منطقه‌گرایی، ایران و آسیای مرکزی*

الف. پیدایش منطقه‌گرایی در سیاست خارجی ایران

منطقه‌گرایی، نخست در دورۀ ریاست جمهوری علی‌اکبر هاشمی‌رفسنجانی (1376- 1368 / 1989-1997)، که دورۀ تحولات مهم در اهداف و استراتژی‌های سیاست خارجی ایران بود؛ اهمیت یافت. در آن زمان وی از دید افراد خارجی و داخلی، مردی معتدل و مصلحت‌اندیش به حساب می‌آمد.(1) حتی قبل از ریاست جمهوری هاشمی نیز، اشتیاق رژیم به ترجیح علایق ایدئولوژیک رادیکال بر همۀ مسایل دیگر سیاست خارجی و مخالفت شدید آن با وضع موجود بین‌المللی، روی به ضعف نهاده بود. جنگ ایران و عراق در این خصوص عاملی کلیدی بود. تجاوز عراق و تلاش [جمهوری اسلامی] برای حفظ بقا، رهبری ایران را نسبت به منافع ملی حیاتی، تمامیت ارضی، حاکمیت ملی و راه‌هایی که نظام بین‌المللی و قواعد آن برای حفظ این منافع در اختیار قرار می‌دهند، آگاه‌تر کرد. از اواسط دهه 1980، تهران در پی بهبود روابط با شوروی سابق برآمد که هدف آن عمدتاً تأمین تسلیحات بود. تحول عمده، در سال 1989 (1367) و در زمانی روی داد که رفسنجانی (رئیس مجلس وقت) از اتحاد شوروی سابق دیدار کرد و بر سر توافقات تجاری و اقتصادی بلندمدت به ارزش پانزده میلیارد دلار به مذاکره پرداخت.(2) پس از آن، تهران مداوماً در پی توسعه روابط با مسکو است تا تفوق و سیطرۀ آمریکا را خنثی کند. پس از جنگ، نیاز فوری به بازسازی و به طور کلی نیاز به توسعه اقتصادی و اجتماعی برای رفع احتیاجات جمعیت جوان، سیاست‌گذاران را تشویق کرد تا در همه عرصه‌ها، منافع ملی مادی را در کانون توجه قرار دهند. در روابط خارجی، این امر در تأکید بر گسترش تجارت و جلب سرمایه‌گذاری از طریق توسعه روابط با دولت‌ها بر پایۀ نفع متقابل و پیوستن به اقتصاد جهانی، متجلی شد.

ب. ابعاد ژئوپلتیک و وجوه کارکردی

این تغییر اولویت‌ها، سبب بروز برخی تناقضات و عدم انسجام‌ها در سیاست‌ خارجی ایران شد. از یک طرف نوعی تداوم بی‌اعتمادی به نظام بین‌الملل و نهادها و فرآیندهای وسیع‌تری چون جهانی شدن وجود داشت؛ به حدی که این ساختارها، ابزار هژمونی آمریکا قلمداد می‌شد. بنابراین تهران در پی سرمایه‌گذاری در حوزه امنیت برآمد و بر ایجاد توان مقابله و بازدارندگی در مقابل تهدیدات احتمالی تأکید نمود. از طرف دیگر، طلیعه درک این امر آشکار شده بود که تصویر منفی جمهوری اسلامی در خارج و انزوای بین‌المللی آن، حداقل تا حدودی به منافع آن کشور ضربه زده است. این مسأله موجب شد تا [تهران] به نوبۀ خود به دنبال اعتمادسازی و عادی‌سازی روابط با همه کشورها، جز چند دولت که هنوز غیر قابل قبول محسوب می‌شدند؛ (عمدتاً اسراییل و تا زمان مباحثۀ آزاد خاتمی، ایالات متحده) برآید.

به مرور زمان، تغییراتی در تأکیدات ایران بر بهبود در روابط با تعدادی از کشورها به وجود آمد. اما این حرکت در حوزه برقراری روابط با ایالات متحده، به رغم چند حرکت مقدماتی از مسیر خود منحرف شد. در پایان جنگ ایران و عراق، نیروی دریایی آمریکا در خلیج فارس که بسیار تقویت شده بود، مستقیماً رودرروی نیروهای ایرانی قرار گرفت تا حدی که آسیب‌پذیری و ضعف آن نیرو در مقابل قدرت نظامی ایالات متحده آشکار شد. بعد از جنگ 91-1990 خلیج فارس [فارس] واشینگتن سیاست «مهار دوگانه» را در قبال ایران و عراق اتخاذ کرد و این دو کشور را دولت‌های «یاغی» نامید. سقوط اتحاد شوروی با این تحول همزمان شد و جمهوری اسلامی را از مهم‌ترین عامل بالقوه خنثی‌کنندۀ تهدیدات ناشی از تفوق جهانی آمریکا، محروم ساخت.

بنابراین وضعیت ژئوپلتیکی ایران در اوایل دهه 1990 به گونه‌ای بود که در آن احتمال [ایجاد] توازن ابرقدرت‌های نظام جهانی دوقطبی به طور ناگهانی از میان رفته بود. درست همان‌طور که سیاست ایالات متحده به طرز فزآینده‌ای تهدیدکننده‌تر می‌شد، مقابله با تلاش‌های واشینگتن برای منزوی ساختن ایران، به هدفی مهم مبدل شد. تهران در جستجوی شیوه‌های مقابله با سیاست مهار آمریکا، به دنبال همکاری با همسایگان، دیگر دولت‌های نزدیک و مسلمان و نیز مراکز محتمل و جایگزین قدرت (روسیه، چین، اروپا، هند) بود و همین‌طور به بهره‌برداری از جایگاه و توان سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای که متأثر از سیطره و تسلط غرب نبودند مانند جنبش عدم تعهد،(3) سازمان کنفرانس اسلامی و سازمان کشورهای صادرکننده نفت (اُپک) برآمد. در این اواخر، تهران علاقه خود را برای پیوستن به سازمان همکاری شانگهای و اتحادیه عرب یا حضور در سطح ناظر در این سازمان‌ها، ابراز کرده است. یکی از مضامین همیشگی بیانیه‌های ایران در خصوص منطقه‌گرایی، اتکاء به خود دولت‌های منطقه و طرد قدرت‌های خارج از منطقه (یعنی ایالات متحده) بوده است.(4)

موقعیت ژئوپلتیک، وسعت، اهمیت اقتصادی و توان نظامی ایران به آن کشور امکان می‌دهد در تعدادی از تشکل‌های منطقه‌ای در حوزه‌ خلیج فارس، آسیای مرکزی و دریای خزر نقش محوری یا رهبری ایفا کند. سقوط اتحاد شوروی، موجب سطحی از آگاهی تازه از قابلیت‌هایی شد که ترکیب قدرت کشور نسبت به دیگر کشورهای منطقه با موقعیت ژئوپلتیکی در قلب قارۀ اورآسیا، در اختیار آن می‌گذاشت.(5) با افول تعهد به طرح جمهوری اسلامی به مثابه دولت انقلابی پیشاهنگ، علاقه به اعادۀ نقش «طبیعی» ایران در مقام قدرت عمدۀ منطقه‌ای، نه تنها در محافل حاکم بلکه در نزد طیف وسیعی از نخبگان و افکار عمومی افزایش یافته است. مشارکت در گروه‌بندی‌هایی که قدرت‌های خارج از منطقه را کنار می‌گذارد، امید به چشم‌اندازی را می‌پرورد که در آن ایران می‌تواند نقش «درست و واقعی» خود را ایفا کند. امری که در حال حاضر، به دلیل ماهیت روابط آن با ایالات متحده در نظام بین‌الملل میسر نیست. به این دلیل، ایران همواره طرفدار تشکیل ساختار منطقه‌ای جدیدی در خلیج فارس بوده است که جایگزین شورای همکاری خلیج فارس شود و شامل ایران و احتمالاً عراق باشد؛ لیکن آمریکا و دیگر قدرت‌های خارج از منطقه را در آن راهی نباشد.

در این خصوص، می‌توان روی‌آوری ایران به منطقه‌گرایی را به بهترین وجه در چارچوب نظریه سیستمی درک کرد. این گرایش پاسخ دولتی نسبتاً ضعیف به چالش خارجی مطرح شده از سوی دولتی قوی و در محیطی است که در آن با پایان جنگ سرد، گزینه «متوازن‌کننده» از بازی حذف شده است،(6) هم پرزیدنت رفسنجانی و هم جانشین وی محمد خاتمی تأکید زیادی بر روابط منطقه‌ای داشته‌اند. وزیر خارجه محمد خاتمی، کمال خرازی، در اولین سخنرانی خود در مجمع عمومی سازمان ملل به سال 1997/ 1376، اعلام کرد که «مهم‌ترین اولویت در سیاست خارجی... تقویت اعتماد، اطمینان، صلح و آرامش در روابط با همسایگان ماست.»(7)

با این حال، علاقه تهران به بهره‌برداری از منطقه‌گرایی به منظور طرد ایالات متحده یا ایفای نقش رهبری، هنگامی که به متعهد ساختن کشورهای همسایه به همکاری می‌رسد؛ اغلب نتیجه عکس به بار آورده است. روشن است که بیشتر همسایگان ایران، یعنی ترکیه، آذربایجان، ارمنستان و طبعاً دولت‌هایی که آمریکا در افغانستان و عراق بر سر کار آورده است؛ از حضور نظامی آن کشور در منطقه استقبال می‌کنند و تبعیت از هژمون فرامنطقه‌ای را راهی مؤثر برای به حداکثر رساندن امنیت خود در رابطه با قدرت‌های منطقه‌ای نظیر ایران می‌دانند. فلسفۀ حقیقی تأسیس شورای همکاری خلیج [فارس]، به رغم تعهد به همکاری اقتصادی، مقابله با تهدید ایران بوده است.(8) تمایل ایران برای استفاده از سازمان‌هایی نظیر کنفرانس اسلامی به مثابه تریبونی برای مجادلات ضد آمریکایی، بیش از آنکه دیگر اعضا را جلب کند، آنها را دور ساخته است. در این زمینه، در اجلاس سران سازمان همکاری‌های اقتصادی (اکو) در سال 1996/ 1375، ازبکستان تهدید کرد در صورتی که ایران به سیاسی کردن سازمان ادامه دهد؛ از آن خارج خواهد شد.

دیگر وجه ژئوپلتیکی علاقۀ زیاد ایران به منطقه‌گرایی در اوایل دهۀ 1990، رقابت با ترکیه در اولین ماه‌های پس از سقوط اتحاد شوروی بود. ارایۀ پروژه‌های منطقه‌ای ایران، توجه به سازمان اکو، پیشنهاد سازمان همکاری دریای خزر و اتحاد کشورهای فارسی زبان، تا حدی عکس‌العمل در مقابل سازمان همکاری اقتصادی دریای سیاه1 و اجلاس سران کشورهای ترک زبان(9) بود که هر دو، مورد حمایت ترکیه بودند. هرچند در اوایل سال 1993، رقابت ایران و ترکیه در آسیای مرکزی و قفقاز رنگ باخته بود، اما در سال 1992 عامل مهمی به شمار می‌رفت. در این سال،‌ چندین ابتکار منطقه‌ای جدید مطرح شد و چشم‌انداز ورود به رقابت ایران و ترکیه برای بسیاری از کشورهای آسیای مرکز و قفقاز جذاب‌تر از تمایل ایران برای استفاده از سازمان‌های منطقه‌ای برای به چالش طلبیدن آمریکا نبود. (در خصوص رقابت با ترکیه، می‌توان ارمنستان را استثناء کرد و همین‌طور همکاری سه‌جانبه ایران، یونان و ارمنستان را که به نظر می‌رسد به رغم اهداف اعلام شدۀ اقتصادی، بیشتر توجیه ژئوپلتیک دارد.)

بنابراین، ژئوپلتیک عامل مهمی در توضیح و تبیین تمایل ایران به منطقه‌گرایی در اوایل دهه 1990 است. اما ژئوپلتیک در آن زمان بنیان همکاری منطقه‌ای را فراهم نمی‌ساخت و امروز هم فراهم نمی‌سازد، زیرا معضل استراتژیک ایران با هیچ یک از همسایگان منطقه‌ای‌اش مشترک نیست. توسعۀ بالفعل روابط منطقه‌ای ایران، اعم از دو یا چندجانبه، با توجه به کارکردهای آن، آسان‌تر تبیین می‌شود. امنیت، تجارت، انرژی، حمل و نقل و امور زیربنایی طی دهۀ 1990، از جمله این موارد به حساب می‌آیند. ایران تحت محاصرۀ طیفی از بحران‌ها و منازعاتی بود که امنیت آن را تهدید می‌کردند اما هیچ پاسخ یک‌جانبۀ مؤثری برای آنها وجود نداشت. در زمان سقوط اتحاد شوروی و بعد از آن منازعۀ قره‌باغ بین آذربایجان و ارمنستان، ممکن بود بحران به مرزهای ایران سرریز شود و آوارگان جدیدی پدید آمده و یا ایران و دیگر قدرت‌های منطقه‌ای را به رویارویی در قفقاز جنوبی بکشاند. آسیای مرکزی هم آبستن بی‌ثباتی و منازعه بود. گرچه این نگرانی‌ها در تاجیکستان و در دورۀ جنگ داخلی (7-1992) بروز و تبلور یافتند، اما رژیم حقوقی مورد منازعۀ حاکم بر دریای خزر عامل بی‌ثبات‌ساز دیگری هم افزود. در افغانستان، با خروج شوروی در سال 1989، صلح برقرار نشد؛ بلکه جنگ داخلی تداوم یافت و با گذشت سال‌های بیشتری از دهه مزبور، شدیدتر شد تا حدی که گروه طالبان قدرت را به دست گرفتند. خطر ورود مستقیم ایران به منازعه بالاخص بعد از قتل یازده دیپلمات ایرانی به دست طالبان پس از تصرف مزار شریف در اگوست 1998 (1377) جدی بود؛ لیکن جدای از خطر مذکور، منازعه برای ایران پرهزینه بود؛ زیرا ایران مخفیانه از گروه‌های شیعی و دیگر گروه‌های ضد طالبان پشتیبانی می‌کرد، با تعداد زیادی آواره مواجه بود و خود را در خط مقدم مبارزۀ بیش از پیش سختی علیه قاچاق مواد مخدر می‌دید. تهران در این زمینه، هم از وجود جامعه مصرف‌کنندگان [مواد مخدر] به زحمت می‌افتاد و هم خاک شورش مسیر تزانزیت شده بود. تهران همچنان عراق را منبع نگران‌کننده‌ترین تهدیدات علیه امنیت ملی خود می‌دانست. اعم از اینکه تهدید به صورت از سرگیری حمله احتمالی به ایران یا همسایه دیگر باشد و یا برنامۀ تکثیر سلاح‌های کشتار جمعی در آن تدوین و اجرا شود. گسترش [سلاح‌های] هسته‌ای و مناقشۀ کشمیر در جنوب آسیا و حضور خصمانه نیروی دریایی آمریکا در خلیج فارس، تصویر ایران را از خود، به مثابۀ جزیرۀ ثبات در دریای منازعات و تهدیدات منطقه‌ای، تکمیل می‌کرد.(10) اظهارات و بیانیه‌های سیاست خارجی ایران در سراسر دهۀ 1990 و بعد از آن تا به امروز، به صراحت اعلام می‌دارند که این بحران‌ها باید از طریق اقدامات (چندجانبۀ) منطقه‌ای (با حمایت جامعه بین‌المللی) حل و فصل شوند. ایران برای نمونه، مذاکرات صلح تاجیکستان را ذکر می‌کند که در آن روسیه و ایران نقش هدایت‌کننده داشتند و با همکاری سازمان ملل و حمایت فعالانه دیگر دولت‌ها، این بحران را حل کردند.(11)

در عرصه‌های تجارت، انرژی، حمل و نقل و امور زیربنایی، تهران ضرورت همکاری منطقه‌ای را نه به دلیل حجم و اهمیت فزآیندۀ وابستگی متقابل بین همسایگان منطقه (همانطور که در دیگر نقاط دنیا مطرح است و در آن نقاط وابستگی متقابل کارکردی در سطح نسبتاً بالایی قرار دارد)، بلکه به دلیل پایین بودن تصنعی وابستگی متقابل مزبور در سال 1991 تأیید می‌کرد. تجارت و تبادل ایران و همسایگانش، به دلیل ماهیت و زیربنای تغییر شکل یافتۀ اقتصادی شوروی، دهه‌ها دچار کسادی بود و به دلیل ضعف کشورهای استقلال‌یافته و شیوع منازعه بین دولت‌ها و در داخل کشورها (مانند افغانستان، شرق ترکیه، عراق، تاجیکستان، ارمنستان، گرجستان، آذربایجان و البته خود ایران) پس از سقوط شوروی هم به شکلی غیر طبیعی در سطح پایین ماند. لذا همکاری منطقه‌ای تحت هدایت دولت لازم بود تا ضربۀ شروع فرآیندی زده شود که از سطح پتانسیل [آغاز] خود پایین‌تر بود.(12)

ایران برخاسته از آشوب انقلاب و جنگ طولانی به دنبال بازارهایی برای صادرات غیر نفتی، شرکایی جهت توسعه منابع انرژی، کمک در جهت پیوستن به سیستم اقتصاد جهانی و زیربنایی بود و هست. چیزهایی که امکان دهند این کشور از موقعیت استراتژیک خود بین ترکیه و کشورهای عرب در غرب، آسیای جنوبی در شرق، بین قفقاز، خزر و آسیای مرکزی در شمال و خلیج فارس در جنوب، بهره‌برداری کند. تقویت تجارت تحت هدایت دولت و [اجرای] پروژه‌های زیربنایی، محور سیاست منطقه‌ای ایران بوده و به آن ماهیت همگرایی توسعه‌خواهانه2 داده است.(13) این سیاست شامل ایجاد چندین منطقه آزاد تجاری با هدف رونق تجارت منطقه‌ای و اعطای اختیار به مقامات استانی برای برقراری روابط با همتایان منطقه‌ای خود در کشورهای دیگر بوده است.(14) همچنین استدلال می‌شود که توسعه روابط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی متقابل با دیگر کشورهای منطقه به [استقرار] صلح و ثبات کمک خواهد کرد، زیرا به درک منافع مشترک و اعتماد متقابل می‌انجامد.(15)

در قیاس با بعد ژئوپلتیک منطقه‌گرایی ایران، بعد کارکردی آن به طور کلی با اقبال دولت‌های همجوار مواجه شده و اساس توسعه بالفعل و عملی روابط منطقه‌ای چندجانبه و دوجانبه را فراهم کرده است. ایران در یافتن همراه و شریک برای اعتمادسازی در روابط با کشورهای شورای همکاری، در ایجاد جاده‌ها، خطوط راه‌آهن، خطوط لوله و انتقال نیرو برای اتصال زیرساخت‌های خود به زیرساخت‌های کشورهای آسیای مرکزی و قفقاز و اخیراً، در برنامه‌های رفع همه موانع تجاری در همه جهات با افغانستان و در حفاظت از محیط زیست دریای خزر، مشکلات چندی داشته است. این عرصه‌های همکاری‌ مفید و کارکردی، هستۀ فعالیت‌های سازمان همکاری اقتصادی را تشکیل می‌دهد؛ نهادی که تنها سازمان منطقه‌ای چندجانبه و حائز میزانی از اهمیت است که ایران عضو آن می‌باشد.

تاکنون تلاش ایران برای منطقه‌گرایی به نقطه‌ای نرسیده که لازم باشد دولت‌ها میزان قابل توجهی از حاکمیت خود را وانهند و این اقدام به لحاظ سیاسی کم و بیش بی‌هزینه بوده است. لیکن همین منطقه‌گرایی سطحی و شعاری نیز متضمن درک و برداشتی برای به رسمیت شناختن، ایده‌آل‌سازی و وجود سطحی از تبادل و حکمرانی3 است که مابین [سطوح] جهانی و ملی قرار دارد.

فرهنگ، هویت و همبستگی

بررسی این نکته جالب است که چرا سطح منطقه‌ای، میزان بالایی از پذیرش و به طور کلی ارزیابی مثبت را در سیاست خارجی ایران به دست آورده است؟ یک دلیل می‌تواند این باشد که روابط منطقه‌ای چندجانبه تا حدود زیادی بیش از آنکه به فعل درآیند، بالقوه مانده‌اند به طوری که می‌توان بدون آنکه در معرض مشکلات آن قرار گرفت، منافع قانونی و حقوقی4 آن را در کانون توجه قرار دارد. اما در سطحی عمیق‌تر، قبول روابط منطقه‌ای، چهرۀ معکوس نگرانی‌های مربوط به تغییرات ساختاری در سطح جهانی است.(16) در مباحثات عمومی و آکادمیک در ایران، جهانی شدن فرآیندی پرابهام و دوپهلو تلقی می‌شود؛ اما در سطح حکومتی، حداقل از ابتدای دهۀ 1990، سیاست بادوام، و بسیار پرقدرتی ـ اگر نه همیشگی ـ دنبال شده تا ایران با اصلاح ساختاری، سرمایه‌گذاری زیربنایی و انطباق با موازین سازمان تجارت جهانی، به اقتصاد جهانی بپیوندد (گرچه تلاش‌های ایران برای الحاق به سازمان، همواره با مانع ایالات متحده روبرو شده است.) علاقه ایران به منطقه‌گرایی در دهۀ 1990 و همین‌طور رد استیلا و تأثیرات منفی جهانی شدن از سوی این کشور، رنگ و بوی اندکی از گرایش به جهان سوم4 داشت، امری که خود را عضویت ایران در گروه 8 کشور در حال توسعه، آشکار ساخت.(17) اما به طور کلی، جهانی شدن، آن قدر که تغییرات در سیستم بین‌المللی پس از جنگ سرد، سیاست‌گذاران ایران را نگران می‌کند، باعث نگرانی نیست. خاتمۀ نظم جهانی دوقطبی، جمهوری اسلامی را با معضلات خاصی مواجه کرد و تنها معدودی از کشورها که ایالات متحده آنها را «یاغی»، تکثیرکنندگان خطرناک [سلاح‌های کشتار جمعی] و حامیان تروریسم خوانده و یا در «محور شرارت» قرار داده است، در مشکلات مذکور با ایران اشتراک دارند. به همین علت، سیاستگذاران ایرانی از قبول ظهور نظام جهانی تحت سیطرۀ ابرقدرت یگانه متخاصم سرباز می‌زنند و ایدۀ جهان تک‌قطبی را مردود شمرده و مدعی‌اند که نظم دوقطبی باید جای خود را به نظم چندقطبی بدهد.

در این بحث، منطقه‌گرایی، جهانی را ترسیم می‌کند که مجموعه‌ای از مناطق به هم پیوسته و همپوشان است. ظهور و تقویت این مناطق و اتصال داخلی و متقابل آنها،‌جزیی از فرآیند جهانی شدن مطلوب به حساب می‌آید. امری که توانایی هر قدرت یگانه‌ای را برای چیرگی بر سیستم محدود خواهد ساخت. برداشت‌های ایران از منطقه‌گرایی عموماً برای عنصر فرهنگ، هم به عنوان ویژگی مشخص‌کننده و هم به عنوان پایه و اساس همکاری، اهمیت قایل است.(18) ولایتی وزیر خارجه سابق ایران، حین سخن گفتن از خلیج فارس، تأکید داشت که امنیت و همکاری در منطقه باید بر «پایۀ ارزش‌های مشترک» باشد و مدعی بود که بین کشورهای منطقه «اشتراکات فراوان دینی، فرهنگی، تاریخی و تجاری» وجود دارد.(19) اسلام یکی از خصیصه‌های فرهنگی است که ایران در آن با بیشتر همسایگان خود مشترک است. اسلام همچنین بنیان سازمانی چندجانبه یعنی سازمان کنفرانس اسلامی هم به شمار می‌آید. لیکن اسلام به عنوان دینی جهانی، به سهولت پایۀ هویت فرهنگی متمایز هیچ منطقه‌ای مانند خلیج فارس یا آسیای مرکزی قرار نمی‌گیرد که ایران جزیی از آن باشد. اگر هویت جامعه مسلمین به گروه‌های کوچکتر تشکیل‌دهندۀ آن تقسیم شود، به جای مناطق جغرافیایی، اختلافات فرقه‌ای، پایۀ طبیعی هویت‌های متمایز مسلمان خواهد بود. مع‌هذا مقامات و تحلیل‌گران ایرانی، غالباً بر ماهیت اسلامی تشکل‌هایی چون اکو تأکید می‌ورزند. اما شاید بیشتر این تأکید برای مخاطبان داخلی باشد.

تاریخ نیز به عنوان پایه هویت منطقه‌ای در همسایگان ایران چندان برای بهره‌برداری به کار نیامده است. این واقعیت که قسمت‌های بزرگی از خاورمیانه، آسیای مرکزی و قفقاز در ادوار قدیم به امپراتوری ایران تعلق داشت،‌ هیچ احساس پرشوری در مورد هویت مشترک بین مردمان غیر ایرانی بر جای نگذاشته است. مردمانی که سنت‌های تاریخی آنها عموماً دوره مذکور را دورۀ اشغال امپراتوری خارجی تصویر می‌کنند. مسأله کمتر تفرقه‌‌برانگیز، توسل به فرهنگ مشترک اسلامی ـ ایرانی است که قرن‌ها سرزمین‌های شرقی عالم اسلام را از غرب عربی متمایز می‌کرد. اما حتی همین میراث فرهنگی مشترک نیز به محل مشاجره و اختلاف ترکان، ایرانیان، ازبکان‌ و تاجیک‌ها مبدل شد و هر یک در مورد تملک فرهنگ مذکور دیدگاه‌های متفاوتی داشته‌اند. زبان و ادبیات فارسی که در ایران، قسمت‌هایی از افغانستان و تاجیکستان و در بین اقلیت‌ تاجیک در ازبکستان بدان سخن می‌گویند، می‌تواند حس هویت مشترک و عرصه‌ای برای همکاری آموزشی و فرهنگی مفید بین سه کشور نخست، ایجاد کند. اما علاقه اولیه به تأسیس اتحادیۀ‌ فارسی‌زبانان به زودی رنگ باخت.(20) به طور کلی تلاش‌های ایران برای متقاعد کردن همسایگان غیر فارسی زبان خود، خواه در شمال و خواه در جنوب، به اینکه کم و بیش به نوعی منطقۀ فرهنگی با هویت متمایز و ریشه‌دار تاریخی، تعلق دارند، گوش شنوایی نیافته است. در کشورهای آسیای مرکزی و قفقاز، سیاست هویت بر ملت‌سازی متمرکز است نه بر پرورش خودآگاهی منطقه‌ای؛ در حالی که در خلیج فارس، اختلافات فرقه‌ای و قومی ـ زبانی بین ایران و دولت‌های جزیرة‌العرب به قدری زیاد است که نمی‌توان آنها را مخفی کرد.

به رغم فقدان پاسخ از سوی همسایگان منطقه‌ای، در ریاست جمهوری خاتمی تأکید بر فرهنگ و تمدن در روابط بین‌الملل افزایش یافت. خاتمی به دفعات تأکید کرده که «گفتگوهای تمدن‌ها»، تساهل و اعتدال از پایه‌های ایجاد جامعۀ مدنی جهانی هستند. وی جهان را متشکل از تمدن‌های متمایزی می‌داند که تعامل میان آنها کلید صلح و رفاه جهانی است. این تمدن‌ها، ‌بین دو گزینۀ «گفتگو و برخورد» مخیرند. جهانی شدن و منطقه‌گرایی، فرآیندهایی دانسته می‌شوند که تعامل بین تمدن‌ها، آنها را تقویت می‌کنند و راهی برای خروج از الگوی تاریخی مقابله و روابط نابرابر بین دولت‌ها و جوامع، ارایه می‌دهند.(21) این برداشت ایده‌آلیستی به تفکرات مربوط به مناطق و منطقه‌گرایی رنگ و جلایی بخشیده و موجب تأکید بر فرهنگ در تعریف مناطق و تا حدودی تعیین خط مشی شده است. در این الگو، ایران به عنوان یکی از تمدن‌های بزرگ و کهن جهان معرفی می‌شود. بر این اساس هویت فرهنگی ایران صرفاً با میراث اسلامی کشور شناخته نمی‌شود و به تمدن قدیم و ماقبل اسلام هم توجه می‌شود. موضوعی که در دهۀ 1980، به دلیل تداعی شاهنشاهی به طور کلی و رژیم پهلوی به طور خاص، از محرمات بود. ایران اینک، تمدن جهانی بزرگی جلوه داده می‌شود که هزاران سال در گفتگو با تمدن‌های دیگر جهان بوده است. با مصر باستان، هند و چین، یونان و روم کلاسیک، اروپای قرون وسطی و عصر رنسانس و همین‌طور کل عالم اسلامی دورۀ قرون وسطی از [سواحل] اقیانوس اطلس تا آسیای جنوب شرقی. افکار خاتمی مهر تأیید مجمع عمومی سازمان ملل را هم پذیرفت و سال 2001 سال سازمان ملل برای گفتگوی تمدن‌ها(22) نامیده شد و در ایران از طریق تأسیس مرکز گسترش زبان و ادبیات فارسی و مرکز گفتگوی تمدن‌ها نهادینه گردید.(23) اما این اقدام کاربرد علمی اندکی در روابط دو و چندجانبه ایران با دولت‌های منطقه‌ای داشت.

در نهایت، عوامل سیاسی داخلی و ایدئولوژیک در ظهور منطقه‌گرایی، در اواخر دهۀ 1980 و اوایل دهۀ 1990، دخیل بوده‌اند. هنگامی که اندکی پس از پایان جنگ ایران و عراق و درگذشت آیت‌الله خمینی، منطقه‌گرایی اهمیت یافت و موانع ایدئولوژیک بر سر راه سیاست‌گذاری [خارجی] در ایران هنوز کاملاً محکم و استوار بودند، هر نوع تغییر در سیاست خارجی یا حتی بحث از تغییر ممکن و محتمل، گوینده یا نویسنده را آماج انتقاد و اتهام خیانت به آرمان‌های والای انقلاب و انحراف از خط امام قرار می‌داد. حامیان اصلاحات، از جمله پرزیدنت رفسنجانی و وزیر خارجه علی‌اکبر ولایتی، با اتکا بر تعهد جمهوری اسلامی در قانون اساسی برای اولویت دادن به روابط با کشورهای اسلامی، جهان سوم و کشورهای همجوار، تأکید جدید بر روابط با کشورهای منطقه و ائتلاف‌سازی را توجیه می‌کردند.(24) توسل به هویت مذهبی مشترک و همبستگی با هم‌دینان مسلمان، نیز عقب‌نشینی از شعارها و سیاست رادیکال را تسهیل کرد. در این زمینه آنچه تحول ذاتی به سمت سیاست خارجی مصلحت‌بینانه (پراگماتیک) مبتنی بر منافع ملی بود، می‌توانست با گفتمان ایدئولوژیک انقلاب محترم شمرده شود.

د. مشارکت ایران در همکاری چندجانبه منطقه‌ای در آسیای مرکزی سازمان همکاری اقتصادی [اکو]

ایران، ترکیه و پاکستان در سال 1985/ 1364 اکو را به عنوان سازمان محیطی بین حکومتی تأسیس کردند تا همکاری اقتصادی، فنی و فرهنگی را تقویت کند.(25) در سال 1992/ 1371 اجلاس سران اکو در تهران با تشویق و حمایت ایران، شش جمهوری مسلمان شوروی سابق(26) و افغانستان را به سه عضو منطقه‌ای سابق افزود. گسترش اکو ابتکار ایران بود و عضویت در آن تا حدودی منعکس‌کنندۀ برداشت ایران در سال‌های 2-1991 از منطقه‌ای است که حداقل تا حدودی با هویت دینی مشخص می‌شود.

اکو یک دبیرخانۀ دایمی دارد که در تهران است و چند هیئت مدیرۀ بخشی و خدماتی و تعدادی نهاد و مؤسسۀ تخصصی که این موارد اخیر بین پایتخت‌ اعضای سازمان توزیع شده‌اند. اکو در سازمان تجارت جهانی و در مجمع عمومی سازمان ملل به صورت ناظر حضور دارد. سازمان مذکور روابط همکاری با دیگر سازمان‌های بین‌المللی و منطقه‌ای (داخل منطقه) از جمله آژانس‌های گوناگون سازمان ملل، بانک جهانی، صندوق بین‌المللی پول، بانک توسعۀ اسلامی، اتحادیۀ اروپا و آ.س.آن، برقرار کرده است.

اگرچه ترکیب اکو کم و بیش نمایانگر نگرش ایران به منطقۀ فرهنگی مشخصی است و اگرچه سند رسالت سازمان، به همکاری فرهنگی جایگاه برجسته‌ای می‌دهد، اما در عمل به سمت اهداف ملموس‌تر و مادی‌تر کشیده شده است. در جولای 2003/ 1382 دبیرکل سازمان اولویت‌های اصلی را به قرار زیر فهرست نمود: «ارتقاء تجارت داخلی در منطقه، رفع موانع تجارت ترانزیتی و مشکلات حمل و نقل، افزایش ارتباط کشورهایی که به دریا راه ندارند با بازارهای جهانی و تقویت همکاری منطقه‌ای در زمینۀ کشاورزی، انرژی، کنترل مواد مخدر، استخراج معادن و مبارزه با تروریسم.»

تجارت و حمل و نقل در مباحثات و موافقت‌نامه‌های اکو و همچنین در دستور کاری که برای دهۀ حمل و نقل و ارتباطات (1998- 2007) بر سر آن توافق شده، اولویت دارد.

به دلایل متعددی، دستاوردهای ملموس و عینی اکو بسیار کمتر از اسناد اعلامی جلب توجه می‌کند. اعضای آن از بسیاری جهات گروه نامتجانسی را تشکیل می‌دهند که نگرش‌های بسیار متفاوتی به منافع خود و جهت‌گیری‌های بین‌المللی دارند. ترکمنستان، تنها کشور آسیای مرکزی که با ایران مرز مشترک دارد، عضو متمرد تشکل‌های چندجانبه و ازبکستان که پیوند کلیدی برای همه اقدامات بهبود حمل و نقل و تجارت است به این تشکل‌ها سرد و کم ‌توجه بوده‌اند؛(27) تاجیکستان و افغانستان سال‌ها جنگ داخلی داشته‌اند که دیگر اعضای اکو از گروه‌های رقیب در آن جنگ‌ها حمایت می‌کردند. خطوط اصلی حمل و نقل آذربایجان برای ارتباط با دیگر اعضای اکو، ایران و ترکیه قابل استفاده نیست زیرا از ارمنستان عبور می‌کند (ارمنستان از اوایل منازعۀ قره‌باغ تحت تحریم ترکیه و آذربایجان بوده است.)(28) تعدادی از اعضای اکو حامی دیگر ابتکارات مناطق کوچکتر می‌باشند که تا حدودی رقیب اکو هستند. فقط در ایران است که اهمیت واقعی به اکو داده می‌شود. در سال 1998 یک روزنامۀ روسی در تیتر خود این سازمان را «بیشتر مرده تا زنده» توصیف کرد.(29)

مع‌هذا همانطور که ریچارد پامفرد متذکر شده است:

«مهم‌تر از هر چیز در وضعیت حاضر این است که اکو مجمعی برای بحث پیرامون اختلافات منطقه‌ای و مذاکره برای همکاری صلح‌آمیز اعضای اصلی و کشورهای تازه تأسیس از جمله کشورهای آسیای مرکزی ایجاد می‌کند.»(30)

وی می‌افزاید که برخی نشست‌های سران اکو مانند اجلاس 1996 که در آن مباحثات اصلی به اختلافات ایران و ازبکستان مربوط می‌شد و هیئت‌های نمایندگی یک روز قبل از برنامه اجلاس را ترک گفتند، تفرقه‌انگیز بوده است. با این حال دستاورد اکو این است که این نوع اختلافات را در میز کنفرانس نگه داشته است.(31) این ارزیابی از اهمیت اکو بازتاب امیدهای پرزیدنت رفسنجانی برای سازمان است که در اجلاس سران تهران به سال 1992/ 1371، اعلام شد:

«ثبات و صلح دایمی برای منطقه حساس و استراتژیک ما بسیار مهم است. این هدف مهم فقط از طریق همکاری گسترده همۀ کشورهای منطقه به دست می‌آید.»

وی به ذکر نمونه‌های اپک و آسه‌ان به عنوان مدل‌های سازمانی‌ای می‌پردازد که با تقویت همکاری اقتصادی به امنیت منطقه‌ای کمک کرده‌اند. به همین ترتیب وزیر خارجه کمال خرازی مدعی شد که «اکو به تحکیم روابط دوستانه نویدبخش میان اعضا کمک کرده است.»(32) مقامات ایران اذعان کرده‌اند که دستاوردهای سازمان تا به امروز محدود بوده است؛ اما استدلال می‌کنند که ده سال بقای سازمان و گسترش اعضای آن مبین دهۀ نهادینه‌سازی بوده و در این خصوص به میزان فزآینده اجلاس وزرا و موافقت‌نامه‌ها اشاره می‌کنند. مطمئناً ده سال، ‌زمانی طولانی برای برنامه‌ریزی و ایجاد زیربنای حمل و نقل در منطقه نیست. می‌توان مدعی بود که مباحثات اکو و موافقتنامه‌های آن به ارایه چهارچوبی برای پروژه‌های عملی مرتبط‌کننده ایران با آسیای مرکزی کمک کرد.

راه‌آهن 300 کیلومتری که از مشهد، مرکز استان خراسان ایران، به تجن در ترکمنستان وصل می‌شود در ماه مه 1996/ 1375 افتتاح و اولین ارتباط مستقیم بین ایران و شبکه‌های ریلی آسیای مرکزی برقرار شد. اخیراً تلاش برای گسترش و اتصال شبکه‌های راه‌‌آهن اکو، با نخستین سفرهای مسافر و حمل کالا از مسیر آلماآتی به تاشکند، عشق‌آباد و تهران تا استانبول در سال 2002، تداوم یافت. پروژه دیگر، ساخت خط لوله 200 کیلومتری بین کوریچه در ترکمنستان و کردکوی در ایران بود که اجاره صادرات گاز ترکمنستان از طریق شبکه گاز ایران را فراهم می‌کند. ایران 160 میلیون دلار هزینه این پروژه را که اولین قدم به سمت صادرات گاز ترکمنستان از طریق ایران به ترکیه به حساب می‌آید، تأمین کرد. اتصال بین خطوط برق ایران و ترکمنستان در سال 2002/ 1381 کامل شد. جدیدتر از همه اینکه ایران در پروژه‌های راه‌سازی شمال غرب افغانستان وارد شده است. پروژه‌هایی که مسیرهای جدیدی برای ازبکستان و تاجیکستان فراهم می‌کنند. این اتصال‌های جدید اعم از اینکه در حال حاضر و یا در آینده ارزش اقتصادی داشته باشند و یا حتی اگر هیچ کدام‌شان هم با ظرفیت کامل مورد بهره‌برداری کامل قرار نگرفته باشند، باز هم اهمیت نمادین آنها برای اتصال ایران به کشورهای آسیای مرکزی هم توسط سیاستمداران و هم از جانب ناظران علمی مورد تأکید قرار گرفته است. یازده رئیس دولت منطقه که در افتتاح خط آهن مشهد ـ تجن گرد هم آمده بودند، تمجید رئیس‌جمهور ایران رفسنجانی را از اهمیت زیاد پروژه شنیدند:

«جهان به سمت همکاری منطقه‌ای بیشتر در حال حرکت است و رشد و توسعۀ اقتصادی پایدار و هماهنگ منطقه صلح و ثبات را تحکیم خواهد کرد و راه را برای ارتقای روابط بین‌الملل خواهد گشود.»(33)

هـ- سازمان همکاری دریای خزر

ایران در کنار حمایت از گسترش اکو در اجلاس 1992 سران در تهران، از فرصت به دست آمده سود جست تا ابتکار چندجانبۀ بین حکومتی جدیدی را مطرح سازد. این ابتکارات عبارت بود از پیشنهاد تأسیس سازمان همکاری دریای خزر یا کاسکو (CASCO). این پیشنهاد حمایت فوری چهار دولت ساحلی دیگر (آذربایجان، روسیه، قزاقستان و ترکمنستان) را به دنبال داشت و گرچه این پروژه در سطح طرح مانده و به سازمان مبدل نشده (تمایل به تأسیس دبیرخانه دایمی یا هر نهاد رسمی عملی نشده است)، اما علاقه و توجه و همین‌طور فعالیت بین اعضای رسمی را به ارمغان آورده است. در اکتبر 1992 توافق شد تا شش کمیته با مسئولیت برای وضع حقوقی خزر، حراست از محیط زیست،(34) حفظ و بهره‌برداری از منابع بیولوژیک، اکتشاف و بهره‌برداری از منابع معدنی، کشتیرانی و بنادر و تحقیقات دریایی، ایجاد شود. در سال 1993/ 1372 دولت‌های ساحلی بر سر ایجاد مرکز تحقیقاتی مشترک دریای خزر توافق کردند. دیدارهای نسبتاً فراوانی در سطح وزرا و قائم مقامان وزرا صورت گرفته و بر سر حفاظت از محیط زیست، منابع بیولوژیک و کشتیرانی توافقنامه‌هایی امضا شده است. مهم‌ترین این توافق‌نامه‌های چندجانبه، کنوانسیون الزام‌آور حفاظت از محیط زیست است که در نوامبر 2003 / 1382 در تهران به امضا رسید.(35) تا به امروز مسایل کلیدی وضع حقوقی دریا و بهره‌برداری از منابع معدنی (یعنی نفت و گاز)، موانع رفع نشدنی بر سر موافقت‌نامه‌های چندجانبه بوده‌اند. مخالفت‌های تند و با تبلیغات فراوان دولت‌های ساحلی بر سر موضوعات مذکور نوعاً به سخره گرفتن ایده‌آل همکاری دریای خرز را تداعی می‌کند، اما می‌توان مدعی شد که اینها اهمیت وجود مجمعی را که در آن اختلافات و شکایات بر سر میز مذاکره آورده شوند، آشکارتر می‌کنند.(36) از نظر تهران، مفهوم همکاری دریای خرز اهمیت خاصی دارد زیرا ایران را با چهار کشور ساحلی دیگر درگیر می‌کند. چهار کشوری که جمهوری‌های شوروی سابق‌اند و در منطقه‌ای واقع‌اند که کانون اقدامات سیاسی و اقتصادی غرب به ویژه آمریکا است. تهران (بی‌تردید به دلیل در نظر داشتن تجربه خلیج فارس / شورای همکاری) نسبت به خطر طرد از تشکل‌های منطقه‌ای آتی در دریای خزر و همین‌طور خطراتی که نظامی شدن احتمالی خزر در آینده و خطر نفوذ خارجی دشمنان به منطقه دارد، حساس است و این نگرانی‌ها را همۀ ‌کشورهای ساحلی دیگر ندارند.(37) این نگرانی‌های خاص ایران، انعکاس خود را در امیدها و آرزوهای تهران برای همکاری در خزر یافته است. تلاش خرازی برای متقاعد کردن کشورهای ساحلی به تلاش برای رسیدن به رژیم حقوقی مناسب و طرد طرح‌های مداخله‌گرایان فرامنطقه‌ای در همین راستاست.(38) به نظر می‌رسد که پیشنهاد کاسکو برای تهران در درجه اول به قصد تضمین نقش بازیگر برابر در خزر و ایجاد سازمان منطقه‌ای مناسب برای مقابله با فشار و مداخله خارجی (یعنی آمریکا) بوده است. اما درست به همین دلیل احتمال حمایت دولت‌های ساحل خزر مانند آذربایجان که جلب نظر آمریکا را به نفع منافع حیاتی خود می‌دانند، از آن وجود نداشت.

نتیجه‌گیری

بعد از حدود پانزده سال از اعلام اولویت روابط منطقه‌ای در سیاست خارجی ایران، مشارکت عملی ایران در منطقه‌گرایی چندجانبه همچنان اندک است. خصوصیات وضعیت بین‌المللی جمهوری اسلامی،‌ هم حمایت پرشور و شوق آن از منطقه‌گرایی ـ میل به طرد هژمون جهان تهدیدکننده یا ایجاد موازنه با آن ـ و هم دستاوردهای اندک آن را تا به امروز توضیح و تبیین می‌کند. ایران فاقد منابع اقتصادی و سیاسی کافی است تا هژمون منطقه‌ای شود و به لحاظ جغرافیایی و ایدئولوژیک از اصلی‌ترین ابتکارات منطقه‌ای تحت حمایت غرب و روسیه، عملاً کنار گذاشته شده است. برای شرکای بالقوه ایران آنچه از طریق روابط دوجانبه با آمریکا، روسیه و چین به دست می‌آید، غالباً جذاب‌تر است.

مشارکت ایران در منطقه‌گرایی چندجانبه در ماهیت اعلامی آن، بیشتر یادآور موج اول منطقه‌گرایی بعد از جنگ جهانی دوم است تا منطقه‌گرایی «جدید» دهۀ 1990. این شباهت همچنین در ماهیت تحت هدایت دولت بودن منطقه‌گرایی ایران نیز به چشم می‌خورد. به رغم اقدامات متعددی که با هدف گشودن درها برای مشارکت فعالانه‌تر بخش‌های مدنی و خصوصی صورت گرفته است، به دلیل ضعف جامعۀ مدنی و فعالیت اقتصادی بخش خصوصی در ایران و آسیای مرکزی، منطقه‌گرایی چندجانبه محکوم است تا به جای آنکه پاسخی به فشارهای از پایین به بالای موجود برای همکاری و همگرایی منطقه‌ای باشد، پروژه‌ای تحت حمایت دولت و با هدف ایجاد پتانسیل برای همکاری آینده در سطح غیر دولتی باقی بماند.

به رغم قلت دستاوردهای مستقیم، تمایل ایران به منطقه‌گرایی را هنوز می‌توان موفقیت‌آمیز دانست. شک چندانی نیست که تمایل به همکاری با همسایگان در تشکل‌های چندجانبه به اعادۀ حیثیت و اعتبار ایران در چشم آن همسایگان کمک کرده است. واضح‌ترین مثال آن اجلاس سران کنفرانس اسلامی در تهران به سال 1997/ 1376 بود که میعادگاه و محملی برای تحول در روابط دوجانبه با عربستان سعودی و دیگر کشورهای خلیج فارس شد و به ایران کمک کرد تا از انزوا و مهار خارج شود. در اوضاع و احوال غیر قطعی بین‌المللی، این دستاورد در جای خود سود و مهم است.

همچنین دستور کار منطقه‌ای به بازبینی و عادی‌سازی منافع و استراتژی‌ها در مبحث سیاست خارجی ایران کمک کرده است. در نهایت هنوز زود است که چشم‌اندازهای بلندمدت اکو یا کاسکو را براساس دستاوردهای عینی قلیل آنها طی اندکی بیش از یک دهه، کنار بگذاریم. در عین حال غیر محتمل است که روابط ایران و همسایگان منطقه‌ای در کوتاه‌مدت، اهمیت و قوت کافی پیدا کند به طوری که مبنای همکاری منطقه‌ای شود. تلاش برای ایجاد یا حتی طرح سیستم منطقه‌ای با ثبات، احتمال همکاری مفید و رشد آن را در زمان تأیید نیاز به آن سیستم، محتمل‌تر خواهد ساخت.