نیروهای سازمان ملل متحد؛ پیشینه و چشم‌اندازها*

دیوید تی.جانسون

حسین دهقانی

پایان جنگ سرد امکانات و قابلیتهای جدیدی را در راستای عملیاتهای صلح سازمان ملل فراهم آورد، اما این عملیاتها برخلاف آنچه در سالهای آغازین پس از جنگ سرد، مشتاقانه انتظار می‌رفت، با مشکل و محدودیت روبه‌رو بودند. پس از وقایع سومالی و بوسنی، این پرسش برای بسیاری از ناظران مطرح شد که آیا فرصتی برای برقراری صلح باقی مانده است؟ اما امروز، به نظر می‌رسد در مورد این محدودیتها اغراق شده است. در حقیقت، سازمان ملل شدیداً گرفتار پاره‌ای از عوامل ساختاری و اداری می‌باشد. با وجود این، هنوز مشخص نشده است که آیا این گونه عملیاتها، به طور ذاتی، به دلیل محدودیتهای مزبور شکست خورده‌اند یا نه؟ زیرا، دولتها و دبیرخانه سازمان ملل در جنبه‌های اختیاری و ارادی عملیاتها نیز که طبعاً، کنترل بیشتری نیز روی آنها داشتند، ضعیف عمل کرده یا آن را درست درک نکرده‌اند.

در میان موارد اختیاری‌ای که در آنها امکان توسعه و پیشرفت وجود دارد، می‌توان به دو مورد عمده و مهم اشاره کرد. مورد نخست طراحی سیستم نظری منظمی برای اجرای عملیاتهای صلح در وضعیت بینابین ـ بین روشهای حفظ صلح سنتی و جنگ تمام عیار ـ و مورد دوم منطقی کردن سازمان و نظام عملکردهای فرماندهی در مقر سازمان ملل است. در این مقاله، تغییرات منطقی در هر دو حوزه مطرح می‌شود؛ تغییراتی که نتیجه آنها سازمان ملل را به یک سازمان امنیتی گروهی و کاملاً عملیاتی در سراسر جهان تبدیل نخواهد کرد؛ زیرا، حتی اگر این امر مد نظر باشد، دست نیافتنی خواهد بود. در واقع، نتیجۀ تغییرات مزبور باعث خواهد شد تا این دو مورد از نظر تکامل نهادی با پیدایش عملیاتهای حفظ صلح همسطح شوند.

شورای امنیت سازمان ملل برای تعیین محدودیتهای عملیاتهای نظامی سازمان ملل راه دشواری را پیش رو دارد. در این مورد، می‌توان به دشواریها و حتی مورد تحقیر واقع شدن این شورا در سومالی و بوسنی اشاره کرد که در مورد نخست، عقب‌نشینی کامل و در مورد دوم، واگذاری اجتناب‌ناپذیر عملیات به ناتو را در پی داشت. اینکه سازمان ملل در ورای محدوده سنتی حفظ صلح چقدر اعتبار از خود نشان داده است، دقیقاً مشخص نیست. در عین حال، رویکرد منفعلانه‌ای که بر سازمان ملل و بسیاری از کشورها و رسانه‌ها حاکم شده است، شتابزده و رشد نیافته است؛ زیرا، همان گونه که یک محقق مجارستانی(1) اشاره کرده است،  رسوایی سازمان ملل به این حقیقت که توانایی انجام اقدامی را در بوسنی نداشته است، ارتباط نداشته است، بلکه به این دلیل است که سازمان هنوز مباحث قدیمی مشابه را در زمینۀ ضعف کارآیی و توانایی خود تکرار می‌کند و نمی‌تواند آنچه را عملاً توانایی انجام آن را دارد، دقیقاً تعیین کند. به طور خلاصه، برخی از همین استدلالها که در آغاز، سازمان ملل را در این گونه مشاجره‌ها درگیر کرده، اکنون، شکل دیگری یافته است.

ارزیابیهای انتقادی از عملیاتهای صلح سازمان ملل در وضعیتهای به اصطلاح حایل که از فعالیتهای حفظ صلح فراترند، اما در حد و اندازه عملیاتهای جنگی تمام عیار نیستند، بر دو دسته از عوامل متمرکز شده‌اند. نخستین عامل اهداف سیاسی مبهم و گاه متغیری است که شورای امنیت آنها را برای چنین مأموریتهایی در نظر می‌گیرد. کمبودها و نقاط ضعف اجرایی عامل دیگری است که خود سازمان ملل با آنها درگیر است. هرچند به طور قطع، این دو عامل از جمله موانع و تنگناهای جدی بر سر راه موفقیت سازمان ملل‌اند، اما عامل میانی سومی نیز وجود دارد که خیلی کم مورد توجه قرار گرفته است. درک و فهم نظری صحیح از عملیاتها و نیز ساختار فرماندهی ضعیف سازمان ملل را باید سومین عامل دانست. مقاله حاضر ابعاد کلیدی و مهم این دو معضل را تعریف می‌کند، به امید آنکه آنچه دولتها و مسئولان سازمان ملل متحد باید با توجه به آینده عملیاتهای قاطع حفظ صلح سازمان ملل انجام دهند، مشخص شود. ممکن است در پایان، این طور نتیجه‌گیری شود که این عملیاتها آینده کمرنگی خواهند داشت، اما باید این حقیقت با بررسیهای دقیق‌تری اثبات شود و مبانی تحلیلی آن بهتر از شرایط کنونی قابل فهم باشد.

در بخش نخست این مقاله، به اختصار الگوی اجرایی فعالیتهای نظامی سازمان ملل که بنیان‌گذاران آن در نظر داشتند، بررسی می‌شود. در بخش دوم، ابهاماتی نظری که اخیراً، در عملیاتهای قاطع حفظ صلح سازمان ملل بروز کرده‌اند، بررسی و نمای کلی الگوی تحلیلی مفیدی ترسیم می‌شود و در بخش سوم نیز مسئله فرماندهی و کنترل مورد بررسی قرار می‌گیرد.

سیستم اجرایی

مفاد اجرایی منشور سازمان ملل را قدرتهای بزرگ زمان، با در نظر گرفتن اوضاع آشفته دهه 30 در مناطقی، مانند منچوری و اتیوپی طراحی کرده بودند که با توجه به سیاست برقراری صلح ـ براساس نظر قدرتهای سلطه‌گر ـ چندان موفق نبوده است. در واقع، فصل هفتم منشور ملل متحد به اقدامات قهری سازمان ملل متحد می‌پردازد و این گونه است که در ظاهر، سازمان ملل برخلاف جامعه ملل از قدرت اجرایی بیشتری برخوردار خواهد بود. اگر به پیشینه ملل متحد بنگریم، در تابستان سال 1944، کنفرانس دمبارتن اوکس با هدف اصلی ایجاد یک نیروی نظامی بین‌المللی به شکل خاص و با حضور چهار قدرت بزرگ جهان در سال 1944 برگذار شد. برای تحقق چنین هدفی دو گزینه پدید آمد: نیروی بین‌المللی ثابت و هماهنگ��های ویژه برای تدارک نیرو از کشورهای مختلف در مواقع ضروری. در آغاز، تقریباً، تمام طراحان دوران پس از جنگ طرفدار ایجاد یک نیروی پلیس بین‌المللی واقعی بودند، اما با گذر زمان از این ایده فاصله گرفتند؛ زیرا، داشتن یک نیروی بین‌المللی با مشکلاتی اجرایی، مانند استخدام، تجهیزات، استقرار، آموزش، حمل و نقل و فرماندهی روبه‌رو بود و از طرف دیگر، به نظر می‌رسید تمهیدات ویژه در موقع لزوم، مخالفت سیاسی کمتری را در داخل کشورها برانگیزد.

فرانکلین روزولت، رئیس‌جمهوری وقت آمریکا، نظریۀ یک کشور برتر به همراه سایر ملزومات یک قدرت سلطه‌گر را رد و به جای آن، سازوکاری را برای واکنش و اقدام مشترک از سوی نیروهای کشورهای مختلف مطرح کرد. سه مورد از مفاد منشور سازمان ملل در مورد اجرای عملیاتهای نظامی، پس از کنفرانس دمبارتن اوکس تدوین شد؛ مواردی که نشان‌دهنده فاصله‌گیری بنیادینی از موضع پیشین در زمان صلح بود. طبق ماده 1 که بیشتر نظر آمریکا را منعکس می‌کرد، کشورهای عضو متعهد می‌شدند، در زمان نیاز به برقراری صلح و امنیت بین‌المللی بنا به درخواست سازمان، نیروهای مسلح تجهیزات و کمکهای دیگر مانند حق عبور از خاک آن کشور را طبق موافقت‌نامه‌های خاصی که باید در کوتاه‌ترین زمان ممکن، تنظیم می‌شد، در اختیار شورای امنیت سازمان ملل قرار دهند. توافق‌نامه‌های مزبور تعداد و نوع نیروها و همچنین، نوع تجهیزات و دیگر کمکهایی را که هر عضو باید فراهم آورد، مشخص می‌کردند. این موافقت‌نامه‌ها طبق روند معمول تصویب پیمان، در هر یک از کشورهای عضو تنظیم می‌شدند. ماده 2 تمایل آمریکا و حتی بیش از آن شوروی را در اتخاذ نقش ویژه در نیروی هوایی در اقدامات قهری سازمان ملل متحد نشان می‌داد. براساس این ماده، برای توانایی بخشیدن به سازمان ملل به منظور انجام اقدامات نظامی فوری از اعضایی که توانایی داشتند، درخواست می‌شد، نیروی هوایی مورد نیاز را برای عملیاتهای بین‌المللی ترکیبی، به صورت آماده‌باش فراهم کنند (ماده 45).

ادارۀ این نیروها نیز باید از طریق توافق‌نامه‌های ویژه مشابه انجام می‌شد. علاقه خاص اتحاد جماهیر شوروی به این مسئله احتمالاً، بیانگر خسارتهای سنگینی بود که آنها در دوران جنگ جهانی از طرف ارتش مهاجم آلمان متحمل شده بودند، ضمن آنکه تمایل آنها را برای فراهم کردن تمامی کمکهای ممکن به منظور جلوگیری از هر گونه حمله در آینده، پیش از نفوذ عمیق در خاک کشورشان را نیز نشان می‌داد. در این میان، بی‌گمان، آمریکاییان نیز از طرفداران اصلی به کارگیری نیروی هوایی بودند. آنان از نظر سیاسی نیز، طرفدار این قضیه بودند؛ زیرا، به اعتقاد سیاست‌گذارانشان، به کارگیری نیروی هوایی، مشکلات افکار عمومی آمریکا را برای فرستادن سربازانشان به آن سوی مرزها کاهش می‌داد.

طبق مادۀ 3، به پیشنهاد انگلیس، موافقت شد کمیتۀ نیروهای نظامی مرکب از فرماندهان ارتش پنج عضو دایم شورای امنیت تشکیل شود (مادۀ 47). انگلیسیها در سیستم قبلی به نام فرماندهان ارتش مرکب، در نبرد مشترک خود همراه با آمریکاییان در جنگ جهانی دوم موفق عمل کرده بودند. وظیفه کمیته نیروهای نظامی دادن مشاوره و کمک به شورای امنیت در مسائل نظامی و در محدوده اختیارات خود از جمله راهنمایی استراتژیک هر نیروی مسلحی که در اختیار شورای امنیت قرار گیرد، بود. همچنین، مقرر شد، پرسشهایی که در زمینه فرماندهی و کنترل عملی این گونه نیروها مطرح می‌شود، مورد بررسی قرار گیرند.

در ماه فوریه سال 1946، شورای امنیت رهبری کمیتۀ نیروهای نظامی را بر عهده گرفت که نخستین وظیفۀ آن تهیه طرحهایی برای موافقت‌نامه‌های نظامی مصوب در ماده 43 بود. این کمیته در پانزده ماه بعد، حدود 157 بار تشکیل جلسه داد و بدین ترتیب، در بسیاری از موضوعات توافقهایی به دست آمد تا اینکه در اواسط سال 1947، مشخص شد، تلاشهای این کمیته تحت تأثیر جنگ سرد قرار گرفته است. مذاکرات در زمینه استعداد نسبی و آرایش نیروها و سهم هر یک از پنج عضو دایمی شورای امنیت در این مورد با شکست روبه‌رو شد. با مرور گذشته، مشخص می‌شود که سهم آمریکا در آخرین آرایش خود، 20 لشکر، یعنی نزدیک به 200 هزار سرباز؛ 1250 بمب‌افکن؛ 2250 هواپیمای جنگنده؛ 3 ناو جنگی؛ 6 ناو هواپیمابر؛ 15 کشتی جنگی؛ 84 ناوشکن؛ و 90 زیردریایی بوده است.

در مقایسه با آمریکا ترکیب نیروهای اتحاد جماهیر شوروی کوچک‌تر بود و از 12 لشکر در قالب 600 بمب‌افکن، 300 هواپیمای جنگنده، 5 تا 6 کشتی جنگی، 24 ناوشکن و 12 زیردریایی تشکیل می‌شد. به هر حال، شاید بین این دو نیرو آشتی برقرار می‌شد، اما بی‌گمان،‌ روسها نگران تسلط غرب بر فعالیتهای نظامی سازمان ملل بودند؛ بنابراین، اصل برابری را برای نیروهایی که در منشور به آنها اشاره شده بود، پیش‌بینی کردند که بر پایه آن، هر یک از پنج عضو دایم به رعایت شکل و اندازه برابر با دیگران ملزم می‌شدند. در نتیجه، تمامی اعضا به پایین‌ترین حدی که هر کدام از آنان پیشنهاد می‌کرد، محدود می‌شدند. اجرای این طرح به طور اخص در مورد نیروهای هوایی با مشکل روبه‌رو بود؛ زیرا، باید سهم تمامی اعضا به اندازه سهم چین که تقریباً هیچ نیروی هوایی نداشت، کاهش پیدا می‌کرد. هم‌چنین اتحاد جماهیر شوروی، که کنترلش را بر کشورها و سرزمینهای حایل در مرز غربی خود مستحکم کرده بود، دیگر به ایجاد یک نیروی بازدارنده هوایی به صورت گروهی نیازی نمی‌دید. بدین ترتیب، تلاش برای تشکیل نیروهای آماده سازمان ملل در ماه آگوست سال 1948 رسماً متوقف شد.

جنگ دو کره در ماه ژوئن سال 1950 به تشکیل نیروهای ائتلافی با تأیید سازمان ملل منجر شد که چهل سال بعد نیز، در جنگ خلیج فارس مجدداً به کار گرفته شدند. جنگ دو کره نیروهای حافظ صلح سازمان ملل را به صحنه وارد کرد. هرچند در عملیات طوفان صحرا چنین اتفاقی نیفتاد، اما تفاوت این دو در عمل ناچیز است. می‌توان گفت، حتی در بهترین حالت ممکن، پنج عضو دایم، به تدوین نظریه‌های جدید برای عملیاتهای نظامی مشترک نیاز پیدا می‌کردند؛ زیرا، حتی در آن زمان نیز، تنها تعدادی از درگیریهایی که سازمان ملل با آنها روبه‌رو بود، مصداق تجاوزهای آشکار بین کشورها محسوب می‌شد و در الگوی عملیاتهای نظامی، در فصل 7 منشور قرار می‌گرفت. همچنین، آنها با مسائل حل نشده فرماندهی و کنترل نیروها روبه‌رو بودند. به عبارت دیگر، ممکن بود سازمان ملل بسیار زودتر از این، با مشکلات نظامی‌ای که عملیاتهای صلح آن را تهدید می‌کرد، روبه‌رو شود تا اینکه در نهایت، این مشکلات با پایان یافتن جنگ سرد، بروز کردند.

نظریه عملیات

در واقع، هرچند سازمان ملل در به کارگیری نیروهای نظامی برای عملیاتهای صلح گروهی بین برقراری صلح و حفظ صلح تمایز قایل است، اما نقش آن در زمانی که تعداد درگیریها به سرعت، رو به افزایش است، با هیچ کدام از این موارد سازگاری ندارد. در نتیجه، این عملیاتها در سومالی و بوسنی با سرگردانی در حوزه مفاهیم غیر کاربردی همراه بوده و پیامدهای منفی را برای نیروها و خود سازمان ملل به همراه داشته‌اند. اینکه سازمان ملل نیروهای استقرار سریع متعلق به خود را ندارد و مجبور است در انتظار رسیدن نیروهای داوطلب کشورها بماند، مشکل دیگری است که باید مد نظر قرار گیرد. در این میان، نکته کلیدی این نیست که نیروها اهل کجا می‌باشند، بلکه توجه به اهداف و مقررات به کارگیری آنها در زمان استخدام و استقرار در محل مأموریت اهمیت دارد.

برقراری صلح آسان است و اعمال زور همان چیزی می‌باشد که بنیان‌گذاران سازمان ملل برای رسیدن به این هدف در نظر داشته‌اند. یک حرکت تهاجمی ویژه یا مجموعه کلی‌تری از فعالیتهای خصمانه به منزله تهدید برای صلح و امنیت بین‌المللی شناخته می‌شود و دولت متخاصم با انبوهی از تحریمها روبه‌رو می‌شود تا بدین ترتیب، از نقض قانون دست بردارد. در نهایت، اجبار می‌تواند جنگ تمام عیار و بی‌چون و چرا را شامل شود، همان طور که عبارت تمام وسایل لازم در قطع‌نامه 678 سازمان ملل مجوز انجام عملیاتی، مانند طوفان صحرا بود. در واقع، سازمان ملل در حال حاضر، توانایی داشتن قدرت نظامی نهادینه‌ای را ندارد و به نظر می‌رسد که در آینده نزدیک نیز، به آن دست پیدا نکند؛ از این رو، اجرای عملیاتهای نظامی سازمان ملل در مقیاس وسیع، مانند آنچه در جنگهای کره و خلیج فارس روی داد، احتمالاً در حد مقطعی باقی می‌ماند و تنها تأیید و نظارت سیاسی کلی سازمان را در کنار اجرای عملیات از سوی ائتلاف ویژه کشورها خواستار می‌باشد. در منشور سازمان ملل به مقوله حفظ صلح اشاره‌ای نشده است و این امر ابداعی عملی بود که بیان نظری آن تجربه سوئز را در سال 1956 منعکس می‌کرد. بالاتر از همه اینکه وضعیت حفظ صلح با رضایت دو طرف درگیر اعلام می‌شود که به عبارتی، پیش از آنکه نیروهای حافظ صلح مستقر شوند، موافقت کرده‌اند، خصومت خود را کنار بگذارند.

همچنین، نیروهای حافظ صلح با هیچ یک از دو طرف، درگیر نمی‌شوند، بلکه نقش میانجی بی‌طرفی را دارند و بر روند یک آتش‌بس نظارت می‌کنند و یا یک منطقۀ حائل را به کنترل خود درمی‌آورند. در حقیقت، آنان اصلاً نمی‌‌جنگند، بلکه تنها اسلحه‌های سبک حمل می‌کنند و در شرایط دفاع از خود یا مأموریتشان در صورتی که هدف حمله مستقیم قرار گیرند، مجاز به تیراندازی هستند؛ از این رو، حافظان صلح، برخلاف نیروهای جنگنده، وظیفه برقراری صلح را ندارند، بلکه تنها از آنان خواسته می‌شود تا صلح را حفظ کنند. بدین ترتیب، آنها ایجاد توازن میان نیروهای درگیر را می‌پذیرند و وارد عمل می‌شوند؛ ضعفی نظامی که می‌تواند یک مزیت نیز باشد؛ زیرا، به تمام جناحهای درگیر اطمینان می‌دهد که نیروی حافظ صلح نمی‌تواند توازن استراتژیک را به زیان آنها بر هم بزند. به طور خلاصه، حفظ صلح ابزاری برای تضمین ثبات عینی است تا به تمامی جناحها یادآوری کند که هر یک به وعده‌های خود عمل کنند.

در ماه ژانویه سال 1992، که به صورت نمادین مقطع جدیدی از دوران پس از جنگ سرد آغاز شد، شورای امنیت سازمان ملل برای نخستین بار، در سطح رهبران و رؤسای جمهور کشورهای عضو تشکیل جلسه داد. درخواست اجلاس از دبیرکل وقت سازمان ملل، پطروس غالی، در راستای تهیه یک سند استراتژی اصولی برای عملیاتهای صلح سازمان ملل در عصر جدید بود. سند مزبور با نام دستور کاری برای صلح نقشهای متنوع‌تر و قاطع‌تری را برای سازمان ملل تعریف می‌کرد. باید یادآور شد که در دو مورد، فاصله گرفتن سازمان ملل از مواضع پیشین مهم بود. نخست اینکه سند مزبور حفظ صلح را به این شکل تعریف کرد: «استقرار نیروهای سازمان ملل در منطقه‌ای معینی که تاکنون با رضایت تمامی جناحهای درگیر صورت می‌گرفته است». در اینجا، این پیام مشخص وجود داشت که ممکن است سازمان ملل، در پاره‌ای از موارد، به دنبال استقرار نیروهای حافظ صلح بدون رضایت دو طرف باشد.

دوم آنکه این سند عنوان کرد که در گذشته، در اغلب موارد، بر سر آتش‌بسها توافق به دست می‌آمد، اما همواره، اجرا نمی‌شد؛ بنابراین، ضروری بود تا سازمان ملل آتش‌بس را ایجاد و حفظ کند، اما از آنجا که انجام این مهم در برخی از موارد از تواناییهای نیروهای حافظ صلح فراتر بود، پطروس غالی عنوان کرد: «من پیشنهاد می‌کنم شورای امنیت استفاده از واحدهای برقراری صلح را در موقعیتهایی که به روشنی تعریف شده است، مشخص و نحوه تأمین آنان را از قبل تعیین کند». در اینجا، دبیر کل نقش نظامی جدیدی را برای سازمان ملل می‌خواست که هرچند از حفظ صلح فراتر بود، اما در حد جنگ تمام عیار نبود. در همین زمان، سازمان ملل خود را با انواع درگیریهایی روبه‌رو دید که از زمان عملیات کنگو در دهه 60، که ضعف نیروهای نظامی ملل متحد را روشن کرد، با آنها روبه‌رو نشده بود. از 21 عملیات صلح که بین سالهای 1988 تا پایان سال 1994 صورت پذیرفت، 13 مورد در آغاز بیشتر به شکل درگیریهای درون مرزی تا برون مرزی نمود پیدا کرده بود. بسیاری از آنها (مانند بحران عملیاتهای آنگولا، کامبوج و سومالی) در میان نابسامانیهای حاصل از کشمکشها و گاه سقوط دولت محلی صورت گرفت و در برخی دیگر (مانند یوگسلاوی سابق و منطقه قفقاز)، گروههای بزرگ اقلیتهای قومی پس از فروپاشی ساختار سیاسی فدرال در معرض خطر قرار گرفتند.

پیشنهادهای پطروس غالی باید به سرعت، به تلاشهای مشترک سازمان ملل و اعضای آن، به ویژه کشورهای علاقه‌مند و دارای ارتش نیرومند، منجر می‌شد تا مفاهیم نظری و امکان عملی فعالیت خود را ارزیابی و تعیین کنند، اما به جای آن، همان روش حفظ صلح سنتی اندکی تغییر یافت و در حوزه شناخته‌ نشده‌ای ارائه شد که برای حسن تعبیر، محیطهای نیمه آسان نام گرفت. در اینجا، قسمتهای ویژۀ برقراری صلح، مانند نیروی واکنش سریع آمریکا و نیروهای ویژه ارتش در سومالی یا توان رزمی ناتو در حملات هوایی در بوسنی و هرزگوین به نیروهای پیشین افزوده شد، اما کشورهایی که در عملیاتهای جدید سازمان شرکت می‌کردند، این کار را بر پایه برداشتهای متفاوتی انجام دادند.

عملیات کامبوج نخستین مورد از این گونه عملیاتها بود که طی آن، اختلاف نظرها از بین رفت و شاید به همین دلیل حس کاذب اطمینان را القا کرد؛ موضوعی که از چهار عامل ناشی می‌شد. نخست اینکه احزاب عمده تصمیم گرفته بودند که درگیری پایان یابد؛ احزابی که موافقت‌نامه‌های پاریس اتفاق نظر آنان را منعکس می‌کرد. دوم آنکه، هیچ یک از جناحهای داخلی نمی‌توانست توازن نظامی نیروها را به طور کلی در میان مردم برقرار کند؛ بنابراین، احتمالاً سازمان ملل قصد داشت برای برقراری مجدد موازنه وارد عمل شود. در این میان، خمرهای سرخ برای رسیدن بدین هدف مرتباً، تاکتیکهای تروریستی را به کار می‌گرفتند که البته، بی‌نتیجه بود؛ چرا که به غیر از منطقه‌ای که در اختیار آنها بود، دیگر مناطق در کنترل دولت کامبوج که از سوی ویتنامیها حمایت می‌شد، قرار داشت. جناح طرفدار دولت نیز، به رغم آنکه مخالفان سیاسی خود را سرکوب می‌کرد، اما توانایی تسلط بر اوضاع را نداشت. این موازنه نیرو فضای کافی را برای سازمان ملل فراهم آورد تا وارد عمل شود و اهداف غیر نظامی عمدۀ خود را مانند بازگرداندن آوارگان و برگذاری انتخابات سراسری برای تشکیل یک دولت قانونی دنبال کند.

سوم آنکه، تمامی گروههای حاضر در مأموریت سازمان ملل مصمم بودند تا سازمان ملل در صدد اعمال مشروعیت خویش برنیاید. بر این اساس، آنها به سادگی این حقیقت را پذیرفتند که این مأموریت نمی‌تواند به برخی از اهداف عمده نظامی خود دست یابد؛ اهدافی که از آن جمله می‌توان به دست‌یابی به یک آتش‌بس کامل به همراه جمع‌آوری و خلع سلاح و ترخیص 70 درصد از نیروهای چهار جناح داخلی اشاره کرد و چهارمین عامل که شاید از دیگر عوامل کمتر درک شده باشد، این بود که شاید ناکامی مأموریت در خلع سلاح جناحها به تداوم آن کمک کرده باشد؛ زیرا، عدم خلع سلاح، نیروی بالقوۀ جناحها را حفظ می‌کرد که با کمک آن می‌توانستند در صرت نقض موافقت‌نامه از سوی دیگران، از منافع خود دفاع کنند؛ مسئله‌ای که به هر یک از گروهها اطمینان کافی می‌داد تا اجازه دهند مأموریت ادامه یابد. با این حال،‌ آشفتگیهای نظری، روند مأموریت سازمان ملل در سومالی را کند کرد و سرانجام، به شکست آن منجر شد. این عملیات در دوره‌ای که تحت فرماندهی آمریکا بود، یعنی از ماه دسامبر سال 1992 تا ماه می سال 1993، با استناد به مفاد اجرایی منشور سازمان ملل اجازه یافته بود از تمامی ابزارهای لازم برای ایجاد محیطی امن در کوتاه‌ترین زمان ممکن برای عملیاتهای بشردوستانه استفاده کند. در واقع، ایالات متحده با فراهم آوردن 28 هزار نیرو به این پیام پاسخ داده بود.

به تعبیر ژنرال کالین پاول، فرمانده وقت ستاد مشترک ارتش آمریکا، بیانیه مأموریت نیروهای آمریکا، نظریه نظامی غالب در این کشور را منعکس می‌کرد. به عبارت دیگر، نیروی عظیمی در دورۀ زمانی محدودی به صحنه می‌آمد و پس از آن، وظایف سیاسی و اجتماعی باقی مانده به سازمان ملل محول می‌شد، که براساس آن آمریکا درخواست سازمان ملل را مبنی بر آرام کردن اوضاع و خلع سلاح قبایل درگیر رد کرد، اما باز هم پس از آنکه نیروهای آمریکایی به کار خود پایان دادند و کنترل عملیات را طبق حکمی که شرکت‌کنندگان در عملیات معتقد بودند (بیشتر براساس روشهای سنتی حفظ صلح بود)، به سازمان ملل تحویل دادند، شورای امنیت با در نظر گرفتن خلع سلاح گروههای قومی، اهداف مأموریت را افزایش داد و به تلافی حمله مرگباری که به نیروهای حافظ صلح پاکستانی صورت گرفته بود، به طور ضمنی اجازه دست‌گیری ژنرال فرح عیدید و حمله به قبایل طرفدار وی را صادر کرد.

این افزایش اهداف، تعدادی از کشورها را که نیروهای خود را به این مأموریت فرستاده بودند، بیمناک کرد. در این راستا، ایتالیا تهدید کرد که گروه اعزام شدۀ خود را شامل 2600 نفر، عقب خواهد کشید و کارلو آزگلیو چیامپی، نخست‌وزیر وقت این کشور، نیز سازمان ملل را متهم کرد که با گرایش به مداخله نظامی آن را برخلاف میل کشورهایی که اجرای عملیات را بر عهده دارند، به هدف نهایی خود تبدیل کرده است. از سوی دیگر، فرماندهان نظامی آمریکا نیز نگران بودند؛ زیرا، احساس می‌کردند که افزایش اهداف مأموریت به افزایش متناسب تانکها و خودروهای زرهی نیاز دارد؛ موضوعی که چندان مورد پذیرش لس آسپین، وزیر دفاع وقت آمریکا نبود.

سرانجام، سه دسته نیرو با سه مأموریت متفاوت و سه ساختار مجزای فرماندهی و کنترل به طور هم‌زمان در خیابانهای موگادیشو مستقر شدند. دسته نخست نیروی سنتی حافظ صلح سازمان ملل بود که از روند تهیه و تدارک کمکهای بشردوستانه حمایت می‌کرد. گروه دوم نیروی واکنش سریع آمریکا بود که تنها تا حدی تحت فرمان سازمان ملل قرار داشت و برای تقویت توان رزمی دیگران در آنجا مستقر بود. گروه سوم نیز شامل چهارصد نفر از نیروهای ویژه ارتش آمریکا بود که مأموریت داشت ژنرال عیدید را دستگیر کند. این گروه از شهر تامپا در فلوریدا فرماندهی می‌شد و کاملاً مستقل از سازمان ملل عمل می‌کرد. یکی از مسئولان سازمان ملل در پیش‌بینی خود از اوضاع گفت: «سازمان ملل ناتوان خواهد شد؛ زیرا، معلوم نیست در آنجا، باید چه کسی با چه کسی مبارزه کند». در واقع، ‌حق با او بود؛ چرا که مجموعه‌ای از وظایف که به طور غیر قابل تأییدی، مبهم و حتی متناقض بودند و نیز ابزاری که باید این اهداف با آن دنبال می‌شد، حمایت لازم برای مأموریت را آنچنان تضعیف کردند که در آغاز، ایالات متحده و پس از آن، سازمان ملل مجبور شدند عملیات نظامی را رها کنند و به رغم موفقیتهای بشردوستانه‌ای که در روستاها به دست آمده بودند، ‌موگادیشو را در حالت نابسامان‌تری نسبت به گذشته، ‌ترک کنند.

آشفتگیهای نظری در مورد بوسنی وضعیت به مراتب بدتری داشت؛ چرا که ایالات متحده مسئله امکان مداخله نظامی در یوگسلاوی سابق را از دیدگاه نظریه همه یا هیچ می‌دید که پس از به‌کارگیری زور در ویتنام آن را اساس کار خود قرار داده بود. طبق تعریف فرمانده ستاد مشترک ارتش آمریکا، در این نظریه، بخش همه بر به‌ کارگیری سریع، قاطع، همه‌جانبه و هماهنگ نیروهای نظامی پرتعداد به منظور شوکه کردن، در هم شکستن، تضعیف و در نهایت، شکست دشمن اطلاق می‌شد؛ امری که با اصول مداخلات بشردوستانه سازمان ملل متحد،‌ چندان سازگاری نداشت. به هر حال، در بسیاری از موارد درگیری، که نه با شیوه‌های سنتی حفظ صلح و نه با جنگ تمام عیار سازگاری داشت، تنها گزینه هیچ در نظریۀ همه یا هیچ برای آمریکا مد نظر بود. در شب انتخابات ریاست جمهوری آمریکا، دولت بوش پدر تصمیم گرفت که نیروهای نظامی در بوسنی حضور نیابند. دولت کلینتون نیز در آغاز کار خود، به این نتیجه رسید که حضور نظامی آمریکا را به شرکت در حملات هوایی ناتو محدود کند، مگر به منظور حفاظت از نیروهای سازمان ملل. این در حالی است که بر پایه عهدنامه دیتون، آنها به عقب‌نشینی یا اجرای یک موافقت‌نامه صلح مجبور بودند.

در حالی که کارشناسان آمریکایی و انگلیسی عرف رایج دخالتهای بشردوستانه را در درگیریهای داخلی در سالهای آغازین پس از جنگ سرد مور�� تحقیق و بررسی قرار می‌دادند، فرانسه فعالانه، در پی شکل دادن به عملیاتهای صلح سازمان ملل برای معنا بخشیدن به موارد خاصی از عرفهای مزبور بود. رویکرد فرانسویها ترکیبی از پیگیری اجرای توافق‌نامه‌ها در سطح دیپلماتیک و حفاظت از شهروندان غیر نظامی در مقابل حملات گروههای متخاصم محلی با توسل به ابزارهای نظامی غیر توافقی در صورت نیاز بود؛ از این رو، فرانسه از طرح ایجاد مناطق امن، که در آن، امکان محافظت از غیر نظامیان و توزیع کمکهای بشردوستانه در میان آنان فراهم می‌آمد و کریدورهای بشردوستانه، که از طریق آنها، این مناطق تحت پوشش قرار می‌گرفت، طرفداری کرد. در کنار دو مورد مزبور، باید از حفاظت مسلحانه از گروههای انسانی که در گذرگاه معصوم ـ در میان کریدور یاد شده ـ‌ حرکت می‌کردند، نیز نام برد. نکته در خور توجه اینکه، پیشنهاد ایجاد مناطق امن از سوی سازمان ملل در بوسنی (سارایوو، توزلا، گراژده، بیهاج و سربرنیتسا) از فعالیتهای فرانسه ناشی شد.

این دیدگاه فرانسویها در مورد بوسنی از دو نظر اشکال داشت. نخست اینکه، دخالت بشردوستانه در یک منازعه داخلی از سوی جناحی که منافع آن در خطر است، عمل خصمانه‌ای تلقی می‌شود، مگر آنکه از غیر نظامیان تمامی جناحها حمایت و حفاظت کند. به همین دلیل، به همین دلیل، صربهای بوسنی بارها، نیروهای سازمان ملل را در مناطق امن آزار و اذیت کردند و حتی آنان را هدف حمله قرار دادند. دوم آنکه، اگر به نظر برسد که نیروی میانجی از یک جناح جانبداری می‌کند و در همان حال، از سوی جناح زیان یافته نیز رانده شود، تنها خود را در معرض خطر قرار داده است. هنگامی که مناطق امن در بوسنی و هرزگوین ایجاد شد، مشاوران نظامی دبیرکل سازمان ملل برآورد کردند که برای جلوگیری از تجاوزهای صربها حدوداً به 34 هزار نفر سرباز نیاز است. دولتها، با امید به اینکه حضور نمادین سازمان ملل و ترس صربها از حملات هوایی ناتو در صورت حمله آنان به این نیروها کفایت می‌کند، متعهد شدند 7600 نفر از این نیروها را تأمین کنند که حتی در این سطح نیز، اجرای کامل طرح بیش از یک سال به طول می‌انجامید. فرانسه کوشید این کمبود را با سه شیوه جبران کند: 1) حرکات دلیرانه، مانند مقاومت ژنرال فیلیپ موریون برای جلوگیری از سقوط سربرنیتسا؛ 2) نکوهش و تقبیح، ماند شکایتهای صریح ژنرال ژانکات در مورد بدرفتاری صربهای بوسنی با نیروهای سازمان ملل؛ و 3) تهدیدهایی، مانند اینکه سازمان ملل یا باید از نیروی قوی‌تر استفاده کند یا عقب‌نشینی نیروهای فرانسه را شاهد باشد؛ تلاشهایی که تا اواسط سال 1995 بی‌نتیجه ماند.

انگلیس بیش از هر کشور دیگری در راستای تدوین نظریه جدیدی برای حفظ صلح در دوران پس از جنگ سرد کوشش کرد، اما تلاش آن کشور برای دست‌یابی به شفافیت و صراحت در این زمینه، عملیات سازمان ملل در بوسنی را بیش از پیش با سردرگمی روبه‌رو کرد. انگلیس، مانند آمریکا و فرانسه، تحلیل خود را این گونه آغاز نمود که این عملیات، نه روش سنتی حفظ صلح و نه جنگ تمام عیار را شامل می‌شود، بلکه این عملیاتی در وضعیت حایل است. زمانی که سپهبد سرمایکل رز در مقام فرمانده نیروهای سازمان ملل به بوسنی وارد شد، مطبوعات با اشاره به تجربه‌هایش در نیروهای ویژه انگلیس و اقدامات اولیه وی برای شکستن محاصره سارایوو در ماه فوریه سال 1994، نتیجه‌گیری کردند که اکنون، سازمان ملل برای تضمین ثبات بیشتر آماده به‌ کارگیری نیرویی قوی‌تر است.

به هر حال، نظریۀ جدید انگلیس به تدریج شکل گرفت و این نظریه، که حفظ صلح گسترده‌تر نام گرفته بود، اشاره به وضعیت حایل را از آنجا که از منظر تاریخی، دروغین و از نظر تئوری، خطرناک می‌باشد، قاطعانه، ‌رد کرد. طبق نظریه جدید، تنها دو نوع عملیات نظامی حفظ صلح و برقراری آن برای سازمان ملل وجود داشت که مورد دوم به نوعی زیرمجموعه جنگ تمام عیار بود. همچنین، آنچه این دو را از هم جدا می‌کرد، به رغم آنچه معمولاً تصور می‌شد، نه میزان خشونت، بلکه تنها موافقت است؛ بنابراین، گفته می‌شود که نقطه اشتراک حفظ صلح گسترده‌تر و شیوه سنتی آن در ویژگی توافقی آنها بود. ژنرال رز زمانی که پست فرماندهی خود را ترک کرد، در بیان این دوگانگی گفت: «رهبری یک مأموریت حفظ صلح ترکیبی از صبر، پشتکار و فشار است... اگر کسی می‌خواهد در زمینه اخلاقی یا سیاسی در اینجا بجنگد، عالی است، اما روی ما حساب نکند... من با تانکهای سفید رنگ به جنگ نخواهم رفت».

حال در اینجا، ‌این پرسش مطرح است که در حفظ صلح گسترده‌تر چه چیز گسترده‌تر است؟ از منظر توسل به زور، این نظریه اهداف گزینشی به غیر از دفاع شخصی را آشکارا، نفی کرده است. طبق توضیحات ژنرال رز، هدف قرار دادن یک تانک، حفظ صلح است، اما حمله به ساختارهای زیربنایی، مراکز فرماندهی، کنترل و لجستیک جنگ است. با وجود این، چگونه می‌توان حمله به حتی یک تانک را طبق الزامات توافق اولیه، به جز در موارد دفاع شخصی، توجیه کرد؟ در اینجا، نظریه انگلیس تمایز جدیدی را بین سطوح عملیاتی و تاکتیکی توافق مشخص کرد که نشان می‌داد، از طریق مذاکرات مستمر با مقام رهبری مناسب در صحنه نبرد، باید توافق همه‌جانبه‌ای برای یک عملیات در تمامی زمانها به قوت خود باقی بماند. بدین ترتیب، حفظ صلح گسترده‌تر کاربرد راهبردی زور را نفی می‌کرد. در عین حال، این نظریه کاربرد تاکتیکی زور را در دفاع از مأموریت و همچنین، دفاع شخصی، در چهارچوب توافقی عملیاتی، مجاز می‌دانست و معتقد بود زمانی که از زور برای تحقق این اهداف استفاده می‌شود، باید کاربرد آن مناسب، متناسب، مستدل و در واقع، به هدف خاص و قانونی محدود باشد. تا آنجا که به دبیرخانه سازمان ملل مربوط می‌شد، تنها نظریه عادی‌ای که تا آن زمان برای عملیات نظامی در بوسنی ارائه شده بود، همین نظریه بود. با وجود این، نتایج، سودمند و مفید واقع نشد و توافق به اصطلاح عملیاتی در سطح اجرایی ضعیف عمل کرد و بدین ترتیب، نیروهای سازمان ملل را در موضع بسیار خطرناکی قرار داد. تعداد اندک سربازان و ضوابط محدودکنندۀ عملکرد آنان، در اغلب موارد، دفاع از خود را برای آنان مشکل می‌کرد تا چه رسد به انجام مأموریت و همان‌طور که پیش‌بینی می‌شد، وقتی حملات هوایی ناتو برای برقراری صلح که به اصرار مکرر آمریکا صورت گرفت، تقویت شد، سربازان مأمور، قربانی اقدامات تلافی‌جویانه صربها شدند.

در مجموع، قدرتهای بزرگ در واکنش به شکل مناسب مداخله نظامی سازمان ملل در مناقشه بوسنی به اصول و معیارهای کاملاً‌ متفاوتی معتقد بودند، در حالی که فرمانهای نظامی و غیر نظامی سازمان ملل کم و بیش در انعکاس مفهوم حفظ صلح گسترده‌تر صادر می‌شد. اگر این اصول و معیارها به طور کامل، هدفهای مخالف هم نداشتند، به طور یقین، به طرح نظریه واضح و پایداری منجر نمی‌شدند. در اواسط سال 1995، احساس فراگیر شکست و آشفتگی، به همراه فرصتی که به دلیل پیشروی موفقیت‌آمیز کرواسی در منطقۀ صرب‌نشین خود،‌ کراژینا، فراهم آمده بود و همچنین، لغو تحریم تسلیحاتی بوسنی که به طور یکجانبه از سوی کنگره آمریکا صورت گرفت، باعث شد تا انگلیس و فرانسه نیروی مسلح قوی‌تری را به منزله نیروی واکنش سریع سازمان ملل وارد میدان کنند، ناتو نیروی ویژه عملیات را تشکیل دهد و آمریکا در استحکام بخشیدن به موافقت‌نامۀ 8 ماه سپتامبر 1995، که سرانجام، به عهدنامۀ دیتون منتهی شد، پیش‌تاز باشد.

اگر قرار است سازمان ملل در محدوده بین حفظ صلح سنتی و جنگ تمام عیار آینده‌ای روشن داشته باشد، باید پایه و اساسی نظری برای عملیاتهای قاطعانه حفظ صلح سازمان ملل تدوین شود. تیم حفظ صلح گسترده‌تر انگلس روی توافق به منزله عامل تعیین‌کننده تأکید می‌کرد، اما مشکل دقیقاً در مواردی بود که توافق به صورت پراکنده صورت گرفته یا مقام مسئول محلی مؤاخذه یا برکنار شده و هیچ جناحی به عنوان مهاجم معرفی نشده بود. هرچند یکی از گزارشهای ارتش آمریکا، از پیشرفتهایی خبر داده، اما آن هم در پایان ابراز نارضایتی کرده است. این گزارش بین عملیاتهای حفظ صلح و جنگ تمام عیار تمایز قایل شده و با رد ایرادهای نظری حفظ صلح گسترده‌تر در ادامه، دو نوع از عملیاتهای صلح را با عنوان حفظ صلح و برقراری آن مشخص کرده است. گفته می‌شود تفاوتهای عمده این دو، نه تنها موافقت‌ جناحها را شامل می‌شود، بلکه نقش زور و میزان بی‌طرفی در به کارگیری آن را نیز دربرمی‌گیرد؛ بنابراین، در برقراری صلح توافق، قطعی و مطلق نیست و استفاده از زور برای شکست دادن مجبور و مکلف کردن متخاصم مجاز است. در یک کلام، این نظریه آمریکایی در مقایسه با معادل انگلیسی آن، به اهداف استراتژیک نیرو اهمیت بیشتری می‌دهد. گزارش مزبور اذعان می‌کند که برقراری صلح استنباطی را که از بی‌طرفی می‌شود، تضعیف می‌کند؛ بنابراین، حفظ تعادل بین این دو، مستلزم پشتکار و جدیت است. همچنین، از آنجا که سوء تعبیر می‌تواند مصیب‌بار باشد، فرماندهان نیروهای زمینی باید برای شفاف‌سازی و کسب راهنمایی در مورد این مرزبندیها به مشاوره با مقامات بالاتر تشویق شوند، اما گزارش مزبور در مورد اینکه مقامات عالی رتبه در صورت مورد سؤال قرار گرفتن چه بگویند، راه‌حلی را ارائه نداده است.

برای موفقیت، باید تلاشهایی، که برای تقویت فهم و ادراک نظری مشترک صورت می‌پذیرند، انعکاس‌دهنده فرهنگ نهادی سازمان ملل و همچنین، اتفاق نظر سیاسی سران سازمان ملل در مورد شورای امنیت باشند. البته، چنین تلاشهایی باید بینش تئوری و تجربه استراتژیک را نیز بسیار بیش از آنچه تاکنون معمول بوده است، انعکاس دهند. هرچند ادبیات ویژه این موضوع برای اهداف و موقعیتهای مختلف تدوین شده است، اما عرف و ویژگی ثابت و تغییرناپذیری را ارائه می‌دهد که می‌تواند به تلاشها در راستای نقش سازمان ملل در منازعات در وضعیت حایل جهت ببخشد یا محدودیتهای آن را نشان دهد؛ موضوعی که در اینجا، به اختصار به چند مورد از آن اشاره می‌شود.

ابتدایی‌ترین نکته و در عین حال، موضوعی که در مأموریتهای اخیر سازمان ملل نسبت بدان بی‌اعتنایی شده یا با سهل‌انگاری نقض شده است، این است که هر گونه کاربرد موفقیت‌آمیز زور،‌ افزون بر اینکه، صرفاً نیروی مورد هدف را به تسلیم وادار می‌کند، باید اصول تصمیم‌گیری آن را برای ایجاد تغییر در رفتار اعتراض‌آمیز آن به حد کافی دگرگون نماید، اما بسیار بعید است که ظاهرسازیهای نمادین، بازدارندگی اخلاقی یا استقرار ظاهری نیروها به نتیجه مطلوب برسد؛ زیرا، این اقدامات در فضایی صورت می‌گیرند که گروههای هدف حمله، در حال جنگ برای بقای خود هستند تا حریفان را مقهور یا حذف کنند و داشته‌های موجود را در راستای منافع خود به کار گیرند. شاید هم این گروهها در تنگناهای امنیتی گرفتارند که در آن، هیچ تضمینی وجود ندارد که دیگران از این تنگناها بهره‌گیری نکنند؛ از این رو، همه چنان عمل می‌نمایند که گویی دیگران نیز این گونه رفتار می‌کنند؛ موضوعی که ویژگی بسیاری از درگیریهای پس از جنگ سرد است. چنین اقدامات ملایمی، تنها زمانی ابزارهای لازم را برای اجرا خواهند یافت که نیروی میانجی به طور قاطع، سطح بالایی از اعتبار را داشته باشد؛ زیرا، این اقدامات به خودی خود نمی‌توانند اعتبار لازم را کسب کنند.

نکته دیگر اینکه، تعداد زیادی از قطع‌نامه‌های شورای امنیت، به ویژه در مورد بوسنی، به مفهوم بازدارندگی، دون نشان دادن کوچک‌ترین توجهی به ملزومات آن اشاره می‌کنند. موضوع بازدارندگی دلسرد کردن و تضعیف انگیزه گروه هدف، از انجام اقدامات خاص پیش از وقوع آن می‌باشد که الزاماً، با دست بردن در محاسبه هزینه‌ها و سود حاصل از ادامه آن عمل صورت می‌گیرد. در بررسی معنای کلمه، به خوبی می‌توان فهمید استفاده از اسلحه‌های متداول برای بازدارندگی از نوع اتمی آن بسیار مشکل‌تر است؛ زیرا، دامنه بسیار گسترده‌تری از ابهام و اشتباه در محاسبه دارد؛ موقعیتی که با رشد گسترده در بازارهای جهانی تسلیحات پس از پایان جنگ سرد وخیم‌تر شد.

در یوگسلاوی سابق، طبق تحلیل زیمرمان، حملات هوایی ناتو به دوبرونیک ممکن است مانع از افزایش تعارض صربها شده باشد، به ویژه با توجه به این حقیقت که به نظر می‌رسید صربها در حال بررسی این مسئله بودند که تا چه حد می‌توانند بدون تحمل هزینه‌های سنگین به کار خود ادامه دهند. البته، هیچ گاه موقعیتی فراهم نشد که در آن، نیروهای کلاه آبی که در مناطق به اصطلاح امن در بوسنی مستقر و شدیداً در معرض خطر بودند، بتوانند به منزله عامل بازدارندگی در عملیات صربهای بوسنی عمل کنند.

تیموتی کرافورد وجه تمایز بین بازدارندگی پایه و گسترده را با عملیات صلح سازمان ملل تطبیق داده است. در اینجا، بازدارندگی پایه بر توانایی نیروهای سازمان ملل برای جلوگیری از بروز حمله علیه خودشان دلالت می‌کند، در حالی که بازدارندگی گسترده به توانایی آنان در پیش‌گیری از بروز حمله علیه گروه سوم (مأموریتهای بشردوستانه در مورد غیر نظامیان در مناطق امن) مربوط می‌شود. این تمایز مهم است؛ زیرا، رسیدن به بازدارندگی پایه از بازدارندگی گسترده نسبتاً آسان‌تر می‌باشد؛ در بازدارندگی پایه، خطر بیشتری متوجه نیروی مسئول بازدارنده می‌شود و به تبع آن، اعتبار تهدیدهای آن بیشتر است. احکام نیروهای اخیر سازمان ملل بدون اینکه این تفاوت را تصدیق کرده باشند، تلویحاً‌ و گاهی صراحتاً، نقشهای مبنی بر بازدارندگی گسترده را در نظر گرفته‌اند. همچنین، اگر نیرویی توانایی دست‌یابی به بازدارندگی پایه را نداشته باشد،‌ همان گونه که در مورد نیروهای متحد چند ملیتی سازمان ملل(2) در بوسنی مصداق پیدا کرد، تقریباً، غیر قابل تصور است که در ایفای نقش بازدارندگی گسترده، که بیشتر منظور نظر است، موفق شود.

پس از موارد مزبور، توماس شلینگ (1966) برای مجبور کردن گروه هدف، به توقف یا تغییر یک عمل که از پیش برای آن متعهد شده است، نظریه‌ای را ارائه کرده است مبنی بر اینکه هرچند بازدارندگی مشکل می‌باشد، اما از اعمال زور نسبتاً آسان‌تر است. در اینجا هم علت کاملاً واضح است؛ زیرا، معمولاً، تمایل کشورها یا گروهها برای تحمل هزینه، در راستای رسیدن به اهداف خود از فشاری که آنها برای جلوگیری از زیانها تحمل خواهند کرد، کمتر است. این بدان معناست که توضیحاتی که در مورد شکست سازمان ملل داده می‌شوند و بر نبود قطعی نیرو تأکید می‌کنند، دست کم، تا حدی مسئله را بد تعبیر کرده‌اند. در واقع، یک نیرو در اندازه نسبتاً متوسط ممکن است در رسیدن به بازدارندگی از یک نیروی بسیار بزرگ‌تر در اعمال زور موفق‌تر عمل کند؛ بنابراین، ورای یک آستانه مطمئن اعتماد و شایستگی، ملزومات نیروی بیشتر با اهداف استراتژیک متناسب‌اند.

بر همین اساس، پیشنهادهایی که برای توانایی استقرار سریع نیروهای سازمان ملل از سوی هلند و برخی از کشورهای حوزه اسکاندیناوی و کانادا به بحث گذاشته شد، ممکن است به خوبی معنا یابند. این پیشنهادها، نه تنها برای درگیریهای کوچک، که در آنها می‌توان از همان روشهای معمول استفاده کرد، بلکه برای اهداف خاص حتی درگیریهای بزرگ‌تر نیز ارائه شده‌اند. رابرت پیپ (1992) نیز معتقد است که اگر اعمال زور از طریق ابزارهای نظامی ضرورت یافت، برای رسیدن به این هدف مورد نظر، ایجاد اخلال به مراتب از مجازات آسان‌تر است و خطرهای احتمالی افزایش می‌یابد. به اعتقاد پیپ، مجازات، تنها زمانی موفق عمل می‌کند که عزم و اراده گروه هدف ضعیف باشد، اما برای موفقیت در ایجاد اخلال لازم است که نیروهای میانجی بتوانند گروه متخاصم محلی را متقاعد کنند که آنها توان و قصد عقیم گذاشتن استراتژی گروه هدف را دارند و بدین ترتیب، ادامه هزینه کردن منابع بیهوده است. فهمیدن دقیق اینکه نیروهای سازمان ملل از ضد حمله‌های نظامی مناسب، متناسب و کاملاً منطقی از جمله حملات هوایی در بوسنی چه هدفی دنبال می‌کردند، مشکل می‌باشد، اما آنچه کاملاً روشن است آنکه، آنها به دنبال اخلال نبودند. باید یادآور شد که تنها ضربه زدن و صدمه رساندن کافی نیست. در واقع، صدمه باید به گونه‌ای به قابلیتهای هدف وارد شود که امید آن را به موفقیت نظامی تضعیف کند؛ بنابراین، برخلاف نظر ژنرال رز، باید خطوط تأمین و شبکه‌های ارتباطی را شامل شود. در مجموع، بدون یک اساس نظری محکم‌تر، عملیاتهای صلح سازمان ملل در حوزه بین شیوه‌های حفظ صلح سنتی و جنگ تمام عیار، آینده‌ای نخواهند داشت.

در این راستا، سازمان ملل نیز اساس نظری محکمی برای این عملیاتها به دست نخواهد آورد، مگر اینکه تفکر و ملزومات استراتژیک در دادن اجازه، اختیار و اجرای عملیاتها بیش از پیش جدی گرفته شوند. هر نظریه‌ای با این کیفیت را می‌توان در یک دسته‌بندی کلی که الکساندر جورج (1991) آن را قانع‌سازی اجباری نامیده است، قرار داد. این قانع‌سازی باید در زمانی که هنوز هیچ یک از طرفهای درگیر به عنوان مهاجم معرفی نشده‌اند، با ترجیح و نیاز سازمان ملل به حفظ موضع بی‌طرف ترکیب شود و این بهتر از آن است که در حالت توازن قدرت، سازمان ملل برای کمک به پایان درگیری با ائتلاف با یکی از جناحها، شکست جناح دیگر را باعث شود.

اهداف سیاسی چنین استراتژی عبارت‌اند از: جلوگیری از رسیدن مبارزان محلی به اهدافی که به طور همگانی مورد انتقاد هستند و پایه‌ریزی این مسئله که بهترین گزینه، صلح از طریق مذاکره است. در واقع، توافق و رضایت بسیار مطلوب و ارتباط مستمر با جناحها ضروری است، اما توافق، قطعی و مطلق نیست و شاید در شرایطی، برای بازدارندگی و اجبار از زور استفاده شود. در این صورت، ‌باید بدون تعصب یا تبعیض بی‌دلیل و در پاسخ به نقض موافقت‌نامه‌ها، قطع‌نامه‌ها یا مصوبات شورای امنیت، از زور استفاده کرد. در حالت ایده‌آل، اقدام به هنگام نیروی بین‌المللی در حد کافی می‌تواند به طور کلی، مانع از کاربرد زور در محل درگیری شود. اگر بازدارندگی در حال شکست باشد یا زمان آن سپری شده باشد، می‌توان با استفاده از نیروی بین‌المللی از طریق خنثی‌سازی منابع ویژه، فعالیتهای تهاجمی مبارزان محلی را از ادامه اقدامات نظامی منصرف کرد. در آخرین مرحله، نیروی بین‌المللی می‌تواند با حمله به کانونهای آسیب‌پذیر و در عین حال، استراتژیک مبارزان محلی مانع از پیروزی نظامی آنها شود.

برای دست‌یابی بدین اهداف، در وهله نخست، نیروی بین‌المللی باید از نظر نظامی قابل اعتماد باشد. در پایان این روند، تشخیص این نیرو از واحدهای جنگی از هر نظر، به جز اهداف سیاسی و نظامی آنها ناممکن است، اما سطح تواناییهای تکنیکی و عملیاتی آن را نیز نمی‌توان به طور خاص و کلی تعریف کرد. همچنین، نمی‌توان به طور انتزاعی، تصریح کرد که چه موقع، از نظر نظامی، نیروی سازمان‌دهی شده سازمان ملل و چه موقع، نیروی ائتلافی بزرگ‌تر و قوی‌تری لازم است. در واقع، این امر به توازن قدرت در میان مردم و نیز تشخیص در بخشی از نردبان تشدید درگیریها که دخالت این نیروها در آنجا نیاز است، بستگی دارد.

بنابراین، عقب‌نشینی و بازگشت سازمان ملل به روشهای آشنا و سنتی حفظ صلح، با توجه به ملزومات خاص عملیاتهای صلح در وضعیت حایل، با گرایش اولیه سازمان به این زمینه تفاوتی ندارد. تنظیم و تدوین یک طرح مشترک در میان دولتها در مورد چگونگی انجام آنچه از سازمان ملل تقاضای انجام آن را داشته‌اند، نخستین گام ضروری برای رسیدن به تفاهم بهتر است و ایجاد سازوکارهای اجرایی و عملی را می‌توان دومین گام در این زمینه دانست.

فرماندهی کنترل

در هر عملیات نظامی، پرسنل، تجهیزات و فرآیندها باید به گونه‌ای با یکدیگر تلفیق شوند که با هدایت و حمایت اهداف استراتژیک و سراسری به جهت‌گیری متحد تلاشها در صحنۀ نبرد دست یابند؛ ویژگیهایی که عملیاتهای اخیر سازمان ملل اصولاً فاقد آنها بودند.

در واقع، مشکل در سراسر زنجیره فرماندهی دیده می‌شود. شورای امنیت مرتباً، قطع‌نامه‌هایی را تصویب می‌کند که از نظر نظامی، هیچ دستورالعمل‌ راهبردی را در اختیار واحدهای عملیاتی قرار نمی‌دهند. از سوی دیگر، کشور��ایی که در تأمین نیروها سهیم‌اند، نیز هیچ نقش از پیش تعیین‌شده‌ای در تنظیم قطع‌نامه‌ها ندارند، مگر اینکه از اعضای اصلی و مؤثر شورای امنیت باشند. در مقر سازمان ملل، هیچ مرجع نظامی‌ای برای فرماندهی عملیاتها به عنوان رابط مسئولان سیاسی و فرماندهان نیروها تعیین نشده است. در عین حال، دبیرکل سازمان ملل به منزله عامل اجرایی شورا در عملیاتهای نظامی و هم به عنوان میانجی بی‌طرف عمل می‌کند. در صحنه عملیات، فرماندهان نیروها به اجرای وظایف عملیاتی بعضاً بدون طرح یا راهنمایی استراتژیک مناسب ملزم‌اند. قدرت آنها در استخدام نیرو و تجهیزاتی که از سوی دولتها فراهم می‌شوند، تحت تأثیر محدودیتهایی است که مسئولان کشورها اعمال می‌کنند؛ محدودیتهایی که همیشه از پیش هم مشخص نمی‌شود.

فرماندهان نیروهای کشورهای مختلف نیز پیش از آنکه طبق دستور فرماندهان نیروهای سازمان ملل عمل کنند، تحت امر کشورهای متبوع می‌باشند؛ واقعیتی که جای شگفتی ندارد، اما موفقیت عملیاتها را در منطقه به تعویق انداخته است و می‌تواند اجرای آن را تهدید کند و در ادامه تضعیف فرماندهی را موجب می‌شود. همچنین، ثابت شده است که ترکیب عملیاتهای صلح سازمان ملل با مؤلفه‌های برقراری صلح در شکلهای موازی با سازمان ملل اندکی مشکل است. برای نمونه، تلاش برای یکپارچه کردن فرماندهی نیروهای ناتو و سازمان ملل از طریق هماهنگی دوجانبه برای حملات هوایی ناتو در بوسنی به سردرگمی و تهمتهای متقابل منجر شد و ارزش مأموریت هر دو طرف را کاهش داد. جدا کردن ساختار فرماندهی نیروهای سازمان ملل و آمریکا در سومالی نیز مصیبت‌بار بود. در نتیجه، واحدهای نظامی سازمان ملل نمی‌توانستند به طور سریع و استراتژیک، بر پایه اصول پایدار عمل کنند.

به نظر نمی‌رسد که این مسائل به زودی و به طور کامل حل شود. به سادگی مشاهده می‌شود که جریانهای ناسازگار ملی سیاسی بسیار قوی هستند. با وجود این، باید گامهای متعادل به سوی پیشرفت و بهبود اوضاع امکان‌پذیر باشد، اما برای رسیدن به اهداف مزبور باید این دو گزینه پرطرفدار در این فرآیند حذف شوند: دادن قدرت بیشتر به دبیرکل و احیای کمیته نیروهای نظامی ـ در شیوه‌های سنتی حفظ صلح، سازمان ملل در شکل دبیرکل ـ نقش مدیریتی ایفا می‌کند، اما عملیاتهای صلح جدید به هر حال، به اجرای مؤثر وظایف حساس فرماندهی نیز نیاز دارند. سیستم کنونی مشاوران نظامی عملکرد آنان را کاملاً به صلاح‌دید دبیر کل ـ که معلوم نیست از آنان مشاوره بخواهد و آن را بپذیرد ـ محدود می‌کند یا آن را با شورای امنیت در میان می‌گذارد و در هر صورت، ‌برای اجرای نقشهای استراتژیک مزبور و طراحی عملیات که بسیاری از عملیاتهای دشوار بدان نیاز دارند، اما از آن برخوردار نیستند، بسیار ضعیف است؛ زیرا، این گونه نقشهای طراحی باید به منزله حلقه واصل بین تصمیم‌گیران سیاسی و صحنه عملیاتها عمل کنند و مشاوران نظامی باید در مقابل شورای امنیت مسئول و از زمینه استقلال سازمانی از دبیرکل بهره‌مند باشند.

منشور سازمان ملل، همان گونه که در بالا به آن اشاره شد، جهت‌گیری استراتژیک نیروهای سازمان ملل را به سمت کمیته نیروهای نظامی تعیین و به شورای امنیت توصیه می‌کند تا مسائل مربوط به فرماندهی و کنترل عملیاتها را حل و فصل نماید، هرچند به‌ کارگیری صرف این ابزار نیز راه‌حل رضایت‌بخشی نیست. زیرا مسائل حاشیه‌ای بسیاری در این زمینه وجود دارد.

همچنین، کشورهای عمده تأمین‌کننده نیرو که بعضی از آنها عضو غیر دایم و مقطعی شورای امنیت هستند، باید از نقش بیشتری در تصویب قطع‌نامه‌ها و تغییرات آنها و همچنین، در تدوین و بازیابی طرحهای عملیاتی برخوردار باشد. حضور گسترده‌تر در مراحل شکل‌گیری مأموریتها باید به کاهش میزان دخالتهای مقامات محلی در محل عملیات کمک کند. در اینجا، مشکل عمده این است که همیشه مشخص نیست چه کشورهایی و تا چه اندازه، برای مأموریت ویژه نیرو اعزام خواهند کرد. در نتیجه، برنامه‌ریزیها چندان دقیق و اصولی نخواهند بود.

این عوامل نوعی برنامه‌ریزی مختلط را که کاملاً بر مفاد منشور سازمان ملل منطبق است، پدید می‌آورند. کمیته نیروهای نظامی مسئول ارائۀ کمک و مشاورۀ کلی به شورای امنیت در زمینه‌های مرتبط با ملزومات نظامی مورد نیاز برای انجام مسئولیتهای شوراست (ماده 1-47) و جهت‌گیری استراتژیک کلی را برای عملیاتهای صلح سازمان ملل تعیین می‌کند (ماده 3-47). برای وظایف فرماندهی در عملیاتها، شورای امنیت از کشورهایی که از نظر نظامی بیشترین توانایی و حضور را در عملیات دارند، می‌خواهد یک ساختار فرماندهی و طراحی عملیات تحت اختیار شورا و دارای اعضایی از معاونت عملیاتهای حفظ صلح تشکیل دهند. ماده 3-47 بیان می‌کند که مسائل مربوط به فرماندهی چنین نیروهایی متعاقباً بررسی خواهند شد.

در پایان، برای کاهش میزان ارتباط و مشاوره فرماندهی گروههای نظامی با کشورهای متبوع خود، که به طور مرسوم، تقریباً، پیش از عمل و هر گونه دستوری از فرماندهان نیروهای سازمان ملل صورت می‌گیرد، می‌توان افسران عالی‌رتبه نیروهایی را که بیشترین سهم را در هر مأموریت دارند، جزء اعضای ستاد فرماندهی آن مأموریت قرار داد که وظیفۀ مشاوره و ارتباط را خارج از زنجیره اجرایی فرماندهی به عهده بگیرند. این الگو از زمانی پدید آمد که ژنرال جان شالیکا شویلی در مقام فرمانده عملیات تأمین آسایش برای محافظت از جمعیت کردهای شمال عراق پس از جنگ خلیج فارس عمل می‌کرد. در این راستا، از کشورهای اعزام‌کننده نیرو خواسته می‌شود در مواردی این دستورالعمل را در پیش گیرند.

نتیجه‌گیری

پایان جنگ سرد امکانات و قابلیتهای جدیدی را برای عملیاتهای صلح سازمان ملل فراهم آورد، اما این عملیاتها آن گونه که شور و اشتیاق سالهای آغازین پس از جنگ سرد وعده داده بود، بدون مشکل و محدودیت نبودند. پس از وقایع سومالی و بوسنی، بسیاری از ناظران صلح از روند مداخلات بشردوستانه انتقاد بسیاری کردند. سازمان ملل یقیناً، آن مأموریتها را با موفقیت اجرا نکرد.

واقعیت این است که هر اندازه کشورهای عضو بخواهند نقش سازمان ملل را گسترش دهند، باید تواناییها و قابلیتهای آن را ارتقا بخشند؛ دقیقاً همان کاری که ناتو در دهه 50 انجام داد. مقاله حاضر بر این باور است که برای هر گونه عملیات نظامی سازمان ملل ورای موفقیت شیوه سنتی حفظ صلح، توسعه درک نظری متقابلی از ماهیت این عملیاتها و ایجاد پیشرفت و برنامه‌ریزی برای فرماندهی و کنترل، لازم و ضروری خواهد بود؛ موضوعی که مسلماً، در راه رسیدن بدان، موانع سیاسی مستحکمی وجود خواهد داشت. در ایالات متحده، کنگره جمهوری‌خواه و هواخواهان رئیس‌جمهور در قبال این قضیه موضع خصمانه‌ای داشته‌اند، در حالی که دولتهای تحت کنترل دموکراتها به طور متعادل برخورد کرده‌اند. به هر حال، در برخی از مقاطع می‌توان از ارتش آمریکا انتظار داشت در مذاکرات شرکت کند و موضع معقول‌تری را اتخاذ کند. ارتش آمریکا که به تدریج، از نظریه همه یا هیچ که پس از جنگ ویتنام مطرح شد، فاصله می‌گیرد، متقاعد شده است که درگیریها در وضعیت حایل، دست کم، در آینده تا حدی قابل پیش‌بینی می‌باشد و در بسیاری از موارد، پاسخهای گروهی از طریق سازمان ملل و دیگر سازوکارهای جهانی عملی‌ترین و پایدارترین راه‌حل در این زمینه هستند.