ابهام در موضوعیت استقلال بانک مرکزی

یاشار حیدری

در روزهای اخیر، توجه محافل اقتصادی و سیاسی کشور به طرح "استقلال بانک مرکزی" که قرار است به زودی در دستور کار مجلس قرار گیرد معطوف شده است. اظهارنظرهای مختلفی که از سوی بسیاری از اقتصاددانان برجستۀ کشور در این مورد منتشر شده حکایت از نبود خوشبینی قابل توجه به توفیق آن و اثرگذاری مثبت چنین طرحی بر سازوکارهای سیاستگذاری پولی کشور دارد. هر چند این موضوع را می‌توان از ابعاد مختلفی مورد توجه قرار داد لکن به نظر می‌رسد توجه به فرآیندهای اقتصاد سیاسی که در جامعۀ ما جاری است تا حدی موضوعیت چنین مفهومی در مورد ساختار اقتصادی فعلی کشور را زیر سؤال می‌برد.

اصولاً استقلال بانک مرکزی چیست و چرا به عنوان مسئله‌ای مهم در تنظیم نهادهای سیاستگذاری یک نظام اقتصادی مورد توجه فراوان اقتصاددانان قرار دارد؟

این موضوع چند دهه‌ای است که مورد توجه شایان محافل آکادمیک اقتصادی در سرتاسر دنیا قرار گرفته و ادبیات منحصر به فردی را به خود اختصاص داده است. فلسفۀ طرح چنین مفهومی در مورد این نهاد سیاستگذاری بیشتر در ارتباط با رفتار دولت‌ها در حوزۀ سیاستگذاری مالی است. به عبارت دیگر می‌توان گفت از آنجا که در نظام‌های دموکراتیک، عمر دولت‌ها کوتاه است و هر دولتی نیز بنابر فرض رفتار عقلانی در پی تأمین اهداف وعده داده شدۀ خویش در طول این دورۀ کوتاه است لذا افق زمانی سیاستگذاری خود را نیز در محدودۀ همین دورۀ کوتاه تعریف کرده و در پی عمل به وعده‌های خود در همین مدت بر می‌آید. تنها در این صورت است که می‌تواند برای ادوار آتی انتخابات نیز رأی عمومی را به نفع حزب خود جمع کند. بر این اساس اولویت دولتها به سیاست‌های مالی اختصاص یافته و سیاست‌های پولی و اثرات آنها بر اقتصاد، در مرتبه بعدی قرار خواهند داشت. به همین دلیل، اگر ابزار سیاست‌گذاری پولی نیز در اختیار دولت قرار گیرد به احتمال زیاد از این ابزار در جهت تأمین منابع مخارج خود بهره خواهد گرفت. به عنوان مثال می‌توان به مواردی چون مالیات تورمی یا ایجاد تورم غیرمنتظره‌ برای کاهش بیکاری اشاره نمود. در واقع اگر ابزار سیاست پولی در اختیار دولت باشد قطعاً یک گزینۀ بسیار قابل دسترس‌تر از مالیات ستانی استقراض بی دردسر از بانک مرکزی در اختیار دولت قرار دارد که در کوتاه‌مدت می‌تواند بخشی از نیازهای مالی دولت را مرتفع سازد. اما مسلماً اثر سیاستهای پولی انبساطی که در ساختار فوق امکان اجرای آن وجود دارد اثرات مخربی بر بخش اسمی اقتصاد داشته و سبب بروز بی‌ثباتی سطح عمومی قیمتها و ایجاد تورم بالا در بلندمدت خواهد شد، خود این بی‌ثباتی تدریجاً به ضربه خوردن سرمایه‌گذاری، بازار مالی و سایر بخشهای مهم اقتصادی منجر می‌شود که در نهایت سرریز آن در کاهش رشد اقتصادی و افزایش بیکاری نمایان خواهد شد. بر همین اساس توصیه می‌شود که سیاستگذاری پولی کاملاً مستقل از سیاستگذاری مالی صورت گیرد تا ثبات بخش اسمی اقتصاد قربانی اهداف کوتاه‌مدت احزابی که کنترل دولت را در دست دارند نگردد. این استقلال دارای دو جنبۀ استقلال در اهداف سیاستی مانند هدفگذاری برای نرخ تورم و استقلال در مورد ابزار مورد استفاده برای حصول اهداف موردنظر مانند استقلال در تعیین نرخ بهرۀ تعادلی است که در برخی کشورها مانند "زلاندنو" برای برهه‌های خاصی از زمان تنها یکی از دو جنبۀ فوق استقلال در انتخاب ابزار برای بانک مرکزی در نظر گرفته می‌شود و تعیین هدفی مانند نرخ تورم، منوط به تصویب مراجع قانونی مانند پارلمان است. اما آیا در نظام اقتصادی فعلی کشور ما می‌توان انتظار داشت استقلال بانک مرکزی، با الگوئی که در بالا بدان اشاره شد موضوعیت داشته باشد؟ به نظر می‌رسد پاسخ این سؤال منفی است. ابتدائاً یادآوری یک مکانیزم ساده ضروری است؛ در کشور ما مالکیت منابع نفتی در اختیار دولت بوده و این نهاد به عنوان نمایندۀ مردم، مرجع تصمیم‌گیری در مورد چگونگی تخصیص درآمدهای حاصل از این منابع است و نکتۀ مهم در مورد درآمد حاصل از این منابع، دلاری بودن آن است. به عبارت دیگر اگر دولت تصمیم بگیرد که بخشی از این منابع را به اقتصاد ملی تزریق کند ناچار است آن را به ریال تبدیل کرده و معادل ریالی آن را مورد استفاده قرار دهد و بدین سان، در صورت تأمین منابع از محل درآمد نفت، رابطه‌ای اجتناب‌ناپذیر بین سیاست مالی و حجم پول ایجاد می‌شود. ساختار حقوقی حاکم بر مناسبات بین مردم و دولت (به معنای عام آن) در مورد مالکیت نفت، به صورت جدی می‌تواند تهدیدکنندۀ هرگونه استقلال فرضی بانک مرکزی از دولت باشد. در اقتصاد ما درآمد مالیاتی بخش بسیار اندکی از نیازهای مالی دولتها را تأمین می‌کند و این درآمد نفت است که از سوی مردم به جای مالیات در اختیار دولت قرار می‌گیرد و مجدداً از طریق سازوکارهای موجود به صورت کالای عمومی، در بسیاری موارد کالای خصوصی که دولت آن را تولید می‌کند و یا ارزش افزودۀ حاصل از تولید آنها (مثلاً حقوق و دستمزد پرداختی به کارکنان دولت) و سیاستهای اقتصادی مطلوب عموم (مثل تثبیت نرخ ارز) بین مردم توزیع می‌گردد. گاهی نیز این باز توزیع در قالب اعتباراتی که به صورت دستوری برای اقشار یا اصنافی خاص تعیین می‌شوند، تبلور می‌یابد. با توجه به اینکه افراد ارادۀ مستقیمی بر چگونگی تخصیص درآمدهای نفتی ندارند سعی خواهند کرد که تا جای ممکن سهم بیشتری از درآمد نفت مجدداً تزریق شده در اقتصاد را به خود اختصاص دهند و لذا از نقطه‌نظر هر رأی‌دهنده، در این ساختار، دولتی خوب تلقی می‌شود که سهم بیشتری از این رانت نفت را به او اختصاص دهد و اگر فرض کنیم تمامی رأی‌دهندگان با این دید در مورد رأیی که به صندوق می‌اندازند تصمیم می‌گیرند، دولتی در انتخابات پیروز خواهد شد که وعدۀ عادلانه‌ترین توزیع و در عین حال بیشترین مقدار تزریق درآمد نفت در اقتصاد را دهد. در چنین شرایطی، مسلماً موضوعی به نام انضباط پولی تقریباً بی‌معنی است مگر آنکه فرض کنیم هیچ جریان سیاسی حاضر نباشد شعارهای پوپولیستی دهد که البته واقعیات خلاف این گزاره را نشان می‌دهند. در چنین وضعیتی چگونه می‌توان از استقلال بانک مرکزی سخن گفت در حالیکه انتظار می‌رود دولت پیروز در انتخابات، نمایندۀ جریانی است که به دنبال تزریق حداکثری درآمدهای نفتی در اقتصاد است؟ با توجه به ارتباط اجتناب‌ناپذیر ذکر شده، می‌توان گفت بانک مرکزی تقریباً هیچ نقشی در تعیین حجم پول نخواهد داشت به خصوص که نرخ ارز نیز در وضعیت تثبیت قرار داشته باشد. اما اوضاع زمانی بغرنج‌تر می‌شود که یک رونق نفتی موجب انبساط ناگهانی درآمدهای حاصل از فروش نفت خام شود، در واقع چنین شرایطی موجب مهیا شدن بستر سیاسی مناسب‌تر برای طرح شعارهای مطلوب عموم مردم و در نتیجه فشار بیشتر بر بانک مرکزی برای انبساط پولی خواهد شد. اما داستان به همین جا ختم نمی‌شود و گرۀ رانت نفت از جهات دیر نیز بر گلوی بانک مرکزی فشار وارد می‌کند. این انبساط مداوم پولی سبب بروز تورم مزمن در اقتصاد می‌شود و با توجه به ساختار موجود، امکان پیگیری سیاست‌های تثبیت متعارف در دنیا سیاستهای انقباضی برای چنین اقتصادی وجود ندارد. این امر سبب می‌شود که بسیاری از سیاستگزاران به اشتباه به سراغ سیاستهای سمت عرضه رفته و با هدف گرفتن هزینۀ تولید، سعی کنند مهار تورم را از کانال کاهش آن پیگیری نمایند. نتیجۀ این رویکرد فشار بر بانک مرکزی برای کاهش دستوری نرخ بهره است که این اتفاق نیز به طریق اولی به معنی نقض موضوعیت استقلال بانک مرکزی است. در ساختاری اینچنین بانک مرکزی نمی‌تواند مستقل عمل کند چرا که ابزاری در اختیار ندارد، در عوض بانک مرکزی به یک تدارکات‌چی بی‌اراده برای رتق و فتق امور جاری بانکهای تجاری بدل شده و در بهترین حالت ممکن است گزارش‌ها و داده‌های اقتصادی مناسبی از وضعیت اقتصادی کشور تنظیم کند. شاهد این مدعا نیز تحمل مسئولیت افزایش تورم توسط دولت‌ها است. در هیچ اقتصاد سالمی بار مسئولیت افزایش تورم، منحصراً بر دوش دولت نیست و برعکس بانک مرکزی در معرض عمدۀ انتقاداتی است که به دلیل اعتراض عمومی به تورم بالا مطرح می‌شوند. به عبارت دیگر این ساختار سیاسی که نقطۀ کلیدی آن مالکیت نفت است سبب می‌شود نهادی به نام بانک مرکزی با فلسفۀ وجودی تعریف شده برای آن شکل نگیرد. در نتیجه، این مهم نیست که رئیس بانک مرکزی توسط کدام مرجع قانونی برگزیده می‌شود و اصلاً کارکرد بانک مرکزی در ساختار اقتصادی اجتماعی کشورهایی مانند ایران به نحوۀ عزل و نصب مدیران این نهاد وابسته نیست. نهاد مالکیت نفت تمامی ابعاد اقتصاد کشور و از جمله سازوکار سیاستگذاری پولی را تحت تأثیر قرار داده و سبب می‌شود کارکردی متناسب با این نهاد بروز کند. اصلاً فرض کنیم که مجلس محترم، فردی را به عنوان رئیس بانک مرکزی معتمد تشخیص داد، چنین اتفاقی هیچ ارتباطی به تصویب بودجۀ مبتنی بر نفت یا لوایح متمم آن نخواهد داشت و حتی اگر فرد نصب شده از سوی مجلس، با افزایش حجم پول مخالفت کند، تصویب لایحه‌ای که بر مبنای آن دولت بتواند از درآمدهای نفت برای تأمین هزینه‌های خود استفاده کند، عملاً رأی اعتماد مجلس را بی‌اعتبار خواهد نمود.