پژوهش و شورای نگهبان

* اجازه بدهید قبل از اینکه به عنوان حقوقدان شورای نگهبان مطلبی بگویم به عنوان پژوهشگر عام که در زمینه حقوق پژوهش‌هایی را انجام داده است مطالبی را بیان کنم. عموماً پژوهش در کشور ما وضعیت بسیار ضعیفی داشته و دارد اگرچه در سال‌های اخیر تحولات خوبی نسبت به گذشته صورت گرفته اما در زمینه علوم انسانی، پژوهش‌ها عمدتاً به روش‌های کتابخانه‌ای محدود می‌شود. بنابراین ما در زمینه حقوق عموماً با مدارک و اسنادی سرو کار داریم که در کتابخانه‌ها یا در سایت‌های اینترنتی است و اندکی هم مطالعه، تحقیق، استنباط نظرات، مطالب و احکام و سپس تدوین نظریاتی که به صورت تحقیق و پژوهش ارائه شده است.

اما در مورد سئوال شما؛ شورای نگهبان به دلیل اینکه نهادی تخصصی است که براساس اصول مختلف قانون اساسی وظیفه انطباق قوانین عادی با قانون اساسی و احکام شرع مقدس را برعهده دارد، باید این وظیفه را به گونه‌ای تحلیلی انجام دهد. به عبارت دیگر این مرکز باید به تمامی جوانب قانون اساسی آگاهی داشته باشد. فقهای شورای نگهبان هم به احکام شرع مقدس اسلامی توجه می‌نمایند.

حقوقدانان شورای نگهبان عمدتاً قوانینی را که به عنوان مصوبه اولیه از سوی مجلس دریافت می‌دارند با اصول قانون اساسی تطبیق می‌دهند، چون اصول قانون اساسی، اموری روشن و بدیهی است. بنابراین وظیفه شورای نگهبان، سهل و ساده تصور شده است که این قضاوت بسیار نادرستی است.

زیرا در بسیاری از موارد مصوبه‌هایی که به شورای نگهبان می‌آید دارای پیچیدگی‌های خاص خودش است که فقها و حقوقدانان شورای نگهبان سعی دارند تا با استفاده از علوم اولیه و علوم پایه مانند علم اصول، منطق و دیگر علوم که به عنوان علوم ابزاری موردنظر ما هستند این انطباق یا عدم انطابق را دریابند. بنابراین طبیعی است وقتی مصوبه‌ای دارای پیچیدگی‌های خاص خودش است ما نمی‌توانیم این موضوع را با یک یا دو جلسه در شورای نگهبان حل کرده و به پایان برسانیم.

در سال‌های اخیر تحولات جدی در شورای نگهبان انجام گرفته است و با تأسیس مراکزی مثل مرکز تحقیقات شورای نگهبان و یا مجمع فقهی مشورتی و مجمع حقوقی مشورتی سعی شده است نظرات دیگر صاحبنظران حقوقی و فقهی در زمینه موضوعی خاص اخذ شود تا شورای نگهبان با یک دید وسیع‌تر و تأمل‌ بیشتر نسبت به آن موضوع اظهارنظر کند.

مجمع مشورتی فقهی در قم مشغول به فعالیت است که بسیاری از صاحبنظران و فقها و فضلای قم در واقع نظر مشورتی خودشان را در خصوص آن مصوبه اظهار می‌کنند. در تهران هم یک مجمع مشورتی – حقوقی است که عده‌ای از استادان و صاحبنظران حقوق قبل از اینکه شورای نگهبان در این زمینه اظهارنظر کند موضوع را مورد بررسی قرار داده و نظر مشورتی خود را به شورا منتقل می‌کنند.

در واقع مرکز تحقیقات شورای نگهبان تحقیق و پژوهش بنیادی و پایه‌ای انجام می‌دهد. به عنوان نمونه بحث مربوط به کنوانسیون حقوق زنان و کنوانسیون مربوط به حقوق کودکان یا بحث هیأت منصفه و جرم سیاسی از جمله اموری است که نیاز به تحقیقات پایه‌ای و بنیادی دارد و نمی‌توان با یک جلسه به آن پاسخ داد. بنابراین لازم است تحقیقات میدانی وسیع و مطالعات بیشتر انجام شود و نظر صاحبنظران مختلف در این موارد گردآوری و تدوین شود. شورای نگهبان برای انجام وظیفه خود در جهت انطباق مصوبات با قانون اساسی و شرع مقدس اسلام از سه مکانیزم و سه ابزار استفاده می‌کند.

این سه ابزار شامل: مجمع مشورتی فقهی، مجمع مشورتی حقوقی و مرکز تحقیقات می‌باشد. روند کار مرکز تحقیقات به این صورت است که شورای نگهبان موضوع تحقیق را به مرکز تحقیقات ارائه می‌دهد و مرکز تحقیقات با استفاده از صاحبنظران مختلف سعی می‌کند تحقیق جامع میدانی را به شورای نگهبان ارایه دهد. البته چنین تحقیقاتی ممکن است یک سال یا بیشتر طول بکشد. حاصل کار هم به عنوان نتیجه تحقیقات این مرکز منتشر و در اختیار عموم قرار می‌گیرد.

** قبل از پاسخ به این سئوال باید به این مسئله اشاره کرد که پژوهش در کشور ایران هنوز نهادینه نشده است، به عبارتی پژوهش و نتایج حاصل از آن به طور جدی مورد توجه مسئولین و کارشناسان قرار نگرفته است.

در کشورهای توسعه‌یافته این موضوع به خوبی روشن است که برای پژوهش حساسیت خاص وجود دارد؛ یعنی پژوهش در واقع مبنای پیشرفت، رشد و توسعه اجتماع است و این موضوع به عنوان امری نهادینه شده برای تمام مسئولین اجرایی، محققان و دانشگاهیان و غیردانشگاهیان قابل قبول است.

در حال حاضر در کشور ما پژوهش کم‌کم رو به رشد بوده و به نوعی مورد توجه قرار گرفته است. به عنوان مثال در دانشکده‌ای که بنده در حال فعالیت هستم به طور مستمر از سازمان‌های مختلف درخواست انجام پژوهش با عناوین گوناگون می‌شود که اگر پژوهش مذکور مورد توجه یکی از استادان قرار گیرد و انجام شود، مسئله اجرای آن مطرح می‌شود؛

به عبارتی مسئولان اجرایی برای عملی شدن آن پژوهش‌ها مسئولیت دارند. هیچکدام از این موارد در کشور ما هنوز به خوبی شکل نگرفته است اگر چه گفته می‌شود که تلاش‌های خوبی صورت گرفته یا حساسیت‌های بهینه‌ای نیز به وجود آمده است. اما با این حال کمبودهای زیادی در این زمینه وجود دارد. مرکز تحقیقات هم در این روند کاری موظف است تحقیقات بنیادی و پایه‌ای را انجام داده و حاصل آن را در اختیار اعضاء قرار دهد.

انجام کار تحقیقاتی – میدانی در یک امر، موضوعی مهم است. به طور نمونه من به عنوان حقوقدان شورای نگهبان و استاد دانشگاه به دانشجویان این موضوع را ارائه می‌دهم تا به صورت یک کار تحقیقی یا موضوع پایان‌نامه یا مقاله به آن بپردازند. طبیعتاً حاصل این کار تحقیقاتی در ذهنم باقی می‌ماند و زمانی که در شورای نگهبان به مرحله تصمیم‌گیری در خصوص مصوبه مورد تحقیق می‌رسیم با توجه به سابقه به آن پاسخ داده می‌شود. از طرف دیگر اگر کسی این پشتوانه تحقیقی و پژوهشی را نداشته باشد مسلماً زمان تصمیم‌گیری یک مصوبه ذهن او خالی از مطالب است.

بنابراین نتیجه‌گیری مثبتی هم نخواهد داشت و رأی او ممکن است رأی محکم و صائبی نباشد. اما در هر صورت این مرکز، تحقیقات خود را پیرامون موضوع مصوبه طرح شده، انجام داده و مجمع مشورتی فقهی و مجمع حقوقی هر جلسه نظرات خود را در خصوص آن موضوع به صورت مکتوب ارائه می‌کند. اما در مجموع برای رسیدن به نقطه مطلوب هنوز فاصله وجود دارد.

* آقای دکتر آیا فاصله زمانی تقدیم یک طرح و لایحه به شورای نگهبان تا دادن نظر از سوی آنان کافی است یا خیر؟

** طبق قانون اساسی مهلت اولیه برای ارایه نظر پیرامون مصوبات شورای نگهبان ده روز است و اگر مصوبه‌ای به هر دلیلی مشکلاتی داشته و نیاز به تحقیقات بیشتری باشد، شورای نگهبان ده روز دیگر نیز درخواست مهلت می‌کند؛ یعنی شورای نگهبان در مجموع بیست روز فرصت برای ارسال نظر خود دارد. نص صریح قانون اساسی این‌گونه می‌گوید و کسی هم نمی‌تواند آن را تغییر دهد.

چنین مهلتی برای کسی که اهل تحقیق و پژوهش است مهلت بسیار اندکی است. به دفعات در زمان‌های گذشته اتفاق افتاده که یک مصوبه برای اظهارنظر به شورای نگهبان ارائه شده و صاحبنظران و محققان مرکز تحقیقات نیاز داشتند تا ساعت‌ها و روزها بر روی آن وقت بگذارند در حالی که تنها ده الی بیست روز بیشتر زمان نبوده و آنها مجبور بودند نظر خود را در این فاصله زمانی کوتاه ارائه کنند.

از طرفی هم اگر ظرف این مهلت نظر خود را ارائه نکنند مصوبه به عنوان مصوبه شورای نگهبان تلقی می‌شود و در نتیجه ضمانتی اجرایی را برای آنها به وجود می‌آورد. بنابراین مهلت اتخاذ شده جهت اظهارنظر از سوی شورای نگهبان زمان بسیار کمی است و به نظر من چیزی کمتر از سه ماه برای ارائه نظر پیرامون یک مصوبه هیچ فرصت معقول و مناسبی نیست.

* روش‌های انجام پژوهش‌ها به صورت انفرادی است یا به صورت جمعی و همه‌پرسی؟

** در شورای نگهبان تحقیقات انجام شده به جز مواردی مثل مجمع مشورتی فقهی و مجمع مشورتی حقوقی بقیه موارد به صورت شخصی انجام می‌گیرد، به این ترتیب که هر کس نظر خود را نسبت به یک مصوبه و بندهای آن مصوبه در رأی‌‌گیری اعلام می‌دارد.

در مجمع مشورتی فقهی معمولاً یک نفر از فقهای شورای نگهبان حضور دارد. عده‌ای نیز از صاحبنظران خارج از شورا هستند که نظرات خود را پیرامون مصوبه به صورت میزگرد یا سمینار و یا همایش در بحثی کاملاً علمی اعلام می‌دارند. در مجمع مشورتی – حقوقی هم روند کار به همین صورت است. در آنجا صاحبنظران حقوقی در میزگردها بحث‌های مفصل حقوقی انجام داده و هر کدام له یا علیه مصوبه طرح شده نظر می‌دهند و نتیجه آن برای شورای نگهبان ارسال می‌شود. غیر از این موارد ما در مرکز تحقیقات کار گروهی نداریم و بقیه موارد براساس استنباط شخصی افراد از اصول قانون اساسی و احکام شرع است.

* چه تعداد از طرح‌ها و لوایح نیاز به تحقیق و پژوهش دارند تا شورای نگهبان به ویژه حقوقدانان آن بتوانند نظر نهایی خود را اعلام کنند؟

** از دید کلی بنده به عنوان یک محقق معتقدم که کلیه لوایح و طرح‌های مجلس باید مبتنی بر تحقیق و پژوهش باشد. متأسفانه به دلیل وجود مشکل اساسی در کشور ما و نهادینه نشدن پژوهش و بی‌توجهی جدی به نتایج پژوهش در قوه مقننه ما با مشکل مواجه هستیم؛ اگرچه تشکیل مرکز پژوهش‌ها یک قدم مثبت و خیری در جهت پژوهش و تحقیق است.

مرکز تحقیقات و پژوهش‌های مجلس در برخی موارد کارهای تحقیقاتی را انجام داده است که در نهایت به منفی بودن نظر از سوی محققین آن انجامیده است؛ اما در مجلس به رغم نظر منفی مرکز پژوهش‌ها آن مصوبه به تصویب می‌رسد. در این خصوص با برخی از نمایندگان صحبت‌هایی انجام گرفته که نشان می‌دهد توجه لازم به تحقیقات و پژوهش‌ها نشده است.

بنابراین نتیجه آن می‌شود که وقتی مصوبه‌ای به شورای نگهبان می‌آید شورای نگهبان با یک تحقیق ساده و اولیه متوجه مغایرت آن با قانون اساسی یا احکام شرع می‌شود؛ در نتیجه به عنوان مصوبه‌ای که در شورای نگهبان تصویب نشده است برگشت داده می‌شود. اما واقعیت این است که اگر نمایندگان محترم در همان مرحله توجه لازم را می‌کردند، هیچگاه رفت و برگشت یک مصوبه بین مجلس و شورای نگهبان صورت نمی‌گرفت و در همان تصویب اولیه مجلس، این اشکالات برطرف می‌شد.

نظر بنده به عنوان یک محقق این است که کلیه طرح‌ها و لوایح باید مبتنی بر انجام تحقیق و پژوهش و با توجه به نتایج حاصل از آن باشد. اما در مورد برخی از مصوبات می‌توان گفت که آنها نیاز به تحقیق و پژوهش بنیادی ندارند، این دسته از مصوبات در واقع شامل اصلاحیات می‌شود. به عنوان نمونه اشکالات عبارتی که در مصوبه قبلی وجود داشت و مصوبه متوالی هم دارای آن اشکالات بوده و در حال حاضر تغییرات شکلی در آن زمینه ایجاد شده دیگر نیاز به تحقیق و پژوهش ندارد؛

اما اگر بخواهیم نهاد جدیدی را که تاکنون در نظام ما وجود نداشته است به تصویب برسانیم لازم است تحقیق و پژوهش وسیع در آن زمینه انجام دهیم. به عنوان مثال تمام جوانب و موارد جرم سیاسی یا مصونیت نمایندگان باید مورد تحقیق و پژوهش قرار گیرد و نتایج حاصل از آن به صورت یک مصوبه به مجلس ارایه شود و پس از تصویب در شورا مطرح گردد.

* رابطه حقوقی شورای نگهبان و مرکز تحقیقات شورای نگهبان و همچنین مرکز پژوهش‌های مجلس چگونه است؟ چقدر جلساتشان با حضور یکدیگر انجام می‌گیرد؟

** در پاسخ به این پرسش دو نکته جداگانه از نظر روندی که در مجلس و شورای نگهبان وجود دارد و نیز بحث تحقیقات باید مطرح شود. در مرکز تحقیقات شورای نگهبان معمولاً حقوقدانان این شورا شرکت دارند که البته آنها عضو شورای نگهبان نیز هستند که می‌توانند نظراتشان را در آنجا هم ابراز کنند. از این رو ضروری نیست همواره در خود مرکز تحقیقات حضور داشته باشند. از طرف دیگر در مجمع مشورتی فقهی بعضی از صاحبنظران فقهی شرکت دارند و نظرات خود را منعکس می‌کنند، در نتیجه ارتباط بین مجامع مشورتی با شورای نگهبان ارتباط خوبی است.

همان‌طور که گفتم مرکز تحقیقات اگر مطالعاتی داشته باشد این مطالعات را به فقها ارائه می‌کند، اگر فقها یا حقوقدانان نظری داشته باشند به مرکز تحقیقات ارسال می‌دارند و مرکز تحقیقات براساس آن، این تحقیقات و پژوهش‌ها را انجام می‌دهد. اما مرکز پژوهش‌های مجلس نهاد جداگانه‌ای از مرکز تحقیقات شورای نگهبان است. مرکز پژوهش‌های مجلس تحقیقات خود را برای اعضای شورای نگهبان ارسال می‌کند و از آنها دعوت می‌کند تا نظر خود را درباره موضوع مورد نظر چه به صورت حضوری و چه تلفنی بیان کند.

به طور کلی می‌توان گفت ارتباط متقابلی میان این دو مرکز پژوهشی وجود دارد ولی در حد مطلوب نیست. کمیسیون‌های حاضر در مجلس که شامل کمیسیون قضایی، سیاسی و امنیت ملی است، حسب مورد از نمایندگان شورا به صورت عرفی دعوت می‌کنند تا در خصوص مسئله مطرح شده به گفت‌و‌گو و تبادل‌نظر بپردازند. در این کمیسیون یکی از اعضای حقوقدانان و نیز یک نفر از فقهای شورای نگهبان حضور دارند و نظرات شورا را برای نمایندگان تبیین می‌کنند. به طور کلی تعامل مثبتی میان کمیسیون‌های مجلس و شورای نگهبان وجود دارد که این امر هم برای مجلس و هم برای شورای نگهبان مفید است، زیرا اگر اشکالاتی در متن مصوبه وجود داشته باشد یا نظریه شورای نگهبان به نوعی روشن نباشد یا نظر شورا در متن مصوبه ذکر نشده باشد به صورت شفاهی توضیح داده می‌شود.

به این ترتیب موضوع برای صاحبنظران حل خواهد شد و مصوبه جدید با رفع اشکال به وجود آمده، تصویب خواهد شد. این مصوبه به شورای نگهبان رفته، به شکل قانون درآمده و منتشر می‌شود.

* چه کسانی پیش از ارائه طرح‌ها به مجلس باید در مورد آنها نظر کارشناسی خود را ابراز دارند؟

** به طور کلی می‌توان گفت اگر این تحقیق و پژوهش به صورت طرح باشد، این طرح را نمایندگان مجلس ارائه می‌کنند و اگر این پژوهش به صورت لایحه باشد، لایحه از سوی هیأت دولت ارسال خواهد شد و معمولاً بخش‌های حقوقی هیأت دولت این کار را انجام می‌دهند؛ قبل از اینکه در هیأت دولت مطرح شود معمولاً در وزارتخانه‌ها و سازمان‌های متبوع دولت این کار باید انجام شود.

به نظر می‌رسد در این دو بخش یعنی در وزارتخانه و سازمان متبوع دولت و بعد در هیأت حقوقی ریاست جمهوری باید کار تحقیقاتی جدی صورت گیرد. به عنوان نمونه در یک مقطع با موردی مواجه می‌شوید که یک قانون وضع شده و مدتی بعد آن قانون به صورت صریح یا ضمنی نسخ می‌شود و هیأت دولت با یک طرح جدید مصوبه جدید را جایگزین آن می‌کند. حضور و ظهور چنین مواردی نشان‌دهنده فقدان مطالعات جدی و اولیه در زمان تقدیم آن مصوبه است. در حالی که قانون با یک اصلاحیه در حال پیاده شدن و اجراست.

اگرچه نباید تصویب اصلاحیه را یک امر مذموم بدانیم اما به هر حال ثبات در هر کشور چه ثبات سیاسی و چه ثبات تقنینی و چه اجتماعی حرف اول را می‌زند. اگر یک قاضی یا یک حقوقدان هر روزه با قوانینی متعارض مواجه باشد نمی‌تواند به خوبی مدیریت کند و یا روند جامعه را به عنوان یک حقوقدان یا وکیلی به سمتی هدایت کند که آن جامعه دارای ثبات سیاسی و اجتماعی خاص است.

* راهکار پیشنهادی شما به نمایندگان مجلس برای کاهش رفت و برگشت‌های این طرح‌ها و لوایح میان مجلس و شورای نگهبان چیست؟

** پاسخ به این سئوال را برگشت می‌دهم به نشستی که یک سال و نیم قبل داشتیم و پیشنهادی که از سوی شورای نگهبان مطرح شد. در آن نشست با آن پیشنهاد برخورد سیاسی شد که در واقع برخورد خوبی نبود. صاحبنظرانی که در آن کمیسیون‌ها حضور داشتند، معتقد بودند باید راه‌حلی پیدا کنیم تا تعداد دفعاتی که مصوبات میان شورای نگهبان و مجلس در رفت و برگشت است کاهش یابد. پیشنهاد حقوقدانان شورای نگهبان این بود که حاضرند قبل از اینکه مصوبه در مجلس مطرح شود نظر خود را در مورد آن بدهند که البته این نظر، غیررسمی است.

به این ترتیب نمی‌توانیم بگوییم این نظر صددرصد نظر شورای نگهبان است. اما متأسفانه برخی از نمایندگان گفتند شورای نگهبان معتقد است مصوبات را قبل از تصویب برای تایید به آنها ارسال نماییم. این در واقع برخورد سیاسی صرف است که اگر مجلس محترم توجه جدی به این مسئله داشته باشد این‌گونه مشکلات از بین خواهد رفت؛ زیرا مرکز تحقیقات شورای نگهبان تا آنجا که من اطلاع دارم کارهای جدی و عمیقی را انجام می‌دهد و در درجه دوم اگر مصوبه از این نظر تردیدآمیز باشد که وضعیت آن با قانون و شرع چگونه خواهد شد، می‌توانیم این مسئله را با مشورت فقها و حقوقدانان شورای نگهبان استعلام کنیم و در صحن علنی مجلس تصویب کنیم. بنابراین به نوعی از رفت و برگشت‌های غیرضروری جلوگیری خواهد شد.