پارلمانتاریسم در ایران

محمدرضا نظری

mr.nazari@gmail.com

تشکیل پارلمان در ایران به ‌بیش از یکصد سال قبل و به دوران فرمان مشروطیت از طرف مظفرالدین‌شاه ‌قاجار بازمی‌گردد. طبق این فرمان در 28 مرداد سال 1285 شمسی مجلس موقتی در عمارت نظام تشکیل ‌شد تا قانون و نظام‌نامه انتخابات را تهیه‌ نماید. به ‌این ترتیب نخستین قانون انتخابات در شهریور همان سال تهیه ‌و تدوین شد. براساس این نظام‌نامه انتخاباتی مردم ایران از حیث شرکت در انتخابات به شش‌ گروه تقسیم می‌شدند: 1- خاندان‌ قاجاریه 2- اعیان ‌و اشراف 3- علما و طلاب 4- تجار 5- ملاکین ‌و فلاحین 6- اصناف (105 صنف ‌اصلی). طبق همین نظام‌نامه اولین دوره ‌مجلس شورای‌ ملی یا بنا به قول مردم آن زمان «دارالشورای‌ ملی» در تاریخ 14 مهر سال 1285 شمسی با حضور 57 نماینده از طبقات مختلف در کاخ‌ گلستان در حضور شاه افتتاح ‌شد و شروع به‌ کار کرد. در اوایل، مجلس‌ شورای ‌ملی شباهت زیادی به مجلس ختم و روضه‌خوانی داشت. زیرا نمایندگان همگی بر روی فرش می‌نشستند و رئیس‌ مجلس روی سکویی در مقابل آنها می‌نشست. پس از سقوط محمدعلی‌شاه در سال 1288 شمسی میز و صندلی به جلسات مجلس راه یافت تا فضای متجددی را در این نهاد نوپا شاهد باشیم. اولین کار مجلس پس از تشکیل، تدوین قانون‌ اساسی بود. پس از تدوین، قانون ‌اساسی در 8 دی‌ماه سال 1285 به امضای مظفرالدین‌شاه رسید. 10 روز بعد هم مظفرالدین‌شاه از دنیا رفت. هنگامی که قانون ‌اساسی تصویب‌ شد چنان این اتفاق برای مردم خوشایند بود که جشن برگزار کردند زیرا برای اولین بار قانون به ‌طور رسمی حاکم ‌می‌شد. بعد از درگذشت مظفرالدین‌شاه، محمدعلی‌میرزا تاجگذاری کرد و از همان آغاز بنای ناسازگاری با مجلس را گذاشت. مجلس اول در دوران فعالیت خود توانست تصویب قوانین ‌بلدیه، آزادی ‌مطبوعات، انجمن‌های ایالتی‌ و ولایتی، رشوه‌ و مجازات آن، مقرری دربار سلطنتی و... را در کارنامه خود به ثبت ‌رساند. با افزایش اختلاف شاه و مجلس در اول تیرماه 1287 شمسی با هماهنگی محمدعلی‌شاه، قزاق‌های روسی مجلس را به توپ بستند و نخستین پارلمان در ایران تنها توانست به مدت یک‌سال و هشت‌ ماه و هفده ‌روز دوام ‌بیاورد. بعضی از نمایندگان بازداشت شدند و افرادی مانند ملک‌المتکلمین و جهانگیرخان بلافاصله اعدام شدند. پس از جنگ‌ خونین 14 ‌ماهه که در یک‌ طرف محمدعلی‌شاه با مشروطه‌طلبان می‌جنگید و در طرف دیگر مشروطه‌خواهان و علمایی چون طباطبایی و بهبهانی و خراسانی بودند، شاه به سفارت روسیه پناهنده شد و به این ترتیب شرایط برای شکل‌گیری مجلس‌ دوم فراهم ‌شد و پس از هفده ‌ماه تعطیلی مجلس، انتخابات برگزار و مجلس ‌شورای ‌دوم در 24 آبان 1288 شمسی با حضور احمدشاه و نایب‌السلطنه و سران مشروطه افتتاح شد. درحالی که مجلس‌ اول حزبی نبود و نمایندگان بیشتر به اتکای موقعیت‌های شخصی خود وارد پارلمان شدند ولی در طول مجلس به مرور جناح‌بندی‌ها نمایان شد به نحوی که در مجلس‌ دوم دو جناح اعتدالیون ‌و دموکرات شکل‌ گرفت. با افزایش درگیری‌های ‌داخلی، دولت‌ها پی‌درپی سقوط می‌کردند و جای خود را به‌ کابینه دیگری می‌دادند و کشور به ‌طور کامل آشفته و درگیر شده بود به نحوی که مرتضی‌قلی‌خان ‌صنیع‌الدوله نخستین رئیس‌ مجلس شورای ‌ملی در چهارراه مخبرالدوله هدف دو نفر کارگر روس قرار گرفت و کشته ‌شد. مجلس‌ شورای ‌ملی هم پی‌درپی قانون تصویب می‌کرد و اجرای آن را به ‌کسانی می‌سپرد که به قانون اعتقادی نداشتند. به‌دنبال تشدید اختلافات ایران و روسیه و مقاومت مجلس در مقابل اولتیماتوم روسیه، در آذرماه سال 1291 شمسی دولت از ترس اشغال تهران به دستور ناصرالملک نایب‌السلطنه، یپرم‌خان با گروهی از هواداران خود به مجلس رفت و پس از اخراج نمایندگان، مجلس را تعطیل کرد و به درب آن قفل زد و در عمل فعالیت دومین‌ دوره ‌مجلس‌ شورای ‌ملی خاتمه یافت. در مرداد سال 1293 شمسی جنگ ‌جهانی آغاز شد که 4 سال به ‌طول انجامید. در 13 آذر 1293 بعد از دو سال تعطیلی سومین‌ دوره ‌مجلس با حضور احمدشاه گشایش یافت. شاه در نطق خود بی‌طرفی ایران در جنگ‌ جهانی را یادآور شد ولی چند روز بعد سپاهیان آلمان و عثمانی به مناطق جنوبی و مرکزی ایران یورش بردند و با افزایش درگیری‌های داخل کشور و حرکت روس‌ها به ‌سوی تهران مردم به وحشت افتادند و مقامات و شخصیت‌ها و نمایندگان مجلس از تهران فرار کردند. شاه هم تصمیم گرفت که تهران را ترک‌ کند که سفیر روس پیغام می‌دهد شاه اگر در تهران بماند قزاق‌های روس از قزوین جلوتر نخواهند آمد و به این ترتیب شاه از مهاجرت منصرف می‌شود و بعد از این اتفاق مجلس‌ سوم در حالی که فقط یک‌ سوم از عمر خود را گذرانده بود تعطیل می‌شود. چهارمین‌ دوره‌ مجلس در اردیبهشت سال 1296 شمسی گشایش یافت. در این دوره مبارزه جنبش جنگل در شمال ایران، دلیران تنگستان در جنوب و شورش‌های تجزیه‌طلبانه، دولت ‌مرکزی را به‌ طور کامل تضعیف کرد. با افزایش ناامنی زمینه برای کودتای سوم‌ اسفند رضاخان و سیدضیاء آماده شد. احمدشاه با کودتا همراهی می‌کند و با فشار انگلیس سیدضیاء نخست‌وزیر می‌شود ولی به‌علت جاه‌طلبی و سیاست‌های رضاخان بیشتر از سه‌ ماه دوام نمی‌آورد و برکنار می‌شود و شرایط را برای رشد رضاخان فراهم می‌آورد. رضاخان که در ابتدا او را به‌ عنوان وزیر دفاع و وزیر جنگ می‌شناختند پس از گرفتن اختیارات توانست سردار سپه شود. با افزایش قدرت سردار سپه مجلس ‌پنجم در سال 1301 شمسی با دخالت و اعمال نفوذ فرماندهان نظامی در شهرستان‌ها باعث شد تا هواداران سردار سپه از صندوق‌های رای بیرون بیایند و در تهران کسانی همچون مستوفی‌الممالک، مشیرالدوله، دکترمصدق، سیدحسن‌ مدرس و تقی‌زاده به نمایندگی برگزیده شدند. به مرور شرایط اقتصادی کشور رو به وخامت گذارد و اغتشاش سراسر کشور را در بر گرفت. نظامیان تحت‌ فرمان رضاخان در سحرگاه نهم‌ آبان‌ماه سال 1304 شمسی کاخ ‌گلستان اقامتگاه محمد‌حسن ‌میرزا ‌ولیعهد و کاخ‌های ‌سلطنتی احمدشاه را محاصره کردند و در همین روز مجلس به ریاست سیدمحمد ‌تدین برای رسیدگی به ماده‌ واحده انقراض سلسله قاجاریه و سپردن حکومت‌ موقتی به رضاخان تشکیل شد که فوریت اول و دوم طرح بی‌درنگ به تصویب رسید و به این ترتیب حکومت خاندان قاجاریه پس از 153 سال در ایران به پایان رسید. پس از تشکیل مجلس موسسان در نیمه آذرماه طی پنج جلسه ‌صوری سلطنت دائمی ایران به رضاخان ‌پهلوی واگذار شد و در بهمن‌ماه سال 1304 شمسی محمدرضا ‌پهلوی فرزند ارشد شاه نیز فرمان ولایت‌عهدی گرفت. در پایان همان ماه فعالیت پنجمین دوره مجلس‌ شورای‌ ملی به اتمام رسید.

از مجلس ششم تا دوازدهم در دوران رضاخان تشکیل شد. نمایندگان مجلس در این 6 دوره در واقع نمایندگان شاه در مجلس بودند و برای همین در این دوران چالش عمیقی مابین شاه و مجلس وجود ندارد. در حقیقت پس از مجلس هفتم که تنها گروهی در اقلیت موجود بود پس از آن دوره سایر مجالس یک‌دست و همگی در خدمت رضاخان بود. انتخابات مجلس سیزدهم در اواخر دوره رضاشاه برگزار شد اما بعد از اخراج رضاشاه و در شرایطی که کشور در اشغال بود مجلس افتتاح شد. این مجلس به طور کامل مجلسی بدون‌ کارایی بود و تنها نمایندگانی که به دنبال مطرح کردن خود بودند طی سخنرانی به رضاشاه انتقاد می‌کردند. در مجلس چهاردهم هنوز محمدرضا پهلوی آن‌چنان قدرت نداشت و مطبوعات و احزاب آزاد و قدرتمند شکل ‌گرفتند. در این دوره شاهد یکی از آزادترین مجالس در کشور هستیم. در این زمان نه تنها حزب توده در مجلس نماینده دارد بلکه می‌تواند در دولت وزیر داشته ‌باشد. پس از تشکیل مجلس پانزدهم در سال 1325 شمسی شاه که به دنبال تقویت و تثبیت خود بود پس از ماجرای ترور خود در سال 1327شمسی توانست بهانه‌ای برای محدودسازی آزادی‌ها و تقویت اقتدار سلطنت خود استفاده کند. با تشکیل مجلس ‌سنا و اعطای حق انحلال مجلسین به شاه و پس از آن واگذاری اختیار عزل و نصب وزرا به شاه او در عمل قدرت فراوانی را کسب کرد که به وسیله آن به قلع و قمع مخالفین خود پرداخت. پس از پایان مجلس پانزدهم و برگزاری انتخابات مجلس، مصدق و همفکرانش که گروه 18نفری را تشکیل می‌دادند توانستند انتخابات مجلس شانزدهم در تهران را باطل کنند و با برگزاری مجدد انتخابات مصدق و کاشانی و عده‌ای از ملیون به مجلس راه پیدا کردند. در مجلس شانزدهم با فشار گروه اقلیت، مصدق به نخست‌وزیری منصوب شد و طرح ملی شدن نفت در همین دوره مجلس مطرح شد و نهضت ‌ملی‌ شدن نفت پیش‌رفت تا جایی که مجلس هفدهم تشکیل‌شد. در مجلس هفدهم با افزایش اختلافات بین کاشانی و مصدق با تظاهرات گروه کوچکی و با حمایت عوامل بیگانه، دولت مصدق سرنگون شد. پس از کودتا مصدق در دادگاه محکوم و تبعید شد. از مجلس هجدهم تا مجلس بیست‌وچهارم که در سومین‌ سال خود با پیروزی انقلاب ‌اسلامی منحل شد با اینکه فشار و خواست عمومی در مواردی منجر به ایجاد فضای بازتری می‌گشت ولی در نهایت تمام اراده افراد منتخب نمی‌توانست ستون‌های حکومت‌ سلطنتی و مطلقه را تغییر دهد.

پس از پیروزی انقلاب ‌اسلامی در بیست‌ و چهارم اسفند سال 1358 انتخابات اولین دوره مجلس در شرایطی آغاز شد که انتخابات اولین دوره ریاست جمهوری در فضایی رقابتی برگزار شده بود.

بر اساس آمار موجود تعداد واجدین شرایط برای شرکت در اولین انتخابات مجلس پس از انقلاب بیست میلیون و 852 هزار و 391 اعلام شده بود که از این تعداد 14/52 درصد واجدین شرایط در انتخابات مرحله اول شرکت کردند. در مرحله دوم نیز شش‌ میلیون و 47 هزار و 834 نفر به پای صندوق‌های رای رفتند.

همانطور که اشاره شد قانونگذاری در کشور ما دوره‌های متعددی را سپری کرده ‌است به نحوی که در عرف جاری مردم، مجلس و پارلمان مترادف با قانونگذاری مطرح می‌شود و هرچه مجلس مصوبات بیشتری داشته باشد به همان مقدار بیشتر مورد اعتماد و توجه مردم خواهد بود و حجم مصوبات مجلس در دوره قانونگذاری نیز موید همین نکته است. البته عدم توجه به قانونگذاری در کشور منجر به تشکیل مراکز متعدد قانونگذاری شده است که حتی مصوبات آنها گاهی ارزشی فراتر از مصوبات مجلس داشته است. مراجعی همانند هیات ‌دولت، دیوان‌ عدالت‌ اداری، دیوان عالی کشور، شورای ‌عالی انقلاب ‌فرهنگی، مجمع تشخیص‌ مصلحت ‌نظام و... که همگی تصمیمات آنها در حکم قانون بوده و برای دستگاه‌های اجرایی الزام‌آور است. تمامی مطالب مطرح شده بیانگر این نکته است که نظام قانونگذاری در کشور ما با مشکلات فراوانی مواجه است که نظام برای برطرف کردن آنها باید تدبیری هوشمندانه اتخاذ کند.