خصوصی‌سازی محور برنامه چهارم توسعه

در شرایط پیچیده اقتصاد کنونی کشور تغییر ساختار در بخش انرژی به همراه خصوصی‌سازی و تغییر مقررات، ملاحظات متعددی را طلب می‌کند. این امر خصوصاً به دلیل توسعه جهانی‌سازی در تمامی ابعاد اقتصادی و به طور اخص در بخش انرژی جهان و ظهور ابر شرکت‌های نفتی و انرژی، برخی الزامات و رویکردهای بین‌المللی را نیز طلب می‌کند. ادغام‌ها و تملک‌های اخیر در صنایع نفت و گاز و تغییر مقررات و اصلاح ساختار در بخش برق و گاز طبیعی در مناطق وسیعی از جهان و نیز توسعه منشورهای منطقه‌ای و فرامنطقه‌ای مانند منشور انرژی (ECT) تحولات سریع و هماهنگ در بخش انرژی کشور را ضروری می‌نماید. گرچه جهانی‌سازی با موج مخالفت در جهان روبه‌رو شده، اما توسعه آن امری ناگزیر بوده و به هر جهت لازم است که بخش‌های مختلف اقتصادی کشور و از جمله بخش انرژی توانایی مواجهه با محیط جدید را دارا باشد.

بیکاری و تورم بالا در کشور، رشد سریع نقدینگی، زیان‌دهی بنگاه‌های دولتی، وجود یارانه‌های انرژی، دخالت بیش از اندازه دولت در امور تصدی بخش انرژی، تداخل زیاد وظایف، نبود نهادهای تصمیم‌ساز برای سیاستگذاران بخش انرژی، کندی اتخاذ تصمیم و... از جمله مواردی هستند که اصلاح ساختار را ضروری ساخته و در عین حال خصوصی‌سازی را با موانع جدی روبه‌رو می‌کند.

در مورد تحولاتی که طی سال‌های اخیر در ساختارهای انرژی جهان رخ داده است باید گفت: در مجموعه صنایع انرژی جهانی، بخش نفت بیشترین تحولات ساختاری را دارا بوده است. در دهه 1950 شرکت‌های بزرگ نفتی که در تمامی فعالیت‌های بالادستی و پایین‌دستی فعالیت داشتند و فعالیت‌های نفتی به صورت عمودی در این شرکت‌ها ادغام شده بود، مدیریت صنعت جهانی نفت را عهده‌دار بودند.

با به وجود آمدن سازمان اوپک، در دهه 1960، ساختار قدرت و مدیریت صنعت جهانی نفت تا حدود زیادی تغییر یافت و شرکت‌های عظیم نفتی به همراه نقش‌آفرینی‌های اوپک مدیریت صنعت جهانی نفت را عهده‌دار شدند. با تشکیل آژانس بین‌المللی انرژی (IEA) ساماندهی مسائل انرژی کشورهای صنعتی مصرف‌کننده انرژی در دستور کار قرار گرفت و نقش سازمان‌ها و شرکت‌های دخیل در امور صنعت نفت افزایش یافت. شوک‌های اول و دوم نفتی گردش نقدینگی را در سطح صنعت افزایش داد و این امر منجر به بروز تحولات بیشتری شد. افزایش قیمت‌های نفت، توسعه میدان‌های نفتی را در خارج از اوپک و در سراسر جهان توسعه داد و با شکل‌گیری شرکت‌های جدید نفتی و تبدیل شرکت‌های تأمین‌کننده خدمات به شرکت‌های بزرگ نفتی، رقابت در این صنعت افزایش یافت.

توسعه بازارهای بورس نفت در دهه 1980 و ظهور بازارهای فروش نفت‌خام به صورت نقدی (SPOT) این رقابت را در سطح بالاتری افزایش داد. با توجه به تحولات مسائل حقوقی و مالی در بسیاری از کشورها و نیز وجود قوانین ضد کارتل و تراست، شرکت‌های بزرگ نفتی از حالت ادغام عمودی خارج شدند و فعالیت آنها به صورت شرکت‌های مجزا در صنایع بالادستی و پایین‌دستی نفتی صورت پذیرفت. نکته قابل توجه در مباحث تحولات ساختاری بخش نفت این است که برخی از شرکت‌ها با اصلاح ساختار درونی خود بدون نیاز به ادغام توانستند رقابت‌پذیری خود را حفظ کنند.

در بخش برق و گاز نیز طی دو دهه اخیر تحولات زیادی به وقوع پیوسته است. در برخی از مناطق جهان و از جمله آمریکای شمالی صنعت گاز و برق از حالت انحصار طبیعی خارج و بخش‌های به هم پیوسته صنعت از همدیگر تفکیک شده است. بخش‌های استخراج گار، انتقال، فروش و توزیع در گاز از همدیگر منفک شده و حتی بازارهای نقدی (تکه محموله) گاز ایجاد شده است. در صنعت برق نیز شرکت‌های تولیدی، از شرکت‌های توزیع و انتقال به صورت منفک و تحت مقررات کلان‌نگر و بسترهای حقوقی مشخص به رقابت می‌پردازند.

با توجه به مطالب فوق به نظر می‌رسد که در ساختارهای جهانی انرژی محیط جدیدی حاصل شده که تحت شرایط این محیط جدید، شرکت‌های ملی نفت و کلاً بخش انرژی کشورهای تولید و صادرکننده انرژی نیاز به بازاریابی و تجدید ساختار دارند تا بتوانند منافع ملی را حفظ کنند. لازم است که تحولات ساختاری بخش انرژی کشور نیز در فرآیند جهانی‌سازی و تحولات ساختاری انرژی جهان به صورت مداوم مورد حمایت قرار گیرد.

بررسی ساختار کلان بخش انرژی کشور نشان می‌دهد که سازمان‌های متعددی در فرآیند تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری بخش انرژی دخیل هستند و همین موضوع باعث شده تا بخش انرژی کشور دارای سه ویژگی:

ناهماهنگی و ناسازگاری در سیاستگذاری (از دید کلان‌نگر)، کندی سرعت تصیم‌گیری و عدم اصلاح و به روز شدن قوانین انرژی در سطح کلان کشور.

بررسی وضعیت موجود بخش انرژی کشور حاکی از آن است که نهادهای مختلفی در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری بخش انرژی دخیل هستند. وزارتخانه‌های نفت، نیرو، جهاد کشاورزی و صنایع و معادن هر یک در زمینه‌های تخصصی انرژی یعنی به ترتیب نفت و گاز، برق انرژی‌های بیوماس و تجدیدپذیر روستایی و زغال‌سنگ فعال هستند. هر یک از این وزارتخانه‌ها با نگاه بخشی، فقط مسائل بخش مربوطه را دنبال می‌کنند. بنابراین نهادی که به صورت کلان فکر تمامی بخش انرژی را هماهنگ سازد، وجود ندارد.

در بسیاری از موارد نیز بسترهای تصمیم‌سازی فراهم نبوده و سیاستگذاری انرژی براساس دستورالعمل‌های کلی دنبال می‌شود؛ مثلاً در سیاست قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی، اصول مختلف قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی رعایت نمی‌شود و صرفاً قیمت‌ها به شیوه یکسان و با درصدهای افزایش یکسان مورد توجه قرار می‌گیرد. مباحث جایگزینی حامل‌های انرژی، اولویت مصرف حامل‌های انرژی، شکل‌دهی رفتار مصرف‌کننده براساس الگوی قیمت مورد توجه قرار نمی‌گیرد. هر یک از وزارتخانه‌ها در نظر دارند تا به شیوه‌های مختلف، از یارانه‌های ضمنی خلاصی یابند.

این در حالی است که سیاست قیمت‌گذاری انرژی یک سیاست کلان بخش انرژی است و بایستی مبتنی بر استراتژی بلندمدت بخش انرژی صورت پذیرد و این سئوال مطرح است که کدام نهاد استراتژی بخش انرژی کشور را تدوین می‌کند؟

گرچه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور به واسطه وظیفه تخصیص سرمایه و بودجه هماهنگی‌هایی را صورت می‌دهد، اما این مدیریت با اتکا به توان کارشناسی و نیز با توجه به وظیفه دیگری که برعهده دارد نمی‌تواند هماهنگی کامل را به عمل آورده به نحوی که از تلفیق برنامه‌های بخشی، برنامه کلان بخش انرژی حاصل آید.

به دلیل عدم وجود یک نهاد کلان‌نگر در بخش انرژی، نیاز به اصلاح قوانین بخش انرژی از طرف هیچ نهادی ضروری تشخیص داده نمی‌شود؛ بنابراین فعالیت‌های بخش انرژی همچنان در بستر قوانین سنتی توسعه داده می‌شوند. این امر در بسیاری از موارد باعث می‌شود که شیوه‌های خاصی دنبال گردد که قانون در خصوص آن ساکت بوده است. این شیوه‌ها در بسیاری موارد قابل کاربرد برای تمامی فعالیت‌ها نبوده و در مواردی نیز ممکن است به دلیل محدودیت‌های پیش‌رو، منافع کشور را تأمین ننماید.

مثلاً اعمال قراردادهای خرید متقابل یا خرید خدمت که در بخش بالادستی نفت مورد استفاده قرار می‌گیرد، قابل اعمال برای بسیاری از میدان‌های نفتی قدیمی ایران که نیاز به پروژه‌های ازدیاد برداشت دارند، نبوده و انگیزه‌ای از طرف شرکت‌های بین‌المللی نفتی برای سرمایه‌گذای در این موارد وجود ندارد. چون استفاده از شیوه‌های دیگر قراردادی مثل مشارکت در سود و یا مشارکت در تولید که سرمایه‌گذار، در منافع و ریسک احتمالی شریک می‌شود امکان‌پذیر نیست، بنابراین امکان توسعه فعالیت در این زمینه وجود نخواهد داشت.

در یک مقایسه با وضعیت فعلی ساختار بخش انرژی ایران ملاحظه می‌شود که نه تنها در رأس هرم یک نهاد مشخص، سیاستگذاری بخش انرژی را انجام نمی‌دهد، بلکه درون هر زیربخش نیز همچنان وظایف سیاستگذاری و عملیاتی (تصدی) به صورت تفکیک نشده بین وزارتخانه‌ها و شرکت‌های ملی دولتی صورت می‌پذیرد.

گرچه تجدید ساختار در بخش نفت (و گاز) کشور در چارچوب تفکیک تصدی و حاکمیت تا حدودی صورت پذیرفته اما همچنان این تحولات در مراحل اولیه قرار دارند. نبود یک عزم جدی در برنامه‌های توسعه اقتصادی کشور و نبود ضمانت اجرایی برای تحولات ساختاری، باعث شده که این تحولات به کندی صورت پذیرد. اکنون روابط مالی بین شرکت‌های ملی نفت، گاز، پتروشیمی و پالایش و بخش فرآورده‌های نفتی با دولت شفاف و مشخص نیست و شرکت ملی نفت ایران همچنان به عنوان سیاستگذار و نیز به عنوان یک نهاد عملیاتی (تصدی) عمل می‌کند.

از همه مهم‌تر اینکه در بسیاری از موارد مربوط به مقررات‌زدایی و مقررات‌گذاری، دیگر شرکت‌های ملی مثل شرکت ملی گاز، شرکت ملی پتروشیمی و شرکت ملی پالایش و پخش فرآورده‌های نفتی نیز تحت تأثیر مقررات شرکت ملی نفت ایران قرار می‌گیرند. گرچه به رغم وجود یارانه‌های انرژی می‌توان روابط مالی کلیه فعالیت‌های شرکت‌های ملی را شفاف نمود، اما این مشکل که بررسی عملکرد شرکت‌های ملی بخش انرژی را نیز با دشواری روبه‌رو ساخته، همچنان باقی است.

شفاف‌سازی روابط مالی شرکت‌های ملی با دولت (وزارتخانه‌های انرژی) و وادار ساختن وزارتخانه‌های ذی‌ربط جهت نهایی‌سازی این اقدام به همراه تغییر بسیاری از سیستم‌های حاکم بر ساختار تغییر یافته فعلی همچون سیستم‌های حقوق و دستمزد و رویه‌های مالی می‌تواند از محورهای اساسی مربوط به تداوم تغییر ساختارهای بخش انرژی در برنامه چهارم توسعه باشد.

به رغم وجود لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت، سال‌های متعددی، مباحث حقوقی و قانونی بین شرکت ملی نفت ایران و وزارت نفت مسکوت گذارده شده و هیچ‌گونه انگیزه‌ای نیز برای تغییر مشاهده نمی‌شود. در بسیاری از موارد به دلیل نگرانی‌های ناشی از سیاسی شدن موضوع و تجدید سرمایه‌گذاری در بخش نفت این مهم مسکوت مانده است.

در خصوص تجاری‌سازی و خصوصی‌سازی باید به این نکته توجه کرد که قبل از هر اقدامی برای خصوصی‌سازی در بخش انرژی لازم است که فعالیت‌های این بخش براساس اصول تجاری‌سازی تعریف مجدد شوند. همان‌گونه که اشاره شد، به رغم وجود یارانه‌های انرژی می‌توان روابط مالی شرکت‌های دولتی را با دولت شفاف نمود و از آنها مانند شرکت‌های خصوصی انتظار داشت که به صورت اقتصادی و بر مبنای معیارهای پذیرفته شده فعالیت نمایند. شرکت نفتی BP قبل از اینکه از بخش دولتی به بخش خصوصی واگذار شود، ابتدا در آن تجاری‌سازی صورت پذیرفت و سپس سهام آن از طریق بورس واگذار شد.

گرچه قرار نیست همه شرکت‌های انرژی و خصوصاً شرکت ملی نفت ایران که در بخش بالادستی فعالیت می‌کنند، خصوصی‌سازی شوند، اما بدون تغییر مقررات و بدون سودآور نمودن فعالیت‌های بخش انرژی خصوصاً در فعالیت‌های پایین‌دستی خصوصی‌سازی غیرعملی خواهد بود.

در برنامه چهارم توسعه لازم است که نرخ‌های بازده سرمایه مشخصی را برای شرکت‌های دولتی انرژی تعیین نمایند تا این شرکت‌ها بر محور تجاری‌سازی بتوانند به این نرخ‌ها دست یابند. تعیین کلیه نرخ‌های اقتصادی که به صورت استاندارد در شرکت‌های بین‌المللی انرژی مورد استفاده قرار می‌گیرد، می‌تواند اولین مبنا برای تجاری‌سازی فعالیت‌ها باشد. تعیین استانداردهایی برای نرخ‌های بهره مورد استفاده در پروژه‌ها،  IRR، حداقل  NPV و معیار بازگشت سرمایه به کار رفته و سایر معیارهای اقتصادی می‌تواند منجر به تنظیم فعالیت‌های اقتصادی این شرکت‌ها شود.

وجود یارانه‌های انرژی، خصوصی‌سازی بخش انرژی خصوصاً فعالیت‌های پایین‌دستی را در وضعیت خاصی قرار می‌دهد، با تغییر مقررات و سودآور نمودن فعالیت‌های پایین‌دستی به رغم وجود یارانه‌ها، می‌توان خصوصی‌سازی را رونق بخشید.

از این بررسی می‌توان نتیجه گرفت: تحولات ساختاری در بخش‌های نفت، گاز و برق در سطوح بین‌المللی در اشکال، آزادسازی، تغییر مقررات و ادغام‌ها در حال انجام است. این تحولات، محیط اقتصادی را که شرکت‌های ملی بخش انرژی کشور با آن مواجه هستند به طور مداوم تغییر می‌دهد. در تعامل با این تحولات محیطی لازم است که ساختار بخش انرژی کشور نیز تغییر مناسب را تجربه نماید.

هماهنگ‌سازی سیاست‌های زیر بخش‌های انرژی و کلان‌نگری در این بخش به منظور داشتن یک ترکیب بهینه و درست از سبد انرژی کشور (برق، نفت، گاز، سوخت‌های جامد و انرژی‌های تجدیدپذیر) از جمله محورهای اساسی است که لازم است در برنامه چهارم توسعه مورد توجه قرار گیرد. همچنین برنامه‌های خصوصی‌سازی می‌بایست با تغییر مقررات و سودآور نمودن فعالیت‌های موردنظر همراه گردد. فعالیت‌های دولتی که قرار نیست خصوصی‌سازی شوند می‌بایست براساس معیارها و اصول تجاری‌سازی بازآرایی شوند. همچنین می‌بایست در برنامه چهارم توسعه برای شرکت‌های دولتی بخش انرژی، نرخ‌های اقتصادی مشخصی هدف‌گذاری شوند. این نرخ‌ها می‌توانند شرکت‌های دولتی را در بازارهای جهانی کاملاً رقابت‌پذیر نمایند.

البته در زیر بخش نفت اقدامات اولیه‌ای در خصوص بازآرایی ساختار آغاز شده است و در واقع فاز اول آن در حال نهایی شدن است. شکل‌دهی نظام شبه‌ بنگاه‌داری و یا سیستم یکپارچه واحدهای تجاری مستقل در حال نهایی شدن است. اما برای حصول به یک سیستم بنگاه‌داری بازار – محور و تجاری‌سازی فعالیت لازم است بسیاری از فرآیندهای حاکم بر صنعت نفت و از جمله فرآیندهای مالی، حقوق و دستمزد، جذب و دفع نیروی انسانی و تعیین سطوح بهینه اختیارات بنگاه‌های مستقل تغییر کند. بنابراین محور اساسی در قوانین برنامه چهارم برای اصلاحات ساختاری می‌تواند تجاری‌سازی فعالیت‌های بخش انرژی همزمان با تغییر مقررات و خصوصی‌سازی باشد.