پیشگیری از منازعه: اجماع فکری یا تشتت آراء*
اما استوارت
ترجمه: سعید گلگار
مقدمه:
به طور کلی مفهوم پیشگیری از منازعه در عرصه بینالمللی به هر تلاشی که توسط طرف سوم برای جلوگیری از شیوع منازعات خشونتآمیز صورت بگیرد اطلاق میگردد. پیشگیری از منازعه شامل طیفی از فرایندهای پیچیده، چند بعدی طولانی مدت تا دیپلماسی فشرده کوتاهمدت برای حل منازعات (دیپلماسی پیشگیرانه) میگردد.
در کنار این مسئله این مفهوم حتی در مورد مداخلات نظامی و غیرنظامی به منظور کنترل و نظارت در مراحل اولیه منازعه نیز به کار میرود (مدیریت بحران). همچنین برخی دیگر از این مفهوم جهت تبین تلاشهایی برای متوقف کردن خشونت در مناطق در حال درگیری نیز استفاده میکنند (ایجاد صلح و بازسازی پس از منازعه).
به طور خلاصه میتوان گفت که پیشگیری از منازعه فعالیتی در مراحل ابتدایی درگیری و منازعه است. اگرچه صرفاً به مرحله پیش از شیوع جنگ اطلاق نمیشود. به عبارت دیگر «پیشگیری از منازعه» طیف گستردهای از فعالیتها را ـ از جمعآوری اطلاعات برای فهم چگونگی شکلگیری منازعات احتمالی (اخطارهای اولیه)، کمک به تسکین پیامدهای منازعات تا تحریم و مداخلات بشردوستانه، پیشگیری از تکرار خشونت و مسایلی مانند ایجاد صلح و بازسازی پس از منازعه ـ پوشش میدهد.
مهمترین دلیل برای تبین آشفتگی معنایی در حول و حوش این مفهوم، ناشی از آن است که پیشگیری از منازعه مراحل گستردهای از چرخه منازعه را دربرمیگیرد. علاوه بر این استفاده آزادانه از مفاهیم نیز به جای یکدیگر باعث تشدید این آشفتگی و تشتت آرا درباره این مفهوم گشته است.
در ادامه این مقاله تا حدودی سعی میشود برخی از معانی متنوع این مفهوم و چگونگی به کارگیری آنها را به جای یکدیگر مورد بررسی قرار دهیم. لازم به گفتن نیست که این تفاسیر گسترده از مفهوم پیشگیری از منازعه باعث ناکامی در صورتبندی دقیق سیاستهای مشخص برای منازعات مشخص در زمانهای معین شده است. متاسفانه این مشکل، مشکلی است که پژوهشگران فعال در حوزه صلح سالهای زیادی است که با آن دست به گریبان هستند.
تاریخچه مختصری از مدیریت بحران تا پیشگیری از منازعه
گرچه مفهوم پیشگیری از منازعه مفهومی جدید به نظر میرسد اما تاریخی نسبتاً طولانی دارد. در واقع تئوریهایی که به بحث درباره شرایط ضروری برای ایجاد صلح بینالمللی میپردازند ریشه در اندیشههای فیلسوفانی مانند کانت و روسو دارند. اما با توجه به اهداف این مطالعه ایده به «پیشگیری از منازعه» به ظهور مطالعات درباره ستیز و منازعه به عنوان یک پدیده مجزا در حوزه پژوهشهای صلح و حل اختلاف، به دوره بعد از جنگ جهانی دوم برمیگردد.
«پیشگیری از منازعه» به عنوان یک راهحل ارزشمند در مدیریت بحران بین ابرقدرتها در حوزه مطالعات صلح در آمریکا و اروپا مطرح و در فضای تنشزدایی و محور رقابت بین ابرقدرتها مورد استقبال بیشتری قرار گرفت. به طور اجتنابناپذیری تئوریها درباره پیشگیری از منازعه با تئوریها درباره علل و ریشههای جنگ رابطه نزدیکی دارند. در دوره پس از جنگ جهانی دوم و با تکامل سلاحهای هستهای، این مفهوم مورد توجه تعداد کثیری از فعالان سیاسی و دانشگاهیان قرار گرفت.
در این دوران تحلیلگران سیاست خارجی و به طور اعم آنهایی که در حوزه مطالعات استراتژیک کار میکردند، بیشتر بر روی کنترل بحران میان ابرقدرتها و جلوگیری از جنگ هستهای میان آنها متمرکز شده بودند. در همین فضا بود که مفاهیم سنتی استراتژی از تعقیب منافع ملی به وسیله جنگ به سمت نفوذ محتاطانه و اعمال قدرت بدون جنگ تغییر کرد و تعداد بسیاری از مطالعات استراتژیک به سمت تفاسیر واقعگرایانهتری از روابط بینالمللی متمایل شدند. تأکید آنها بر اولویت دادن به منافع دولت ـ ملت و رقابت برای کسب قدرت در درون سیستم بینالمللی آنارشیک متشکل از دولت ـ ملتها بود. در همین فضا و به خصوص بعد از حل موفقیتآمیز بحران موشکی کوبا در سال 1962 مفهوم مدیریت بحران به جای مفهوم انتزاعیتر پیشگیری از منازعه توجه تحلیلگران سیاست خارجی و سیاست بینالمللی را به خود جلب کرد.
به عنوان یکی از مفاهیم استراتژیک، تفسیر شکاکانه از تکنیک (همانطور که تلویحاً مفهوم مدیریت معنا میدهد) با چگونگی کسب بیشترین سود از شرایط بحرانی و با استفاده از تاکتیکها مانند مذاکرات و چانهزنی اجباری مورد توجه قرار گرفت.
چشمانداز تحلیلی دیگر در دهه 60 و 70 و درست پس از حل بحران موشکی کوبا مطرح شد. مکتب رفتارگرایی بیشتر بر جنبههای روانشناختی رفتار بحرانی به خصوص تأثیر استرس و تهدید در فرایند تصمیمگیری بحران تأکید میکرد. اما در این رهیافت نیز مسایل بسیاری وجود داشت. به طور مثال از آنجا که هر موقعیت و شرایط بحرانی کاملاً منحصر به فرد بود یافتن قوانین ثابت حاکم بر رفتارها در شرایط بحرانی امکانپذیر نبود.
ایده پیشگیری از بحران که در فضای تنشزدایی ریشه داشت، به موفقیت بیشتری در برقراری همکاری میان ابرقدرتها منجر شد. با این حال هنوز، به جای استراتژی بلندمدت برای بررسی ریشههای منازعه، بیشتر بر روشهای کوتاهمدت پیشگیری از بحران تأکید میشد. در همین چارچوب بود که حتی گسترش سلاحهای هستهای به عنوان ابزاری در پیشگیری از منازعه مطرح شد.
رهیافت گستردهتری که سعی در شناخت و بررسی ریشهها و علل منازعات داشت در حوزه حل منازعه و مطالعات صلح، رشد کرد. این رهیافت بیشتر بر کارها و تحلیلهای کسانی مثل کویین رایت و لویس ریچاردسون استوار بود. هسته مرکزی این مطالعات، مخالفت با ایده وجود سلاحهای هستهای به عنوان راهکاری در پیشگیری از جنگ بود.
کنت بولدینگ، پایهگذار مجله حل اختلافات در سال 1957 و مرکز پژوهشهایی درباره حل اختلاف در دانشگاه میشیگان (1959) اولین حامیان «پیشگیری از منازعه» از طریق توسعه پژوهش، سیستم اعلام خطر اولیه و نیز شناخت روابط بینالملل بودند. در همین چارچوب در اروپا جان گالتونگ مرکز پژوهشی درباره صلح و اختلاف را در سال 1960 در دانشگاه اسلو افتتاح کرد (مؤسسه بینالمللی پژوهش صلح) و مجله مطالعات صلح را نیز در سال 1962 منتشر کرد. مرکز پژوهش درباره منازعه در انگلستان نیز، در دانشگاه لانکستر در سال 1959 و در دانشگاه برافورد در سال 1970 افتتاح شد.
با این رهیافت چه در آمریکا و چه اروپا توجه و تمرکز اصلی مطالعات درباره ستیز و منازعه به مسایلی مانند حقوق بشر، عدالت، برابری و محیط زیست جلب شد. چرا که این مسایل به عنوان عناصر اصلی در فرایند منازعه (چه در سطح بین دولتی و چه در سطح داخلی) شناخته میشدند.
پژوهشهای گالتونگ به خصوص توجه او به پدیده خشونت به صورت کلی و تمایز او میان خشونت ساختاری، ابزاری و خشونت فرهنگی ابعاد جدیدی از این مسئله را آشکار کرد. اندیشههای او که توسط فعالان پیشرو و دانشگاهیان مورد توجه قرار گرفته بود با ظهور و افزایش جنبشهای صلح و جنبشهای ضد سلاحهای هستهای در دهه 1970 و 1980 اعتبار بیشتری به دست آورد.
با وجود همه اینها این ایده که تغییر در ساختارهای داخلی و بینالمللی، شرط اساسی از بین رفتن منازعات (در درون کشورها و یا بین دولتها) است به طور گسترده مورد پذیرش قرار نگرفت. اما این مسایل باعث متوقف شدن رشد و گسترش مفهوم پیشگیری از منازعه در دوران پس از جنگ سرد نیز نشد.
در همین چارچوب کاهش بحرانها میان ابرقدرتها و کاهش تهدید به جنگ هستهای و... منجر به ایجاد مسیر جدیدی برای بحث مدیریت منازعات پیرامونی شد که بیشتر بر فعالیتهای دستهجمعی در پیشگیری از شیوع خشونت تأکید میکردند. این عوامل باعث شد تا بحث پیشگیری از منازعه به سرعت جایگاه مهمی را در مسایل معاصر به خود اختصاص دهد.
تبیین ظهور موضوع پیشگیری از منازعه
مفهوم «پیشگیری از منازعه» به دلایل متعددی جایگاه بسیار مهمی را در مسایل سیاسی دهه 1990 به دست آورد. سازمانهای بینالمللی و غیردولتی عاملان اصلی در گسترش و ترویج این مفهوم به عنوان یکی از اهداف سیاسی سالهای پس از جنگ سرد بودهاند. در همین دوران بود که بعضی از موانع و مشکلات در مسیر حرکت دستهجمعی از بین رفت و به موازات آن خوشبینی گستردهای در خصوص وصول به امنیت و صلح جهانی ایجاد شد.
در همین زمان و به واسطه افزایش منازعات داخلی در طی فرآیند شکلگیری دولتها و واگرایی کشورها در اروپای شرقی از اتحاد جماهیر شوروی نیاز به یافتن مسیرهای جدیدی برای میانجیگری و حل اختلافات احساس میشد. در این بستر سازمانهای بینالمللی و سازمانهای غیردولتی نیز با چالشهای جدیدی رو به رو شدند. سازمان امنیت و همکاری اروپا (OSCE) به منظور ایجاد نقش نظارتی بر انتخابات و فعالیت در زمینه حقوق بشر ایجاد و گسترش یافت. همچنین سازمان ملل متحد (UN) در راستای وظایف اساسی خود نقش بیشتر و مهمتری در بحث اعلام خطر اولیه و توسعه تکنیکها و دیپلماسی پیشگیرانه ایفا کرد.
سازمانهای غیردولتی نیز به منظور پیشگیری از منازعات بینالمللی فعالیت لابی کردن خود را گسترش داده و نقش فعالتری را در دیپلماسی غیر رسمی به عهده گرفتند. در همین راستا ناتو نیز از یک سازمان با هدف همکاری برای دفاع از کشورهای عضو در زمان جنگ در دوران جنگ سرد، به سازمان مهم در راستای مدیریت بحران و یکی از شرکاء و همکاران سازمان ملل متحد در دوران پس از جنگ سرد تبدیل شد. در کنار اینها، اتحادیه اروپا نیز به عنوان عامل جدیدی در پیشگیری از منازعه نقش عمدهای را در این دوران بازی کرده است.
علیرغم تمامی این تحولات، امیدها برای صلح با شکست تلاشها برای یافتن راهکارهای دیپلماتیک برای بحران یوگسلاوی به سرعت نابود گشت. تا آنجا که ناکامی تلاشهای دیپلماتیک اولیه در بحث پیشگیری از خشونت در این کشور به فاجعه واقعی منجر شد. در حالی که شعلههای جنگ در یوگسلاوی سابق زبانه میکشید، سازمان ملل متحد و جوامع بینالمللی به صورت اعم از پیشگیری جنگ در سومالی در سال 1993 و رواندا در سال 1994 نیز ناکام مانده بودند.
فاجعه نسلکشی در رواندا به ویژه، باعث ایجاد بحثهای گستردهای در سازمان ملل متحد و در میان دیگر پیشروان این حوزه برای تقویت تلاشهای جدیدتری درخصوص مداخله اولیه، به خصوص در مناطقی که پتانسیل اختلاف و ستیز را دارند، شد. به علاوه مباحثات درباره مفهوم پیشگیری از منازعات در اواخر دهه 90 و به خصوص با مداخله ناتو در کوزوو تقویت گشت.
به طور خلاصه ناکامی در شناسایی منازعات دهه 90 و مداخله به منظور حل آنها نیاز به ایجاد مکانیزمهای جدید بینالمللی را نشان داد چرا که اگر این منازعات به موقع شناسایی و مدیریت میشدند قاعدتاً امکان جلوگیری از آنها افزایش مییافت. همچنین تغییر در تفسیر از منافع دولتها و هنجارهای بینالمللی باعث تشویق و ترویج مفهوم پیشگیری از منازعه در کنار مفاهیم بشردوستانه و توجه بیشتر جوامع بینالمللی به مفهوم پیشگیری از منازعه به عنوان مسئله اصلی در بحث ستیز و اختلافات گردید. با این حال باید توجه کرد که، گرچه توجه بیشتر به مفهوم پیشگیری از منازعه از مفهوم نسبتاً مبهم در دوران جنگ سرد به مسئله اصلی حوزه سیاست خارجی در دوران پس از جنگ، به خوبی در زبان به کار گرفته شده قابل مشاهده است.
اما در عرصه عمل اینگونه نیست. به نظر میرسد که این مسئله ناشی از سردرگمی و اغتشاش مفهومی و همچنین مشکلات ذاتی خود رهیافت پیشگیرانه در تصمیمگیری سیاست خارجی است. دقیقاً همین مسائل، منجر به مباحثات گستردهای درباره منطق و تأثیرات سیاست پیشگیری از منازعه شده است.
پیشگیری از منازعه: مشکلات مفهومی و عملی
مشاجرات اخیر درباره مفهوم پیشگیری از منازعه، حوزه گستردهای از مشکلات عملی را مانند پیشبینی منازعات، نظارت بر آنها، عناصر و عوامل بیرونی موثر در آنها و موفقیت سیاست حل اختلاف را در برمیگیرد. به این مسایل باید مشکلات هنجاری ناشی از پیش فرضهایی درخصوص ریشههای جنگ و اصول اخلاقی درباره مداخله را نیز اضافه کنیم. علاوه بر این انتقاداتی نیز درخصوص تفاوت میان نیت و انگیزه سیاست پیشگیرانه از منازعه و نتایج احتمالی این سیاستها وجود دارد.
به طور کلی میتوان گفت: گرچه در بحث تمایل برای پیشگیری از منازعه ما با اجماع نظری رو به رو هستیم. اما درخصوص اصطلاحات و معنای این مفاهیم هنوز اجماعی صورت نگرفته است.
مشکلات متوجه مفهوم پیشگیری
مشکلات اساسی درخصوص مفهوم پیشگیری متوجه این نکته است که این مفهوم، گاهی اوقات به عنوان مانعی برای انجام مؤثر سیاستها عمل میکند. گرچه ماهیت رهیافت پیشگیرانه و ساختار نظام بینالمللی همیشه رقیب یکدیگر نیستند. مشکلات دیگر نیز مانند سخت بودن پیشبینی و عمل اولیه، تفاسیر متفاوت از پویایی منازعات، الگوهای متفاوت ستیز و پیشگیری ساختاری طولانی مدت را باید به موارد بالا اضافه کرد.
پیشبینی ستیز و منازعه
پیشبینی ستیزها در مراحل اولیه به خصوص در موارد جنگهای داخلی بسیار مشکل است. بیان این مسئله که چه زمانی خشونت در میان گروههای درگیر شکل خواهد گرفت بسیار مشکل است و گاهاً باعث اعلام خطرهای اشتباه میشود. طرف بیرونی ممکن است به دلیل ترس از افزایش تنش تمایلی به مداخله در منازعه نداشته باشند.
همچنین شانس موفقیت برای پیشبینی نزاعها در موارد داخلی بسیار اندک است. بررسیهایی انجام شده توسط استدمان بخصوص بحثهای او درخصوص امکان ثبت مسیرهای قابل پیشبینی در منازعه عمدتاً بدبینانه بوده است. چرا که به عقیده او در بسیاری از موارد تصمیمگیرندگان سیاسی به واسطه نداشتن توپهای بلوری توانایی شناخت وضعیتها را به روشنی ندارند، با این وجود افزایش سریع خشونت، به این معنا بود که پیشبینی اولیه در بحرانهای پس از جنگ سرد خیلی مهم بوده و از اینرو سیستمهای اخطار اولیه که بر علایم قابل مشاهده اختلافات تأکید میکنند، هنوز ارزشمند هستند.
اقدامات برانگیزنده
متاسفانه حتی بهترین سیستمهای اخطار اولیه به دلیل نادیده گرفتن عامل انگیزه و اراده عاملان برای پیشگیری از منازعات خیلی کارآمد نیستند. مشکل عمده دیگر در این خصوص به عدم نیاز طرف سوم برای مداخله برمیگردد. چرا که در اکثر مواقع به نظر عاملان بیرونی منازعه فوق تهدید جدی برای امنیت بینالمللی محسوب نمیشود. پافشاری بر تفکرات رئالیستی در سازمانهای دولتی و بینالمللی منجر به عدم تمایل برای بررسی مجدد هنجارهای بینالمللی درخصوص عدم مداخله و حاکمیت گشته است.
همچنین پیشگیری از منازعه به عنوان سیاست پرهزینه، پرمخاطره و سرکوبکننده مورد سرزنش قرار گرفته است. در سوی دیگر حامیان این نظریه بر واقعگرایانه بودن آن تأکید کرده و معتقدند که هزینههای پیشگیری از منازعه بیش از حد برآورد شده است.
بیشتر اوقات اولویتهای ملی به جای اینکه بر تعهدات بینالمللی استوار باشد براساس سودها و فواید سیاسی کوتاه مدت استوار است، این قبیل مشاهدات نه حایز اهمیت (و در این خصوص Burton به راهحلهای داخلی برای جلوگیری از نزاع بینالمللی اشاره دارد) و نه به راحتی تغییر میکند.
هزینههای پیشگیری باید مورد بحث و بررسی قرار گیرد. زیرا در مراحل اولیه پیشگیری از منازعات لازم است به این نوع تعهدات مالی پایبند باشیم که اغلب تخمین و برآورد آن دشوار میباشد. فقدان توافقهای بینالمللی درخصوص چگونگی اقدام اغلب به رویکرد انتظار و مشاهده منتج میشود.
هرچند به طور منطقی هزینه مداخلات نظامی در اکثر نمونهها زیاد است. مشکل اصلی به بحث بسیج مربوط است. پروسه تصمیمگیری در دولتها برای پیشگیری از منازعه معمولاً خوب پیش نمیرود، گرچه فقدان این اقدامات اغلب به تمایلات سیاسی نسبت داده میشود اما پارهای از تحلیلگران، بودجه زیادی را صرف توضیح دلایل فقدان سیاستهای پیشگیری از منازعه کردهاند. مشکلات مربوط به تعریف مفاهیم باعث شدهاند که پیشگیری از منازعه گزینه مورد علاقه سیاستمداران و تصمیمگیرندگان نباشد. همچنین ماهیت جامع این مفهوم امکان ترجمه آن را به سیاستهای قابل اجرا بسیار مشکل کرده است. علاوه بر این دولتها معمولاً با مشکلات مشابه سازمانهای بینالمللی مواجهاند. یعنی طرح سیاست بلندمدت با بودجه محدود و نیز ایجاد تعادل در موضوعات با تأکید بر مسایل مهم.
حتی اگر تحلیلها، هزینه اقدامات اولیه را منطقی نشان دهند، مشکل اصلی که چه وقت باید مداخله کنیم همچنان باقی میماند. همانطور که مشاهده کردیم اغلب هیچگونه انگیزهای برای اقدامات اولیه در موقعیتهای منازعآمیز وجود ندارد. همچنین این نگرانی وجود دارد که مداخلات ممکن است باعث افزایش تنش شود.
بعضی از مطالعات نشان میدهند که لحظاتی خاص برای مداخلات وجود دارد. از این مفهوم میتوان برای شناسایی فرصتهای مهم و مفید میانجیگری استفاده کرد. به ویژه در موقعیتهایی که خشونت گسترش یافته یا در شرایط صلح ناپایدار. هرچند این نقطه نظرات به خاطر سادهسازی بیش از اندازه مورد انتظار قرار گرفتهاند. باید دانست که لحظات خاص ایجاد شده معمولاً در مراحل پس از شیوع خشونت مشخص میگردند و این وقتی است که طرفین به این نتیجه میرسند که خشونت به حل مسئله کمکی نمیکند.
اثبات موفقیتآمیز بودن سیاستها
مسئله و مشکل اصلی دیگر درخصوص پیشگیری، که با ناتوانی در بسیج طرف سوم برای دست زدن به اقدام و دشواری پیشبینی منازعات مرتبط است، اثبات موفقیتآمیز بودن سیاستهای پیشگیری از منازعه است. به عبارت دیگر اثبات این مدعا که اقدامات و عملیات پیشگیری از منازعه بهتر از سایر روشهای منجر به توقف منازعات خشونتآمیز میشود بسیار دشوار است.
اگر موفقیتآمیز بودن این سیاستها امکانپذیر نباشد، چطور میتوان حکومتها و سازمانها را به فعالیت در زمینه پیشگیری از منازعات ترغیب کرد؟ رویکرد پیشگیری درخصوص این مسئله، بر این فرض استوار شده است که طرفین خواهان حل منازعه هستند. اگر چنین نباشد، آنگاه سیاست پیشگیری از منازعه سیاست موفقی نخواهد بود. این مسایل گرچه نشاندهنده پیچدگیهای سیاستهای پیشگیری از منازعه میباشد اما باعث کمرنگ شدن آن نخواهد شد.
رقابت فرضیهها
سیاست پیشگیری از منازعه بر مبنای فرضیاتی در مورد علل جنگ و شرایط مربوط به صلح استوار است. به طوری که تفاسیر نادرست از علت منازعه باعث ناکامی و بینتیجه بودن سیاستهای پیشگیری از منازعات میشود.
در حالی که اجماعی کلی و مبهمی در این رابطه وجود دارد که فقر ـ فقدان منابع و مشکلات قانونگذاری و بحران مشروعیت سیاسی به عدم ثبات منتج میشود، اما بحثهای گستردهای در مورد این مسئله، که تا چه حد این مشکلات به شیوع منازعات میانجامد و چگونه باید با آنها مقابله کرد، وجود دارد. علاوه بر این اگرچه اجماعی در رابطه با تمایل به جلوگیری از منازعات وجود دارد، اما با عدم اجماع درخصوص عوامل خاصی که این منازعات را ایجاد میکند، روبرو هستیم. علاوه بر این شاخصهای مربوط به جلوگیری از منازعات ساختاری تأثیرات محدود دارند. بنابراین به استراتژیها و منطقهای خاصی برای بررسی و فهم ریشههای منازعات در بسترهای متفاوت احتیاج است.
رویکردهای بلندمدت پیشگیری از منازعه با سیاست رشد و توسعه ارتباط دارند. اما این که تا چه میزان این سیاستها منجر به ریشهکن شدن منازعات خواهد شد، قابل بحث است. عملیات دموکراتیک و توجه به حقوق انسانی در تجارت و سیاست کمکی میتواند به تشویق ثبات در کشورهای جهان سوم کمک کند. هر چند تأثیرات این مسایل قابل بررسی است.
برای مثال اکثر کشورهایی که به کمک احتیاج دارند، مانند سودان به علت وضعیت وخیم حقوق بشر و دموکراسی در کشورشان از دریافت کمکهای مالی به طور مثال از اتحادیه اروپا محروم هستند. علاوه بر این میتوان به مشکلات دیگری درخصوص کمکهای مالی بینالمللی به کشورهای جهان سوم اشاره کرد. به عنوان مثال ما شاهد حرکت از استراتژی تهیه کمکهای خاص اقتصادی به سمت ترویج ایدههای نئولیبرال هستیم.
در این استراتژی بازار آزاد و توسعه اقتصادی از کنترل دولت خارج میشود. این استراتژی براساس این فرضیه استوار است که ثبات اقتصادی منجر به ثبات سیاسی و صلح خواهد شد. گرچه این فرضیات قابل بررسی است. اما استراتژی جدید اتحادیه اروپا برای جاگزینی این استراتژی در توافق جدید با ACP (آفریقا، کاراییب، آرام) به جای سیستم کنوانسیون تجاری Lome شاهدی بر این مدعاست.
مشروعیت پیشگیری: اصول اخلاقی مداخله
مشکلات مربوط به مشروعیت مداخله و سئوالات اخلاقی درباره آن، به عنوان مانعی بزرگ بر سر راه ارتقا و گسترش مفهوم «پیشگیری منازعه» باقی ماندهاند. با وجود آن که در دنیای امروز، هنجارهای رایجی مانند حاکمیت و عدم مداخله به طور فزایندهای به چالش طلبیده شدهاند، اما هنوز هم از سوی برخی از دولتها مورد حمایت قرار گرفته و در منشور سازمان ملل نیز حفظ شدهاند.
کشورهای در حال توسعه مثل هند، پاکستان، الجزایر و مصر با اصول پیشگیری مخالف هستند و به آن به عنوان سکویی برای مداخله خارجی بیشتر در امور داخلی خود نگاه میکنند. همینطور برخی از کشورهای جهان سوم، دیپلماسی پیشگیری کننده کوتاهمدت را با مداخله دولتهای غربی، یکسان میدانند.
این مخالفتها منعکسکننده بحثهای داغی است که درباره مشروعیت مداخلات دولتها و سازمانهای غربی در امور داخلی کشورهای دیگر در جریان است. در همین راستا، انگیزهها و نتایج این مداخلات نیز مورد تردید قرار گرفتهاند. اقدامات به ظاهر انسان دوستانهای که در کوزوو در سال 1999 انجام شد، به دلیل آغاز فاجعهای که ادعای پیشگیری از آن را داشت نه تنها مورد انتقاد قرار گرفت، بلکه برچسب «آغازکننده گرایش نئو ـ امپریالیستی غرب در نادیده گرفتن قوانین بینالمللی» به آن خورد. ماهیت گزینشی این موج از نظر اخلاقی سوالبرانگیز است. بروز اصول جدید «مداخله محدود»، به ویژه پس از بحران کوزوو، مقبولیت بیشتری یافت.
اما در شرایط سخت، مثل فاجعه انسانی و باید برآورده شوند و مداخله نظامی گروهی باید پس از اتمام تلاشهای دیپلماتیک، انجام شود. لازم به ذکر نیست که ظهور این بحث ارایهدهنده یک برداشت کلی و جدید از منشور سازمان ملل است که معهذا با اصول آن در تضاد نیستند. با این حال، مقبولیت برداشتهای جدید از قوانین بینالمللی توسط دولتهای قدرتمند همچنان مورد تردید است.
مثالهای مذکور به خوبی نشاندهنده فقدان و کمبود اجماع بینالمللی درباره نحوه تعریف یا اجرای پیشگیری از منازعه به عنوان سیاست است. کوفی عنان در گزارش خود موسوم به «پیشگیری از منازعه مسلحانه»، گزارش داد که با وجود آن که اکثر اعضای شورای امنیت سازمان ملل حمایت کلی خود را از پیشگیری از منازعه اعلام کردهاند، اما اکثر آنها درباره اولویتهای اقدام عملی، نظرات متفاوتی دارند. بنابراین ماهیت مبهم اجماع درباره پیشگیری از منازعه ممکن است به پنهان شدن نظرات مختلفی که درباره هنجارها و اولویتهای بینالمللی وجود دارد، بیانجامد و بهکارگیری سیاست عملی را مختل کند.
آرایش جدید و ادامه ابهام مفهومی
علیرغم ایجاد و گسترش ایده پیشگیری از منازعه در دستور جلسات بینالمللی و بحثهایی که به دلیل این ایده به وجود آمدهاند، ابهام درباره اصطلاحات مربوط به منازعه و پیشگیری از آن هنوز ادامه دارد. با وجود آنکه تحلیلگران اصطلاحات جدیدی وضع کردهاند و یا برخی از معنای اصطلاحات قبلی را تغییر دادهاند تا بتوانند منظور خود را توضیح دهند، اما این عمل به جای آنکه باعث ابهامزدایی شود، بیشتر باعث ایجاد ابهام شده است. تعاریف ارایه شده به نظر به طور گستردهای متغیر هستند و هیچ اتفاقنظر آشکاری درباره معانی آنها وجود ندارد.
سازمانهای بینالمللی به طور چشمگیری از تعاریف مبهم استفاده میکنند تا بتوانند به اتفاقنظر ضروری دست پیدا کنند و برداشتهای تمام اعضاء را در قبال اصطلاح استفاده شده، برآورده کنند. این گرایش در سازمان ملل، اتحادیه اروپا و سازمان همکاری و امنیت اروپا OSCE قابل مشاهده است و واضح است که این گرایش از نظر سیاسی به سود پیشرفت و گسترش مفهوم پیشگیری از منازعه نیست. متأسفانه اصطلاحات اغلب به جای یکدیگر و بدون شرایط لازم به کار گرفته میشوند و این موضوع باعث عدم فهم و تمرکز در حول و حوش آن میگردد.
شاید بارزترین طبقهبندی در این حوزه، تقسیمبندی بین پیشگیری عملیاتی1 (استراتژیهایی که در هنگام بروز نزاع به کار میآید) و پیشگیری ساختاری2 (استراتژیهایی که مربوط به دلایل ریشهای یک نزاع مرگبار میشوند) باشد. این طبقهبندی توسط کمیسیون کارنگی و در گزارش سال 1997 آنها تحت عنوان «پیشگیری از منازعه مرگبار» ارایه شد. با این حال این تقسیمبندی هنوز به طور گسترده توسط متخصصان و کارشناسان مورد استفاده و پذیرش قرار نگرفته است.
از دیگر تلاشهای مشابه میتوان به ابداع اصطلاح خشک3 توسط برتون لنکرد برای نشان دادن پیشگیری از منازعه ساختاری واقعی و همچنین «پیشگیری اجباری»، «کشورداری پیشگیرانه» و یا اصطلاح محبوبتر «دیپلماسی پیشگیرانه» به عنوان مترادفهای تقریبی پیشگیری از منازعه، اشاره کرد. طبق نظر زارتمان، دیپلماسی پیشگیرانه میتواند به معنای «هر چیزی از اقدامات ساختاری کلی، به منظور بر طرف کردن مشکلات تا خاتمه دادن به نزاع» باشد. این موضوع بار دیگر نشاندهنده عدم وضوح این مفهوم است.
با اضافه شدن اصطلاحاتی دیگر مثل «پاسخ به بحران» و «پیشگیری از بحران» موضوع حتی پیچیدهتر نیز میشود. با وجود آنکه «پاسخ به بحران» برای نشان دادن استراتژی کلی در قبال منازعه به کار میرود، اما معانی ضمنی کوتاه مدتی نیز دارد. استفاده اصطلاح «پیشگیری از بحران» نیز به همین اندازه گیج کننده است و این سئوال را در ذهن متبلور میشود که «آیا یا اصطلاح به معنای دیپلماسی پیشگیرانه است یا مدیریت بحران (که به خودی خود یک اصطلاح مشکل است)؟
اصطلاح نسبتاً جدید «صلحسازی4» به گونهای مفهومبندی شده است که انگار به معنای پیشگیری از نزاع ساختاری است. با این حال این اصطلاح معانی ضمنی پس از منازعه را نیز دارد و حتی توسط برخی به صورت «عملی که پس از یک نزاع انجام میشود» معنی شده است.
با این حال، پطروس غالی بعدها تعریف سازمان ملل را اصلاح کرد تا میان «صلحسازی پیشگیرانه» و «صلحسازی پس از منازعه» تفاوت قایل شود و روی این حقیقت تأکید کند که با وجود آنکه این استراتژیها در مراحل متفاوت منازعه به کار برده میشود. اما همه آنها به فعالیتهای مؤسسهای اقتصادی و اجتماعی یکسانی اطلاق میشوند.
در این معنا، صلحسازی همان فرآیند پیشگیری از منازعه بلندمدت است تا مانع وقوع مجدد نزاع گردد. در اصل همان پیشگیری ساختاری است، در بخشهایی که پتانسیل منازعه دارند. بنابراین با وجود آنکه مراحل متفاوت منازعه نیازمند نگرشهای مختلف هستند، اما نمیتوان آن مراحل را از هم جدا کرد. چرا که یک منازعه خاص میتواند در بین مراحل به جلو و عقب برود.
البته این مشکلات معنای معنکس کننده پیچیدگی نزاع نیز هستند که پس از دوره جنگ سرد قطعاً افزایش پیدا کرده است. اغلب به سختی میتوان از الگوها و فرآیندها در موقعیتهایی استفاده کرد که کاملاً متفاوت هستند و متغیرهای غیررسمی متفاوتی دارند و شامل بازیگران متعددی میشوند. با این حال ماهیت و الگوی منازعه نشان میدهد که سیاستهای مشخص و موثر پیشگیری در ابعاد جهانی شدیداً مورد نیاز هستند.
خلاصه اینکه
ـ پیشگیری از منازعه علیرغم بحثهای اخیر درباره آن ایده جدیدی نیست، تحقیقات و تحلیلهای زیادی در این زمینه وجود دارد که میتوان از آنها برای شکل دادن به سیاستهای خاص استفاده کرد.
ـ پیشگیری از منازعه به دلیل سیاستهای دولتها، سازمانها و NGOها در دهه 90 میلادی به اوج خود رسیده است. نتایج جنگهای داخلی مخرب اخیر نیز به ارزیابی مجدد تأثیرات مداخله کشور ثالث و میانجیگری منجر شده است.
ـ عدم اجماع درباره ماهیت جنگ و صلح باعث ناکامی در سیاستهای پیشگیری از منازعه میگردد.
ـ مسایل و گرفتاری گستردهای در رابطه با پیشگیری از منازعه شامل پیشبینی، انگیزه دادن به بازیگران خارجی، اثبات موفقیتآمیز بودن سیاستها و سئوالاتی درباره مشروعیت آنها میشود.
ـ تعدد اصطلاحات مورد استفاده در بحث پیشگیری از منازعه به ابهام بیشتری درباره اهداف این سیاستها منجر گردیده است.
نتیجهگیری
موضوع پیشگیری از منازعه در دوره پس از جنگ سرد با استقبال گستردهای روبرو گشت. تحلیلها، تئوریها و زبان مورد استفاده محققین در این حوزه توسط اساتید دانشگاه و سیاستگذاران مورد استفاده قرار گرفته و اصلاح شده است تا بتواند مشکلات پیچیده درباره خشونت و منازعه در دوران معاصر را به خوبی مطرح کند. گذار از مدیریت بحران در شرایط سلطه ابرقدرتها در طی دوران جنگ سرد تا تلاش گسترده برای پیشگیری جمعی از منازعه در دهه 1990 و بعد از آن، تحولی مثبت بوده است. اما با این وجود، به واسطه مشکلات و پیچیدگی بسیار، پیشرفت زیادی در به کارگیری سیاستهای مؤثر در پیشگیری از بحران صورت نگرفته است.
در کنار این مسئله، تعریف و تحدید مفهوم پیشگیری از منازعه، کار بسیار مشکلی است. عدم وضوح و دقت در ترمینولوژی این حوزه باعث ابهام در اهداف آن و متهم کردن آن به عنوان نگرش ایدهالیستی شده است. مفهوم «پیشگیری از منازعه»، به صورت کلی به هرگونه تلاشی برای ترویج و گسترش ثبات و امنیت از طریق به کارگیری مکانیزمها برای مدیریت بحران و حل اختلاف و حتی بازسازی پس از منازعه اطلاق میشود. بنابراین، این مفهوم به طور همزمان به استراتژیهای گسترده جهانی، منطقها و سیاست خاص کشورها برای پوشش دادن به اهداف کوتاهمدت و بلندمدت احتیاج دارد.
همچنین نیاز به وجود متخصصان در بحث میانجیگری سیاسی ـ دیپلماتیک، مذاکرات، مدیریت بحرانها، برقراری و ایجاد صلح در جوامع بعد از بحران به شدت احساس میشود. مهمتر از همه این مسایل، باید دانست که، موفقیت سیاستها در بحث پیشگیری از منازعه، مستلزم بررسی دقیق ریشههای درگیری و فهم صحیح از پویایی منازعه دارد.
اما نه سازمانهای بینالمللی و نه دیگر بازیگران این عرصه، هنوز و به طور شایسته با این چالشها روبرو نشدهاند و هماهنگی موثری هم برای تقسیم کار بین متخصصان و بازیگران در حوزههای متفاوت پیشگیری از منازعه وجود ندارد. به همین دلیل سیاستهای اعمال شده در این حوزه که اغلب واکنشی، بیبرنامه و ناهماهنگ بوده باعث ائتلاف منابع شده است. در آخر باید به این نکته اشاره کرد که پیشرفت در به کارگیری سیاستهای «پیشگیری از منازعه» مستلزم شفافسازی و ابهامزدایی از این مفاهیم و گسترش ادبیات پیرامون این حوزه است.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
