بازنگری قانون اساسی

مقدمه:

از آنجا که نیازهای جامعه در حال تحول و دگرگونی است، در قوانین اساسی کشورها راهی برای بازنگری در آن پیش‌بینی می‌کنند تا در صورت لزوم بتوانند با سازوکاری مشخص در آن تجدید نظر کنند. هر چند تجدید نظر در قانون اساسی مانند تجدید نظر در قوانین عادی به سهولت انجام نمی‌گیرد، اما راه آن به طور کلی مسدود نمی‌شود.تغییر سهل و آسان قانون اساسی به ثبات جامعه لطمه وارد می‌کند؛ چرا که قانون اساسی پایه و بنیان ساختار کشور به‌شمار می‌رود.

با رعایت این اصل، شیوه‌های متنوعی برای تجدید نظر وجود دارد که در کشورهای مختلف دنیا پیش‌بینی شده است. در قانون اساسی مشروطه و متمم آن تجدید نظر پیش‌بینی شده بود، ولی پس از به قدرت رسیدن رضاخان پهلوی، در سال 1304ش مجلس مؤسسان فرمایشی تشکیل شد و بعضی از اصول متمم قانون اساسی را که پیشتر نقل کردیم، تغییر داد، بدون آنکه در قانون اساسی سازوکار بازنگری معین باشد. در سال 1328ش بار دیگر مجلس مؤسسان تشکیل شد و این بار با تصویب یک ماده شیوه بازنگری را پیش‌بینی کرد.1 از آنجا که این اقدام از سوی رژیم استبدادی پهلوی مانند اقدامات قبلی آن به منظور تثبیت پایه‌های سلطنت موروثی پهلوی انجام گرفت، نه برای تأمین مصلالح ملی، با مخالفت‌هایی روبرو شد.2

با استقرار جمهوری اسلامی، قانون اساسی توسط خبرگان منتخب ملت تدوین و با حضور اکثریت مردم در همه‌پرسی تأیید شد، اما از آنجا که قوانین بشری در طول زمان و در مقام تجربه نقایص و کمبودهایش آشکار می‌شود،قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز در یک تجربه ده ساله محک زده شد. عواملی چند ضرورت تجدید نظر درقانون اساسی را موجب شد:

1ـ عواملی مترقی بودن قانون اساسی، تعجیل در تدوین آن در ماه‌های نخست پس از پیروزی انقلاب به منظور تثبیت هر چه سریع‌تر ساختار نظام و نهادینه‌شدن امور و ایجاد نظم و انضباط در عرصه اجتماعی و سیاسی، نارسایی‌هایی را بجا نهاد.

2ـ حساسیت شدید اجتماعی در نفی استبداد داخلی و استعمار خارجی سبب شد که خبرگان ملت در مجلس بررسی نهایی قانون اساسی به تدوین قانونی آرمان‌گرایانه اقدام نمایند و راه بازگشت به هر گونه دیکتاتوری و سلطه خارجی را مسدود نمایند، گرایش شدید به توزیع قدرت، عدم تمرکز در مدیریت‌ها و شورایی‌شدن امور و مدیریت جمعی از ویژگی‌های آن دوره به‌شمار می‌رود.

3ـ شرایط خاص و بحرانی زمان تدوین قانون اساسی و وجود نظرات مختلف و متضاد در جامعه و جوسازی و جنجال‌ها با هدف سهم‌خواهی از قدرت از سوی احزاب و گروه‌ها و جریانات، اکثریت منتخبان ملت را در این مجلس تحت فشار قرار داد. این امر موجب شد که از بروز شکاف بیشتر در جامعه پرهیز شود و به تدوین قانونی مبادرت شود که حتی‌الامکان نظرات بیشتری از گروه‌ها و جریانات سیاسی را تأمین کند. امام خمینی در تاریخ 29/9/58 در پاسخ مخالفان ولایت فقیه فرمود:

"اینکه در قانون اساسی یک مطلبی ـ ولو به نظر من یک قدری ناقص است و روحانیت بیشتر از این در اسلام اختیارات دارد، آقایان برای اینکه، خوب دیگر، خیلی با این روشنفکرها مخالفت نکنند، یک قدری کوتاه آمدند ـ اینکه درقانون اساسی هست، بعض شئون ولایت فقیه است، نه همه شئون آن".3

صرف نظر کردن از قید "حقّه" برای مذهب جعفری در اصل 12 نیز نمونه دیگری از این ملاحظات بود.

مرور زمان و تجربه 10 ساله مدیریت کشور در دشوارترین مقاطع تاریخ ایران، وجود گروه‌ها، دشواری‌ها و تنگاهایی را نمایان ساخت؛ هر چند در طول یک دهه با انگشت تدبیر رهبر فقید انقلاب و همکاری دولتمردان دلسوز گره‌ها گشوده می‌شد، ولی حل آنها برای آینده نظام و جلوگیری از بن‌بست رسیدن آن ضروری می‌نمود. ضرورت آن به حدی رسیده بود که قوای سه‌گانه کشور بارها خواستار اصلاحاتی در قانون اساسی بودند؛ چنانکه پیشتر نیز اصلاح اشکالات احتمالی قانون اساسی وعده داده شده بود، اما از آنجا که راه و شیوه بازنگری در قانون اساسی در متن این قانون پیش‌بینی نشده بود، جز از رهبر انقلاب و بنیانگزار جمهوری اسلامی انتظار نمی‌رفت که این راه را بگشاید تا ضمن پیش‌بینی بازنگریقانون اساسی در متن این قانون، تنگناهای قانونی نیز برطرف شود.

حضرت امام به منظور حل مشکلات و گشودن گره‌ها، علیرغم اصرار بر اجرای قانون اساسی،4 بارها مجبور شدند فراتر ازقانون اساسی عمل کرده و از بروز بن‌بست جلوگیری نمایند. واگذاری حق تعزیرات حکومتی به دولت، واگذاری تشخیص ضرورت‌ها به تصمیم دوسوم اعضای مجلس شورای اسلامی، تشکیل شورای تشخیص مصلحت نظام برای رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان،5 تقسیم مسئولیت‌ها بین اعضای شورای عالی قضایی6، نمونه‌هایی از این اقدامات بود. اگر مشکلاتی که در طول ده سال پس از استقرار نظام برای مسئولان پیش آمد و ظاهراً مهم‌ترین علتش تنگناهای موجود درقانون اساسی بود، جمع‌آوری شود و موارد مراجعه آنان به حضرت امام به منظور رفع معضل معین گردد، حجم قابل توجهی خواهد بود که از ضرورت تجدید نظر درقانون اساسی حکایت دارد.

در دهم آذر 1367 برای نخستین بار به طور رسمی، گروهی از نمایندگان مجلس با ارسال نامه‌ای به محضر امام خمینی نگرانی خود را "از بی‌خاصیت شدن مجلس و تناقض‌های فراوان در قوانین کشور و وجود مراکز متعدد و موازی قانونگذاری در کشود" به اطلاع ایشان رسانده و خواستار ارشاد معظم‌له شدند. امام خمینی ضمن تأیید مفاد نامه پاسخ دادند:

"آنچه در این سال‌ها انجام گرفته است، در ارتباط با جنگ بوده است. مصلحت نظام و اسلام اقتضا می‌کند تا گره‌های کور قانونی سریعاً به نفع مردم و اسلام بازگردد."

ایشان از تصمیم خود مبنی بر اینکه "در تمام زمینه‌ها وضع به صورتی درآید که همه طبق قانون اساسی حرکت کنیم" خبر دادند.7 در نهایت حضرت امام در چهارم اردیبهشت 1368 با صدور حکمی به رئیس‌جمهور وقت، دستور تشکیل هیأت بازنگری قانون اساسی را صادر کردند. دشمنان داخلی و خارجی مانند گذشته به سم‌پاشی پرداخته و هدف از تغییرقانون اساسی را "بقای قدرت، نه خیر و صلاح مملکت"، "افزایش اختیارات رئیس‌جمهور برای کاندیدای رئیس‌جمهور بعدی" و مضحک‌تر از همه "تغییر اصول مربوط به رهبری به منظور ایجاد زمینه رهبری سید احمد خمینی"8 خواندند.

با تکرار تضاد بین ولایت فقیه و حاکمیت ملی، هدف از تغییرقانون اساسی را تداوم بخشیدن به ولایت فقیه خواندند9 و راه حل مشکلات را بازگرداندن ولایت به مردم اعلام کردند. همچنین حذف مرجعیت را از شرایط رهبری، به معنای پیروزی سیاست بر مذهب در ایران قلمداد نمودند؛ چرا که رئیس‌جمهور قدرت‌مندترین فرد بوده و بقیه مراکز قدرت حتی رهبری شورایی خواهد بود.10

در نامه حضرت امام به رئیس‌جمهور درباره ضرورت بازنگری قانون اساسی آمده است:

"از آنجا که پس از کسب ده سال تجربه عینی و عملی از اداره کشور، اکثر مسئولین و دست‌اندرکارانو کارشناسان نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران بر این عقیده‌اند کهقانون اساسی با اینکه دارای نقاط قوت بسیار خوب و جاودانه است، دارای نقایص و اشکالاتیا ست که در تدوین و تصویب آن به علت جو ملتهب ابتدای پیروزی انقلاب و عدم شناخت دقیق معضلات اجرایی جامعه، کمتر به آن توجه شده است، ولی خوشبختانه مسأله تتمیم قانون اساسی پس از یکی ـ دو سال اجتناب‌ناپذیر جامعه اسلامی و انقلابی ماست و چه بسا تأخیر در آن موجب بروز آفات و عواقب تلخی برای کشور و انقلاب گردد و من نبز بنا بر احساس تکلیف شرعی و ملی خود از مدت‌ها قبل در فکر حل آن بوده‌ام که جنگ و مسائل دیگر مانع از انجام آن می‌گردید."11

چگونگی بازنگری

معمولاً بازنگری درقانون اساسی با سازوکار مشخصی انجام می‌شود. در کشورهای مختلف دنیا پیشنها تغییر در اصول قانون اساسی از سوی یک نهاد مطرح شده و نهاد دیگری مستقلاً یا پس از مشورت با نهادهای دیگر تصمیم می‌گیرد. محورهای بازنگری نیز از طریق معینی مشخص می‌شود و نهادی منتخب و ویژه از سوی مردم یا همان مجلس قانونگذاری عهده‌دار این مهم می‌گردد.

حقوقدانان برای تجدید نظر درقانون اساسی شیوه‌های گوناناگونی را که در کشورهای مختلف رایج است، معرفی کرده‌اند. مجلس مؤسسان، مجلس مقننه به ضمیمه رفراندم، مجلس مقننه با نصابی خاص مثل سه‌چهارم اعضا و شیوه تغییر و اصلاح قوانین عادی.12

در کشور ما نیز درخواست بازنگری در قانون اساسی از سوی قوای سه‌گانه کشور و نخبگان جامعه هماره مطرح می‌شد و چون درقانون اساسی سازوکار آن پیش‌بینی نشده بود، رهبر نظام جمهوری اسلامی ترکیبی 25 نفره را ـ که 20 نفر آنان از سوی ایشان و 5 نفر از سوی مجلس انتخاب شدند ـ برای این منظور معین کردند.

ترکیب شورا از "مجلس خبرگان، قوای مقننه و اجرائیه و قضائیه و مجمع تشخیص مصلحت نظام و افرادی دیگر و نمایندگان مجلس شورای اسلامی" تعیین شد. پنج تن از آنان پیشتر عضو مجلس خبرگان قانون اساسی هم بودند.13

محورهای بازنگری

حضرت امام هشت محور را به عنوان محدوده مسائل مورد بحث و بازنگری تعیین کردند که عبارتند از:

1ـ رهبری، 2ـ تمرکز در مدیریت قوه مجریه، 3ـ تمرکز در مدیریت قوه قضائیه، 4ـ تمرکز در مدیریت صدا و سیما به صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته باشند، 5ـ تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی، 6ـ مجمع تشخیص مصلحت نظام برای حل معضلات نظام و مشورت رهبری، به صورتی که قدرتی در عرض قوای دیگر نباشد، 7ـ راه بازنگری به قانون اساسی، 8ـ تغییر نام مجلس شورای ملی به مجلس شورای اسلامی.14