلیه مسائل و موضوعات را چه در حوزه قانونگذاری عادی و چه در عرصه قانون اساسی می‌توان به همه‌پرسی ارجاع داد. زیرا اگر چه متن اصل 59 قانون اساسی اشاره به اعمال قوه مقننه نموده ولی به دلایلی می‌توان مفهوم همه‌پرسی با رفراندوم را برخلاف برداشت محدود از آن، بسیار گسترده و فراگیر در نظر گرفت. دلایلی که فراگیر و گسترده بودن قلمرو همه‌پرسی را توجیه می‌نمایند بدین شرح هستند:
1- اگرچه موضوع بحث، مساله رفراندوم و اصل 59 قانون اساسی است ولی باید توجه داشت که همین اصل ریشه در یک اصل مبنایی، دارد که در واقع آن فلسفه وجودی همه‌پرسی نیز نهفته است. این اصل پایه‌‌‌ای و مبنایی، اصل 56 قانون اساسی است. به موجب این اصل، حاکمیت مطلق بر جهان و انسان از آن خداست و هم او، انسان را بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم ساخته است. هیچ کس نمی‌تواند این حق الهی را از انسان سلب کند یا در خدمت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد... ملاحظه می‌گردد که مطابق این اصل انسان‌ها بر سرنوشت اجتماعی خویش حاکم هستند و با توجه به اینکه حاکم بودن انسان‌ها بر سرنوشت‌ اجتماعی‌شان مطلق و عام عنوان شده می توان دریافت تا چه اندازه این عبارت گسترده و فراگیر می‌باشد و این بدام معناست که هر انسانی حق دارد در همه امور مربوط به سرنوشت اجتماعی خود حق انتخاب و گزینش داشته باشد و ملت به عنوان مجموعه‌ای از انسانها می‌تواند این حق را به صورت واحد درآورده و در جهت تحقق هدف مورد نظرش به کار ببرد. بخش جالب توجه این اصل مربوط به قسمتی است که عنوان می‌دارد هیچ شخصی نمی‌تواند این حق را از انسان‌ها گرفته یا در جهت منافع فرد یا گروهی خاص قرار دهد. این تاکید این معنا را می‌رساند که حق تعیین سرنوشت همواره به ملت تعلق دارد و هیچ تفسیری نمی‌تواند این حق را محدود نماید که یکی از مصادیق اعمال این حق اقدام به انجام اصلاحات و تغییرات در قانون اساسی به عنوان مبنایی‌ترین قانون و ضابطه فعالیت و حرکت سیاسی و اجتماعی است. بنابراین ضروری است که در هر قانون اسسی حق انجام تغییرات بنیادین برای مردم و منتخبان آنان در نظر گرفته شود.
2- از آنجا که درصورت به وجود آمدن ابهام در تفسیر و برداشت از مفاد و محتوای قانون مراجعه به نظر قانونگذار می‌تواند راهگشا باشد. بنابراین با نگاه به مشروح مذاکرات خبرگان قانون اساسی 1358، به ویژه بحث‌های مربوط به نحوه بازنگری در قانون اساسی می‌توان ازاین موضوع تا حدی رفع ابهام نمود.
در مجلس خبرگان قانون اساسی هنگامی که بحث از نحوه و چگونگی بازنگری در قانون اساسی که در لایحه پیش‌نویس قانون اساسی نیز به عنوان اصل 148 اصلی را به خود اختصاص داده بود، به میان آمد مخالفت‌های گوناگونی در این باره پدید آمد. صرف‌نظر از مخالفت‌های که مربوط به عبارت‌ها و جملات اصل بازنگری می‌گشت یک مخالفت با بودن این اصل در قانون اساسی نیز وجود داشت که در این خصوص آقای بهشتی که آن زمان نایب رئیس مجلس خبرگان نیز بودند از جمله مخالفین اصلی وجود این اصل در قانون اساسی محسوب می‌شدند که با توجه به صراحت مخالفت ایشان فرازهایی از گفته‌هایشان که در مخالفت با وجود این اصل و در پاسخ به موافقان اصل بیان شده است در یزیر اشاره می‌گردد:‌ «بنده خیال می‌کنم این اصل (اصل مربوط به بازنگری) را باید همین صورت به رای بگذاریم چون اگر بخواهیم اصلاح کنیم خیلی اصلاحات زیادی می‌خواهد و اصولا من خودم با بودنش مخالفت هستم البته نمی‌دانم که چه تعداد از دوستان با من همفکر باشند به هر صورت من فکر می‌کنم هیچ لزومی ندارد و راه تجدیدنظر را خود ملت می‌داند... وقتی که الان قانونیت قانون اساسی با رفراندوم است بنابراین راه همیشه باز است و احتیاجی به اصل ندارد... من از شما می‌پرسم (خطاب به یکی از نمایندگان) اگر شما بیست تا اصل بگذارید اینجا... به این مضمون که قانون اساسی هیچ قابل تغییر نیست بعدا با یک رفراندوم می‌توانند تمامش را عوض کنند.»(2) و در ادامه با تاکید بیشتر بر مبنای حاکمیت مردم چنین می‌گویند:‌ «...یک قانونی که اعتبار قانونی و حقوقی‌اش را از نظر موازین حقوقی از یک مبنایی می‌گیرد حالا این مبنا هر چه می‌خواهد باشد این مبنا اگر مجلس موسسان است، مجلس موسسان، اگر رفراندوم است، رفراندوم یک چیزی که اعتبار قانونی خودش را از یک مبنایی می‌گیرید هیچ وقت نمی‌تواند نفی کننده اعتبار همان مبنا برای نوبت بعدی باشد اصلا این محال است »(3) و در پاسخ به یکی از نمایدگان که گفته بود اگر آن مبنا بگوید غیرقابل تغییر است، آیا غیرقابل تغییر می‌شود می‌گویند مگر ما می‌توانیم برای آیندگان تکلیف معین کنیم.(4)
این جهت‌گیری محکم و مستدل که ناشی از این دغدغه بود که با تصویب اصل بازنگری در آینده برخی محدودیت‌ها برای حق حاکمیت مردم در تعیین سرنوشتشان ایجاد گردد مورد پذیرش قرار گرفت و اصل مربوط به نحوه بازنگری قانون اساسی رای لازم را نیاورده و به طور کلی از فهرست اصول قانون اساسی حذف گردید.
3- در صورتی که نپذیریم رفراندوم می‌تواند به موضوعات مربوط به قانون اساسی تسری یافته و تغییرات در قانون اساسی را نیز شامل گردد این پرسش مطرح می‌گردد که پس از تثبیت نظام و به هنگام بازنگری قانون اساسی در سال 68، (صرف‌نظر از بحث‌های حقوقی که درباره آن وجود دارد) چرا برای تایید و تصویب تغییرات صورت گرفته به همه‌پرسی مردمی مراجعه شد. در واقع اگر نپذیریم که دامنه رفراندوم قانون اساسی را نیز در برمی‌گیرد آن زمان با این مشکل روبه‌رو می‌شویم که مبنایی که به وسیله آن به بازنگری قانون اساسی مشروعیت بخشیده شد چه بوده است.
4- در بیشتر نظام‌های حقوقی پیشرفته که در آنها مردم‌سالار واقعی وجود داشته و حق حاکمیت مردم بر سرنوشت اجتماعی‌شان به رسمیت شناخته شده است همواره این حق برای مردم وجود دارد که یا از طریق حق ابتکار خود و یا از طریق تشخیص نمایندگان‌شان تمامی امور اساسی و مبنای جامعه خویش را از طریق همه‌پرسی به انجام رسانند. بنابراین نماینگان مستقیم مردم در نهادهای حکومتی، برای ارجاع موضوعات اساسی به همه‌پرسی از هر مقامی که پشتوانه رای مردم را همراه ندارند اولی‌تر هستند و این امر با روح و جوهره دموکراسی و مردم‌سالاری نیز سازگارتر است.
ممکن است ایراد گرفته شود که پس از بازنگری قانون اساسی در سال 68 با توجه به اینکه اصلی برای بازنگری قانون اساسی در نظر گرفته شده است بنابراین از این پس انجام تغییرات و بازنگری در قانون اساسی باید در چارچوب این اصل صورت گیرد. در پاسخ باید گفت که اولا، همانگونه که قسمت ایخر اصل 56 قانون اساسی بیان داشته حق تعیین سرنوشت از آن مردم است که این امر در چارچوب رفراندوم و همه‌پرسی تجلی و تبلور می‌ِابد که با توجه به تاکید نمایندگان خبرگان قانون اساسی مبنی بر عام بودن قلمرو همه‌پرسی و همچنین اولویت نمایندگان مستقیم مردم در تشخیص ضرورت تغییرات، بنابراین گرفتن این حق در واقع اقدامی خلاف اصل 56 و مغایر اصل حاکمیت مردم بر تعیین سرنوشتشان خواهد بود.
ثانیا، اگرچه بخش اول اصل 177 قانون اساسی می‌گوید : بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در موارد ضروری به ترتیب زیر انجام می‌شود و در طی آن در واقع به رهبر اختیار داده شده است تا پس از مشورت با مجمع تشیص مصلحت نظام موارد اصلاح با تتمیم قانون اساسی را اعلام نماید ولی باید توجه داشت که اصل بازنگری در واقع افزودن یک روش و شیوه دیگر برای انجام تغییرات و اصلاحات در قانون اساسی می‌باشد که تنها رهبر می‌تواند از این طریق با رعایت کلیه شرایط مربوط به آن و پس از تصویب قانون شیوه کار و کیفیت انتخاب اعضای شورای بازنگری قانون اساسی مبادرت به آن نماید.
ثالثا، نه در اصل 177 قانون اساسی و نه در دیگر اصولی که پس از بازنگری سال 68 تغییر یافته‌اند عبارتی مبنی بر تحدید و کاهش قلمرو همه‌پرسی مشاهده نمی‌گردد. به سخن دیگر آنچه پس از بازنگری قانون اساسی به عنوان اصل 177 درخصوص شیوه و روش بازنگری قانون اساسی تجلی یافته است افزوده شدن یک راهکار دیگربرای تغییرات در قانون اساسی، علاوه بر ابزار رفراندوم و همه‌پرسی، است. بدین معنی که پیش از بازنگری قانون اساسی تنها مجلس حق برگزاری همه‌پرسی اساسی را داشته است ولی پس از بازنگری 68 رهبر نیز می‌تواند با رعایت تمامی شرایط مقرر در اصل 177 درخواست بازنگری قانون اساسی را بنماید. بنابراین این استدلال که اصل 177 تنها روش برای بازنگری قانون اساسی است به نظر درست نمی‌آید چرا که عدم ذکر نام مجلس، به عنوان تبلور حاکمیت اراده مردمی، در اصل 177 به عنوان یکی از نهادهایی که می‌تواند درخواست انجام تغییرات در قانون اساسی را بنماید هم مخالف اصل 56 قانون اساسی منبی بر حق حاکمیت مردم بر تعیین سرنوشت اجتماعی آنان و هم مغایر نظر و دیدگاه نمایندگان خبرگان قانون اساسی در خصوص عام و فراگیر بودن شمول موضوع رفراندوم خواهد بود.
بدین ترتیب در مقام بیان نتیجه‌گیری در خصوص دایره و قلمرو همه‌پرسی می‌توان چنین بیان داشت که مجلس شورا در تمام مسائل و موضوعات مهم سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی به تشخیص خود و با تصویب حداقل دو سوم آرای مجموع نمایندگان می‌توانند مراجعه به رفراندوم را تصویب نماید و در این خصوص تفاوتی نمی‌کند که موضوع مربوط به قلمرو قانونگذاری عادی باشد یا قانونگذاری اساسی.