موانع خصوسی‌سازی در ایران

احمد میدری*

از نظر تجربی، توسعۀ بخش خصوصی سیاستی بود که دولت چین اتخاذ کرده است. بدون این‌که شرکت‌های دولتی را تا سال 1997 واگذار کند، اجازه داد بخش خصوصی وارد فعالیت شود و با بخش دولتی به موازات هم پیش روند. به تدریج سهم بخش خصوصی و غیر دولتی به شدت افزایش پیدا کرد و امروز شکل غالب، مالکیت غیر دولتی است، مالکیت غیر دولتی چین دو وجه دارد، یکی این صورت که ما می‌دانیم و یکی مالکیت خاص چین که شکلی از تعاونی‌هاست که به بنگاه‌های T.V.E اشتهار دارند و موتور توسعۀ چین در دو دهۀ اخیر این بنگاه‌ها هستند که نه دولتی و نه خصوصی هستند. مالکیت این بنگاه‌ها در استان‌ها جمعی است. مردم از سود آن منتفع می‌شوند و بخشی از سود به دولت محلی داده می‌شود ولی بدون رهبری دولت با سرمایه‌گذاران خارجی فعالیت می‌کنند. شاید معدود بنگاه‌هایی باشند که میزان سرمایه‌ای که برای تولید می‌خواهند، کم‌تر از یک است، بنگاه‌های کوچک با مالکیت جمعی که قادر به رقابت هستند.

این بخشی از اقتصاد چین است که می‌تواند غیر دولتی باشد و سهم بخش دولتی را شدیداً کاهش داده است. در واقع معجزۀ اقتصادی در چین صورت گرفت بدون این‌که شتابزده یا گسترده خصوصی‌سازی کند، بانک‌ها هنوز بیش از 90 درصدشان در اختیار دولت است. در مقابل آن خصوصی سازی که در بلوک شرق صورت گرفت چیزی به جز فاجعۀ اقتصادی را به ارمغان نیاورد. در ادامه دلایل نظری که چرا سیاست تقدم توسعۀ بخش خصوصی موفقیت‌آمیز است را بررسی می‌کنیم.

در ایران به علت دیدگاه‌های اجتماعی و مقاومت‌هایی که در برابر رویه‌های کلیشه‌ای و تقلیدی و شتابزده بود گرچه با پرداخت هزینه‌های سنگین و با تأخیر بسیار، اما مدتی است بیش‌تر به خصوصی‌سازی به شیوۀ چین پرداخته‌ایم یعنی لااقل در چند رشته فعالیت دیگر چیزی را به صورت کلی و مطلق واگذار نکرده‌ایم ولی اجازه داده‌ایم بخش خصوصی در آن رشته رقابت کند. تجربه نشان داده در ایران اگرچه شاید هنوز خیلی موفق نبوده ولی تا همین جا نتایج خوبی در بر داشته است. مثلاً رقابت بانک پارسیان با بانک‌های دولتی را در نظر بگیرید که گرچه بدون یک برنامه همواره با راهبرد مشخص است ولی به هر حال در این عرصه در ایران ناخواسته استراتژی توسعۀ بخش خصوصی را دنبال می‌کنیم. استدلال‌هایی در دفاع از راهبرد تقدم توسعۀ بخش خصوصی یا عنوانی که استیگلیتز می‌گذارد یعنی رشد بخش خصوصی از پایین مطرح می‌شود که در ادامه به آن‌ها اشاره می‌کنیم:

1- خصوصی‌سازی با تنش‌های اجتماعی همراه است در حالی که توسعۀ بخش خصوصی بدون تنش است. در عموم کشورها وقتی تغییر مالکیت می‌خواهد صورت گیرد کارکنان شرکت‌های دولتی از این‌که این تغییر مالکیت چه بر سر آن‌ها خواهد آورد واهمه دارند و این باعث می‌شود نارضایتی ایجاد شود. آشکارترین شکل آن اعتراض خیابانی است، پنهان‌ترین شکل هم این است که از فرصت‌ها استفاده کنند و کاری کنند که از تحولات آتی کم‌ترین زیان‌ را ببینند.

در مورد تظاهرات خیابانی، اطلاعات زیادی وجود دارد ولی در مورد اعتراض پنهانی اطلاعاتی در دست نیست و جایی ثبت نمی‌شود. شاید شکلی از خصوصی‌سازی که تنش اجتماعی و مخالفت در کشورهای بلوک شرق سابق نداشت همین کوپن سهام است که گفته می‌شود آنها را به همۀ مردم و کارکنان می‌دهند و افراد احساس می‌کنند، مدیران جدید آن‌ها را اخراج نمی‌کنند. این شاید وجه مثبت کوپن سهام باشد که با نارضایتی لااقل در کوتاه‌مدت مواجه نیست اما براساس مطالعات صورت گرفته، نکات منفی زیادی دارد که باعث شد در همان کشورها به این جمع‌بندی برسند که این شیوۀ خصوصی‌سازی بدترین شیوه است.

2- خصوصی‌سازی جلوی رقابت را می‌گیرد و مانعی برای رقابت است. مالکیت خصوصی برابر با رقابت نیست و آنچه می‌خواهد انحصار است. دلیل ندارد من به عنوان یک فعال بخش خصوصی بگویم، رقیب من را زیاد کنید بلکه این دولت است که باید فضای رقابت ایجاد کند.

خصوصی‌سازی می‌تواند جلوی رقابت را بگیرد. مدیران دولتی نه ابزار دارند و نه انگیزۀ زیادی. ولی مالک بخش خصوصی به هر وسیله حتی رشوه می‌تواند خواستار کاهش رقبا باشد. وقتی مالک دولتی را به خصوصی تبدیل می‌کنیم انگیزۀ قوی برای کاهش رقابت ایجاد می‌کنیم ولی توسعۀ بخش خصوصی از ابتدا می‌گوید رقابت و نه تغییر مالکیت. مشکل کمی رقابت است و باید تولیدکننده زیاد شود.

3- استدلال دیگر به ویژگی‌های شرکت‌های دولتی مربوط است. آنها انباشته از مشکلات فنی و سازمانی هستند و جایی نیست که آن‌ها به بخش خصوصی واگذار شوند و بتوانند تغییر زیاد ایجاد کنند.

شرکت‌های دولتی در بسیاری مواقع بیمار متولد می‌شوند یعنی به دلایل سیاسی دولت شرکتی را تأسیس می‌کند مثلاً برای جبران خسارات جنگ، دولت در خرمشهر پالایشگاه و کارخانه بزند یا نماینده‌های قوی آذری پتروشیمی را به تبریز ببرند. مادۀ اولیه را از خوزستان به تبریز برده و از آنجا به بندر امام ببریم تا صادر کنیم. مکان‌یابی که خراب شد. هزینۀ نیروی انسانی تغییر می‌کند. دولت برای این‌که قدرت نظارتی را بیش‌تر کند نهادهای نظارتی ایجاد کرد افراد هم‌چون درآمد دستگاه دولتی بهتر از سازمان اجرایی است به آن سمت می‌روند یا به خاطر منافع شخصی یا افزایش کارایی شبکه‌ای را آنجا درست می‌کنند، وقتی مستقر شدند، مانع هرگونه تحول در سازمان می‌شوند. یک مدیر هر کدام را بخواهد جابه‌جا کند باید چند تا نامه از جاهای مختلف بگیرد و کاری نمی‌شود، انجام داد.

ما می‌گوییم کارآفرینان توسعه! شما شرکت‌های دولتی را در نظر یگیرید. همیشه صحبت می‌شود که مالکیت دولتی از خصوصی غیرکارآمدتر است ولی من می‌گویم باید مالکیت دولتی را با مالکیت خصوصی شده مقایسه کرد، آن وقت بگوییم برای سود کارکن کارکردهای اجتماعی دیگر پاسخ داده نمی‌شود، یعنی واقعاً بحران وجود دارد. در خرمشهر، تبریز و اسفراین، توسعۀ بخش خصوصی خواهان وجود آن است. ولی ما نیروی بخش خصوصی را جایی مستقر می‌کنیم که کارایی زیادی حاصل نمی‌شود.

4- استدلال مهم‌تر این است که راهبرد خصوصی‌سازی، مهندسی اجتماع از بالاست یعنی راه‌حلی است که در برخی از کشورها طراحی شده و می‌خواهیم در کشورها گسترش دهیم. استیگلیتز می‌گوید: «اقتصاد بازار به سبک استالین»، استالین یک شبه آمد گفت از امروز اقتصاد را دولتی می‌کنیم، به همین دلیل که استالین فرو می‌پاشد برنامۀ خصوصی‌سازی از بالا هم از هم می‌پاشد و کارآمدی نخواهد داشت.

گسترش مالکیت دولتی در کشورهای دموکراتیک اروپا مثل انگلیس با ساختار دموکراتیک صورت می‌گیرد. در انتخابات تصمیم می‌گیرند چه چیزی دولتی شود، چه چیزی خصوصی بماند؟

ولی خصوصی‌سازی در کشورهای در حال توسعه این طور نیست یک مرحله‌ای از بالا به پایین است، اقتصاددانی به نام دیوید الرمن (Ellerman) مقاله‌ای دارد تحت عنوان یادگیری اجتماعی. می‌گوید: ما راهبردی داریم که تمام بانک‌های جهانی و نهادهای بین‌المللی آن را انجام داده‌اند، این استراتژی منجر به شکست می‌شود که عده‌ای در این سازمان‌ها به راه‌حل‌هایی می‌رسند و بعد دنیا را تشویق می‌کنند به این سمت بیایند. هیرشمن به درستی می‌گوید من با استراتژی توسعۀ متوازن مخالفم به این دلیل که هیچ مغزی نمی‌تواند روابط اقتصادی را طراحی کند و بگوید همه را یک مرتبه تغییر دهیم تا توسعه تحقق پیدا کند. ظرفیت‌ یادگیری جامعه محدود است و آنچه تعیین‌کنندۀ توسعه است میزان یادگیری اجتماعی است که در آن‌ها مردم باید شریک شوند و دربارۀ مسایل اجتماعی صحبت کنند تا یادگیری اجتماعی صورت گیرد. هر مقدار مردم در این‌باره صحبت کنند سرعت توسعه بیش‌تر می‌شود.

بحث این است که شما راه‌حلی دارید که « خصوصی‌سازی کنید» اگر خصوصی‌سازی تبعات مثبت و سراسر پیشرفت داشت بله باید همه تبعیت می‌کردند ولی در کنار آن بیکاری و نابرابری و امنیت مختل شدۀ اجتماعی و شغلی به دنبال می‌آورد.

الگوی توسعۀ بخش خصوصی می‌گوید شما چیزی به مردم دیکته نمی‌کنید بلکه صاحبان کار با مردم گفت‌وگو کنند که ما با این موانع روبه‌رو هستیم اگر دولت این موانع را رفع کند ما بیش‌تر تولید می‌کنیم. اگر دولت بتواند منافع صاحبان کسب و کار را با منافع سایر گروه‌های اجتماعی هماهنگ کند توسعه رخ می‌دهد. البته می‌دانیم این اگر بسیار بزرگ است.

در این 15 سال کشورهایی که به بلوک شرق سابق تعلق داشته و خصوصی‌سازی کرده‌اند هنوز نتوانسته‌اند میزان تولید ناخالص داخلی‌شان را به میزان قبل از اصلاحات برسانند یعنی واقعاً فاجعه، اینجاست که به واقع باید گفت به‌ویژه از سوی برخی اساتید دانشگاه علامه در طی 15 ساله گذشته مقاومت‌هایی که صورت گرفت تا الگویی از بالا به ایران تحمیل نشود جای تقدیر دارد. در ایران با استدلال بومی به این جا رسیده‌اند که تا قبل از توسعۀ بخش خصوصی، خصوصی‌سازی نشود و امید است که دولت فعلی این یافتۀ ارزشمند و پر هزینه را جدی بگیرد.

در آن 15 سال که خصوصی‌سازی می‌خواست انجام شود و هر که با آن مخالفت می‌کرد انگار با بدیهیات علم اقتصاد مخالفت می‌کرد و منکر علم اقتصاد است. امروز این بحث‌ها باید صورت بگیرد تا کاری که دولت تحت عنوان خصوصی‌سازی شروع کرده شتاب کم‌تری بگیرد.

بنابراین هر کشوری خودش باید راه‌حل خود را پیدا کند و در یک گفت‌گوی اجتماعی و نه صرفاً سیاسی یا صرفاً دانشگاهی راه‌حل‌های اقتصادی مناسبی ارایه شود.