تفکیک قوا: انعطافپذیر یا انعطافناپذیر
مرور قانون اساسی آمریکا (بخش سوم)
سعید رضادوست
مقدمه:
با توجه به انتخابات ریاست جمهوری آمریکا و تاثیرناگزیر آن بر جهان، با دکتر محمدحسین زارعی عضو هیات علمی و استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی در باب بررسی تطبیقی برخی شئون قوای مجریه در ایالات متحده آمریکا و جمهوری اسلامی ایران به گفتوگو نشستیم، که در زیر میخوانید:
* همانطور که مستحضرید با توجه به انتخابات آمریکا و تاثیر همهجانبه آن بر ابعاد گوناگون دیگر جوامع و کشورها، میخواهم در ابتدا رژیم حاکم بر ایالت متحده و ایران را به گونهای اجمالی تبیین بفرمایید.
** فکر میکنم قبل از آنکه به سوالات بپردازم بهتر است اشارهای داشته باشیم به این نکته که هدف ما در بررسی رژیمهای گوناگون این است که کدام یک برای جامعه مورد نظر ما بهتر و مطلوبتر است. با توجه به انواع رژیمهای سیاسی این رژیمها مبتنی بر نوعی اقتضائات تاریخی و اجتماعی یک ملت است و رژیمهای مختلفی که هماکنون ما به عنوان الگو در اختیار داریم محصول یک فرآیند تاریخی و اجتماعی هستند.
اینکه چرا ایالات متحده آمریکا به سمت رژیم ریاستی، انگلستان به سمت رژیم پارلمانی و فرانسه به سوی رژیم نیمه ریاستی ـ نیمه پارلمانی رفته است، برمیگردد به تاریخچه سیاسی و تحولاتی که در دورانهای مختلف اتفاق افتاده است. قانون اساسی فینفسه محصول یک فرآیند است. مهم فهم این فرآیند میباشد. علت تفاوت قوانین اساسی و به تبع آن تفاوت رژیمهای سیاسی، زمینههای تاریخی و اجتماعی آنان است. در نتیجه من فکر میکنم هدف ما نمیتواند انتخاب الگویی بهتر باشد، اما معتقد به شاخصههایی هستم که آن شاخصههای کارآمدی برای حل مسائل موجود است. هر رژیم سیاسی محاسن و معایبی دارد، اما هر کشوری الگویی را به دلیل کارآمدتر بودن آن برای جامعهاش پذیرفته.
آنچه مهم است این است که وقتی الگویی از یک رژیم داریم، تا چه حد آن رژیم میتواند مشکلاتش را به نحو منطقی و مطلوب حل کند. اگر تا حدی نباشد که بتواند مشکلات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ما را حل کند، این امر نشاندهنده بحران و بینظمی در نظریه سازمان اقتدار سیاسی و حقوقی است و از این روست که ما نیازمند بهرهگیری از تجربهها و الگوهای دیگر هستیم. با توجه به این موضوع همانطور که پیشتر گفته شد، هدف من داوری ارزشی نیست. شاخصههای ما میتواند معیارهایی داشته باشد. به عنوان مثال من به دموکراسی معتقدم.
در نتیجه هر رژیمی که بیشتر بتواند این امر را محقق کند آن رژیم میتواند رژیم مطلوبتری باشد. حال پس از این مقدمه نسبتا طولانی میپردازم به پاسخ اجمالی سوال شما. نوع رژیم آمریکا ریاستی بوده و الگوی رژیم سیاسی ایران منحصر بهفرد است. برخی معتقدند که ایران دارای رژیم پارلمانی و حتی ریاستی است، اما من معتقدم هیچ کدام نیست. برای فهم الگوهای موجود رژیم سیاسی درک ارتباط الگوی تفکیک و توزیع قدرت سیاسی با نوع رژیم سیاسی اهمیت دارد. بنابراین مدل تفکیک قوا از مهمترین مولفههای تعیینکننده نوع رژیم سیاسی است.
دو نوع تفکیک یا الگو در این زمینه وجود دارد:
1- تفکیک انعطافناپذیر همانند مدل پذیرفته شده در ایالات متحده آمریکا.
2- تفکیک انعطافپذیر قوا، همانند رژیم حاکم انگلستان و فرانسه.
بنیانگذاران قانون اساسی آمریکا، بیش از دو قرن پیش به این الگو رسیدند. ریشه انعطافناپذیر بودن در این اندیشه بود که بنیانگذاران اولیه قانون اساسی نمیخواستند یک قوه بر قوای دیگر مسلط باشد. در این سیستم رئیسجمهور در مقابل نمایندگان کنگره هر کدام به صورت جداگانه با رای مردم انتخاب میشوند و توزیع نسبی قدرت بین قوا انجام میشود. در نتیجه رئیسجمهور و وزرا پاسخگویی سیاسی به پارلمان ندارند. البته رئیسجمهور دارای اختیارات زیاد اجرایی است. حجم این اختیارات در کنار عدم پاسخگویی در برابر پارلمان، رِژیم ریاستی را پدید میآورد. اما در مقابل، ایران از هیچ الگویی به طور کامل تبعیت نمیکند.
برابر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بهرغم اینکه رای مردم، نقش مهمی در تعیین و انتخاب مقامات سیاسی مانند رئیسجمهور، وزرا و نمایندگان مجلس دارد اما در نهایت حاکمیت از نوع تئوکراسی (الهی) است. با علم به اینکه در قانون اساسی هیچگاه تصریحی از تفکیک قوا نشده اما اصل 57 اشاره به استقلال قوا دارد. اینکه استقلال قوا تا چه میزان باید باشد به اصول دیگر قانون اساسی باید مراجعه کرد. اما همانطور که گفته شد، رژیم ایران ویژگیهایی را از هر الگویی گرفته و از هیچ کدام هم به طور کامل تبعیت نمیکند.
به عنوان مثال اصل 60 قانون اساسی اعمال مجریه را به دو دسته تقسیم کرده: 1- رهبری. 2- مجریه (رئیسجمهور). رهبری در رابطه با مقننه از طریق شورای نگهبان و قضائیه از طریق انتصاب رئیس قوه قضائیه نفوذ زیادی دارد. از این رو بر اساس شاخصه مقایسهای کارکردی و نه شاخصههای رسمی حقوقی میتوان این نتیجه را گرفت که رژیم ایران تا حد زیادی به دلیل کارکرد و نقش رهبری از نوع ریاستی است. در نوع ریاستی و نیمه ریاستی، رئیسجمهور با رای مستقیم انتخاب شده و پاسخگویی سیاسی ندارد و البته اختیارات گستردهای هم دارد. با مسامحه میتوان گفت اصل تفکیک قوا در ایران در بخشی از قدرت سیاسی مصداق دارد، اما کار ویژه رهبری در کل ساختار اعمل قدرت میکند و این موجب میشود که رژیم ایران بیشتر شبیه به سیستم متمرکز اقتدارگرای ریاستی شود.
* وابستگی اندامی میان قوه مجریه و پارلمان در آمریکا و ایران را شما چگونه ارزیابی و تحلیل میکنید؟
** وابستگی اندامی بستگی به نوع توزیع و تفکیک قدرت دارد. از جهت شاخصههای حقوق اساسی، در آمریکا تفکیک قوا از نوع انعطافناپذیر بوده و تعامل رسمی مجریه و کنگره بسیار کم پیشبینی شده است، نه اینکه اصلا تحقق پیدا نکند، بلکه این ارتباط عمدتا به صورت غیررسمی است.
* در رژیم ریاستی آمریکا، کنگره نمیتواند درخواست، تذکر، سوال، استیضاح و رای اعتماد کند یا دولت را کنار بزند. کنگره نیز نمیتواند به برنامههای دولت رای مثبت یا منفی داده و دولت نیز نمیتواند به کنگره لایحه ارائه کند؛ همچنین دولت نمیتواند کنگره را ساقط نماید. اما رئیسجمهور در سخنرانی سالانه خود برنامههای مورد نظر دولت خود را اعلام کرده و از طریق همکاران حزبیاش در کنگره میتواند برنامههای خود را از طریق ارائه طرح پیگیری کند.
** در انتصابات مقامات عالی، وزرا، سفرا و پیشنهاد قضات دیوان عالی ایالات متحده آمریکا که از سوی رئیسجمهور صورت میگیرد باید به تایید مجلس سنا برسد. همچنین معاهدات بینالمللی باید به تصویب مجلس سنا برسد. یکی از نقاط تعامل رئیسجمهور و کنگره در مورد حق وتوی تعلیقی رئیسجمهور است. مطابق قانون اساسی رئیسجمهور این اختیار را دارد که پس از تصویب کنگره مصوبه را تایید کند یا نکند و اگر تایید نکرده و به کنگره بازگرداند، کنگره برای اجرایی شدن مصوبه خود باید آن را با دو سوم آرای خود به تصویب برساند. آنچه میتواند بر نفوذ تصمیمهای رئیسجمهور تاثیر بگذارد، میزان کرسیهای مربوط به حزب دولت و کنگره رئیسجمهور در کنگره است که نقش تعیینکنندهای دارد. در نتیجه مشاهده میکنیم که انتخابات و میزان آرایش کرسیهای احزاب سیاسی در کنگره میتواند در همکاری دولت و کنگره نقش زیادی داشته باشد.
اما در ایران، اگر توزیع محدود قدرت را بین قوای سهگانه در نظر بگیریم، مدل حکومتی بیشتر شبیه به پارلمانی است. در حالی که رئیسجمهور و نمایندگان مجلس، مطابق قانون اساسی هر دو با رأی مستقیم مردم انتخاب میشوند، اما دولت باید به مجلس معرفی شده و سپس رای اعتماد بگیرد. از سوی دیگر رئیسجمهور علیرغم دریافت رأی مستقیم از مردم باید در برابر رهبری و مجلس شورای اسلامی پاسخگویی سیاسی داشته باشد. باید توجه داشت که رأی مستقیم، کارکردی دارد و چندان منطقی نمینماید که رئیسجمهوری با پشتوانه 25 میلیون رأی، پاسخگوی نمایندگانی باشد که گاه با آرای مثلاً دویست هزار نفری به مجلس راه پیدا کردهاند. از دیگر تعاملهای مجریه و مقننه در ایران، ابزارهای کنترل و نظارت مجلس بر دولت است که در قانون اساسی پیشبینی شده است همانند تذکر به وزراء سؤال، استیضاح و رأی اعتماد به وزرا.
با این وجود، برخی از نمایندگان دوره هفتم و هشتم مجلس معتقدند ابزارهای نظارتی مجلس کافی نیست.(!). برخی در جهت تقویت بعد نظارتی مجلس بر دولت پیشنهاد داده بودند که چنانچه از وزیری 5 بار سؤال شد و وی نتوانست صحن مجلس را قانع کند به خودی خود از منصب وزارت ساقط گردد. از سوی دیگر باید در نظر داشت، از آنجا که دولت اختیارات مالی و بودجهای زیادی دارد، میتواند بر نمایندگان تأثیر بگذارد. این جنبه از تأثیر سیاسی، شاید از مهمترین عناصر سیاسی تأثیرگذار بر نمایندگان باشد، اما مجلس قدرت وسیع تقنینی، نظارتی و تأثیرگذاری زیادی دارد. اما در این رابطه دوسویه باید وابستگی مجلس به مجریه را نیز بررسی کرد. از ابزارهای رئیسجمهور میتوان توشیح مصوبات مجلس را نام برد که البته جنبه تشریفاتی داشته و به گونهای میتوان گفت که رئیسجمهور در ایران مانند رئیسجمهور در آمریکا دارای حق وتوی تعلیقی نیست. مطابق اصل 113 قانون اساسی مسئولیت اجرای قانون اساسی برعهده رئیسجمهور است.
اما با وجود این اختیارات باز هم میتوان ادعا کرد که بنا به شاخصههای قانون اساسی، مجریه در ایران ضعیفتر از مقننه است. مطابق قانون، حدود اختیارات رئیسجمهور در نظارت بر اجرای قانون اساسی، فقط محدود به تذکر شده است. همچنین دولت وفق قانون اساسی حق ارایه لایحه قانونی به مجلس را داراست. از سوی دیگر از دیگر قدرتها و اختیارات مجریه میتوان به برگزاری و اجرای انتخابات ریاست جمهوری و مجلس نیز اشاره کرد که تاثیر زیادی بر انتخاب نمایندگان دارد. ضمن اینکه قدرت مالی و بودجهای و اجرایی و سازمانی که در اختیار دولت است، عوامل و زمینههای وابستگی نمایندگان به دولت را افزایش میدهد. در پایان باید به اختیارات مجلس در اصل 90 قانون اساسی تحت عنوان «کمیسیون اصل نود» نیز اشاره کرد که در واقع نوعی مکانیزم نظارتی بر عملکرد مجریه و قضائیه و حتی عملکرد خود مجلس است.
* در رژیم ریاستی آمریکا رئیسجمهور در برابر کدام نهاد پاسخگوست و این وضعیت در ایران چگونه شکل یافته است؟
** ما چند نوع پاسخگویی داریم: 1- پارلمانی 2- قضائی 3- مالی و بودجهای 4- شهروندی. رئیسجمهور و وزرا در آمریکا پاسخگویی پارلمانی در زمینه امور سیاسی ندارند اما پاسخگویی مالی و بودجهای به نحوی دارند. برنامه بودجهای باید به کنگره بیاید. در نظارت بر مصرف بودجه نیز نقش سنا پررنگ میشود. بیشتر معتقدند که ایالات متحده آمریکا برخلاف ظاهر ریاستیاش، بیشتر تمایل به کنگرهای بودن دارد و این امر معلول نقش زیاد سنا در ایالات متحده است. سناتورها نماینده فدرالاند. برعکس انگلستان که علمای سیاسی معتقدند برخلاف ظاهر آن که پارلمانی است، از نوع رژیم نخستوزیری است؛ چرا که نقش نخستوزیر در انگلستان بسیار زیاد است.
به همین دلیل است که برای تشخیص ماهیت واقعی رژیمها باید تعیین کنیم که معیارهای ما دارای چه شاخصههایی هستند: کارکردی یا رسمی ـ حقوقی؟ پاسخگویی شهروندی نیز در مکانیسم انتخابات و نظارت شهروندان بر عملکرد دولت، شکایات، مراجعه به کنگره و مراجعه به نمایندگان تبلور مییابد. اما در ایران وضع به گونهای دیگر است. در زمینه نظارت مالی مجلس، محدودیت اصل 75 قانون اساسی باید رعایت شود. از دیگر زمینههای نظارتی که به تبع پاسخگویی دولت را در پی خواهد داشت، کمیسیون اصل نود که در بالا به آن اشاره شد، دیوان محاسبات که وابسته به مجلس است هم وظیفهاش بررسی گزارشهای تفریغ بودجه دولت است. در مجموع میتوان گفت دولت پاسخگوی سیاسی، مالی و عملکردی به مجلس دارد.
* در آمریکا رئیسجمهور را میتوان فرمانده کل قوای نظامی دانست، در حالی که رئیسجمهور ایران فاقد نیروی قهریه است این امر ریشه در ساختار رژیمها دارد یا اینکه علت دیگری موجب این مساله میشود؟
** فرماندهی کل قوا غالباً از وظایف و صلاحیتهای رئیس کشور است که به ویژه در دولتهای فدرال که بیم ناهماهنگی و فروپاشی اتحادیه سیاسی وجود دارد. رئیسجمهور مظهر اراده و قدرت سیاسی و عالیه یک ملت است و از این رو برقراری نظم و امنیت داخلی و همچنین وظیفه دفاع از منافع و سرزمین از وظایف ریاست کشور در رژیمهای جمهوری و از وظایف رئیس دولت در رژیمهای پادشاهی مشروطه با اخذ مجوز تشریفاتی از پادشاه است. در ایران مطابق اصول 60 و 110 قانون اساسی به کار ویژه رهبری اشاره داشتهاند. به ویژه اصل 110 فرماندهی کل قوا در ایران را از اختیارات ولی فقیه شمرده است. با توجه به اینکه سیستم حکومت در ایران تئوکراتیک است این اختیار به رهبری فقهی و مذهبی واگذار شده تا در موارد ضروری از آن استفاده شود.
بنیانگذاران قانون اساسی در ایران، این رویکرد فقهی را داشتهاند که مشروعیت قدرت سیاسی ساختار دولت، به جایگاه ولایت فقیه باز میگردد. مطابق این قرائت از قانون اساسی این نتیجه حاصل میآید که مشروعیت سیستم به حضور ولی فقیه و رهبری فقهی است و لذا اختیارات سایر قوا فیالواقع تفویضی است. به همین دلیل در اصلاحات قانون اساسی در سال 1368 مقرر شد که رئیسجمهور به ملت، رهبر و مجلس شورای اسلامی پاسخگو باشد. در عمل دولتهایی که سر کار آمدهاند، برای برقراری امنیت و نظم داخلی فرماندهی نیروی انتظامی را از رهبری درخواست کردهاند و بیشتر موارد فرماندهی نیروی انتظامی به عهده وزیر کشور دولت مربوطه قرار گرفته است و چنانچه در موردی درخواست نمیشد،تفویضی نیز در کار نبود. البته باید یادآوری کرد که گاه فرماندهی کل قوا نیز در موارد نادری تفویض شده است.
* در آمریکا رئیسجمهور حق عفو جرایم، جز جرایم ارتکابی علیه مقامات ایالات متحده را داراست؛ در حالی که در ایران این امتیاز منحصر به مقام رهبری است. آیا میتوان چنین نتیجه گرفت که این امر از امتیازات منحصر به فرد رئیس مملکت است؟
** قاعدهای در این زمینه وجود ندارد اما با استقرای کمی به نظر میرسد این امر جزو اختیارات رئیس کشور است. در انگلستان این امر از اختیار ملکه نیست. امروزه این اختیارات جزو صلاحیت یک کمیسیون که زیر نظر وزیر دادگستری (لرد چفلر) و دولت است.
* رسیدگی قضائی به اعمال رئیسجمهور و وزرا در آمریکا، پس از احراز اتهام در مجلس نمایندگان توسط مجلس سنا انجام میشود اما در ایران این امر پس از اطلاع مجلس شورای اسلامی در دادگاههای عمومی دادگستری شکل میگیرد. به نظر شما کدام شیوه منطقیتر و دورتر از غرضورزیهای سیاسی است؟
** این شیوه رسیدگی قضائی (Impeachment) توسط کنگره بر اساس منطقی است و آن امنیت رئیسجمهور که نماینده ایالات متحده است، میباشد و باید ورای از بازیهای سیاسی قرار بگیرد، در غیر این صورت میتواند ابزاری باشد برای لطمه زدن به حیثیت یک ملت. با این شیوه رئیسجمهور، تحت توطئههای احتمالی سیاسی احزاب و گروههای رقیب قرار نگرفته و همچنین به گونهای در هالهای مصونیت سیاسی واقع میشود. پس از احراز اتهام در مجلس، نمایندگان وی مورد قضاوت مجلس سنا قرار گرفته و البته فقط در مورد جرایم بزرگ برکنار خواهد شد.
در ایران هم شاید بتوان گفت اصل 140 قانون اساسی خواسته است به گونهای به رای مردم احترام بگذارد. اما میدانیم که اطلاع مجلس از اتهام رئیسجمهور و وزراء نقش موثری برای آنها ندارد بلکه این اطلاع میتواند زمینه پاسخگویی سیاسی آنها را فراهم آورد. این وضعیت در ایران میتواند مقام رئیسجمهوری را از سوی احزاب سیاسی و مخالف وی از طریق طرح دعاوی کوچک و بزرگ ساختگی مورد لطمه و خدشه قرار دهد. اما رسیدگی قضائی در ایران به شکل جدیتر، میتواند با رای شعب دیوان محاسبات که وابسته به مجلس است به دلیل سوءاستفاده از بودجه و اموال عمومی و سوء عملکرد مالی وزرا و رئیسجمهور با ارجاع پرونده به محاکم قضائی انجام شود.
* هر لایحه قبل از آنکه به صورت قانون درآید، باید به رئیسجمهور ایالات متحده تقدیم شود که رئیسجمهور آن را تایید یا امضا نماید و نیز هرگونه تصمیم یا رای که نیاز به نظر موافق مجلس سنا و نمایندگان داشته باشد باید به رئیسجمهور تقدیم شود و قبل از اجرا توسط وی تایید گردد. اما در ایران طبق اصل 123 قانون اساسی مصوبات مجلس یا نتیجه همهپرسی پس از طی مراحل قانونی از جمله وظایف رئیسجمهور شمرده میشود. این مطلب را چگونه تحلیل و ارزیابی میکنید؟
** در ایران نباید انتظار وتوی تعلیقی و آیین مربوط به آن را داشت. توشیح قوانین توسط رئیسجمهور در ایران جنبه تشریفاتی دارد. این توشیح تشریفاتی با توجه به موقعیت مجریه در برابر مقننه امر چندان عجیبی نیست. منطق این توشیح هم آن است که رئیسجمهور به عنوان رئیس قوه اجرایی از مصوبات مجلس مطلع شود و دستور اجرای آن را به وزارتخانهها و نهادهای وابسته صادر نماید. به نوعی خواستهاند منطق تفکیک قوا را رعایت کنند تا مثلا رئیس مجلس نتواند دستور اجرایی به نهادهای مجریه صادر کند.
* در ایران با توجه به پذیرش تفکیک نسبی قوا، دولت میتواند نظرات خود را برای تبدیل شدن به قانون در قالب لایحه به مجلس ارائه کند. این امر در آمریکا که منطق تفکیک انعطافناپذیر قوا حاکم است چگونه خواهد بود؟
** یکی از شیوههای همکاری قوا در ایالات متحده ارسال پیام سالانه رئیسجمهور در کنگره است که برنامههای سالانه خود و محورهای آن را بیان میکند. پس از آن برنامههای فوق از طریق همکاران حزبی رئیسجمهور در کنگره پیگیری شده و از طریق طرحهای قانونی و پیشنهادات نمایندگان به کنگره ارائه میشود. در واقع احزاب نقش واسطه را بین مقننه و مجریه ایفا میکنند. برای خروج از بنبست سیاسی و وضع قوانین لازم همکاران حزبی جایگاه ویژهای دارند. البته باید یادآور شد که این شیوه به تدریج در طول تاریخ شکل گرفته و در ابتدا اینگونه نبوده است.
اثر انتخابات دو مرحلهای ریاست جمهوری در آمریکا از ایده ارسطو مبنی بر بیاعتمادی به آرای توده مردم عادی، نشات گرفته است. هیاتهای انتخابی در آمریکا که ابتدائا از سوی شهروندان گزینش شده و در مرحله بعدی به انتخاب رئیسجمهوری دست میزنند، به تدریج با ظهور نقش موثر احزاب در انتخابات کمرنگ شدهاند و به نوعی همان کارکرد انتخابات مستقیم را بر عهده دارند. باید اضافه کرد که از راهکارهای غیررسمی و سیاسی همکاری مجریه و مقننه در ایالات متحده در تدوین قوانین، شرکت در جلسات مهمانی و انجام لابیهای غیررسمی فیمابین نمایندگان دولت و کنگره را میتوان نام برد.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
