بي‌نظمي در نقاب نظم

(روزنامه جوان ـ 1394/10/06 ـ شماره 4709 ـ صفحه 10)

1- نظريه رژيم‌ها در گذر تاريخ

رژيم‌هاي بين‌المللي از اواسط دهه ۱۹۷۰ در دانشكده‌هاي شرق امريكا و كانادا سر برافراشت و در اواخر دهه ۱۹۷۰ و اوايل دهه ۱۹۸۰ اوج گرفت و حتي توانست توجه دانشگاه‌هاي اروپايي را كه محصور در مطالعات تاريخي و حقوقي روابط بين‌الملل بودند را نيز جلب كند. رژيم‌هاي بين‌المللي در واقع ادامه بحث نهادگرايي ليبرال و نو ليبرال است و ريشه در همگرايي، وابستگي متقابل و كاركردگرايي دارد.

واژه رژيم در سال ۱۹۷۲ در مطالعات حقوق بين‌الملل محيط‌زيست توسط «گولداي» مطرح شد. اما ريچارد كوپر بود كه مجدداً در سال ۱۹۷۵ در قالب نظام پولي بين‌المللي، رژيم‌ها را مطرح كرد. در سال ۱۹۷۵ «ارنست‌هاس» طي مقاله‌اي، رژيم‌هاي بين‌المللي و سيستم‌ها را مورد مطالعه قرار داد. وي بار ديگر در همان سال به اتفاق «جان راگي» مقاله معروف خود را در مورد نقش تكنولوژي در صحنه بين‌المللي نوشت. رابرت كوهين و جوزف ناي در اثر مشترك خود به بررسي رژيم‌هاي بين‌المللي پرداختند. «اوران يانگ» در سال ۱۹۷۵ در كتاب خود و در سال ۱۹۷۹ در يك مقاله به رژيم‌هاي منابع طبيعي اشاره كرد و در سال ۱۹۸۰ به مطالعه و مشكلات مفهوم رژيم‌هاي بين‌المللي پرداخت. در دهه ۱۹۷۰ «استفن كراسنر» به همراه چند نفر از نويسندگان رژيم‌هاي بين‌المللي، ۱۳ مقاله برجسته را در يك كتاب به نام «رژيم‌هاي بين‌المللي» انتشار داد. حركت ايجاد شده براي تبيين مفهوم رژيم‌هاي بين‌المللي توسط انديشمنداني چون ارنست‌هاس، جان راگ جي، كوهين، جوزف ناي، اوران يانگ، ريچارد كوپر و كراسنر تداوم يافت و از آن زمان تاكنون مقالات بي‌شماري راجع به رژيم‌هاي بين‌المللي نوشته شده است. طي سال‌هاي دهه ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ تئوري رژيم‌هاي بين‌المللي به عنوان هسته اصلي تحقيقات تجربي و مناظرات تئوريكي و آخرين موج تئوري‌هاي روابط بين‌الملل مطرح شد.

نظريه رژيم‌هاي بين‌المللي

شايد بتوان اولين تعريف از رژيم‌هاي بين‌المللي را مربوط به جان راگ جي دانست. وي كه در سال ۱۹۷۵ مفهوم رژيم‌هاي بين‌المللي را وارد ادبيات سياسي بين‌المللي كرد، تعريفي به شرح زير از رژيم‌ها ارائه داد: «مجموعه انتظارات متقابل، قواعد و مقررات، برنامه‌ها، انرژي‌هاي سازماني و تعهدات مالي را كه توسط گروهي از دولت‌ها پذيرفته شده‌اند رژيم‌هاي بين‌المللي گويند.»

هرچند ريچارد ‌هاس، دونالد پوچالا و ريموند‌هاپكينز به عنوان انديشمندان برجسته در حوزه نظري رژيم‌هاي بين‌المللي اقدام به تعريف رژيم بين‌المللي نموده‌اند اما اين استفان كرسنر بود كه در اوايل دهه 1980 واژه رژيم‌ها را در قالب يك تعريف جامع معنا بخشيد تا جايي كه تعريف كرسنر از رژيم‌هاي بين‌المللي به عنوان يك تعريف استاندارد توسط محافل دانشگاهي پذيرفته شد.

كرسنر رژيم را مجموعه قواعد، اصول، هنجارها، قوانين و فرآيندهاي تصميم‌گيري ضمني و صريح مي‌داند كه بر مبناي آن توقعات بازيگران در حوزه معيني از روابط بين‌الملل به يكديگر نزديك مي‌شوند و همگرايي پيدا مي‌كنند.

اين تعريف جامع از رژيم‌ها در درون خود حاوي مفاهيم مهمي است كه براي درك اين نظريه فهم آنها ضروري است.

اصول: اصول را به مثابه باورهاي مربوط به واقعيت و عليت معنا نموده‌اند كه مهم‌ترين بخش يك رژيم را تشكيل مي‌دهد؛ ليكن اصول را بايد در رابطه با اهداف معنا كرد، چراكه در هر رژيم، اصول مبتني بر اهداف اوليه شكل‌گيري آن تبيين مي‌شود؛ مثلاً در مقدمه منشور سازمان ملل «حفظ صلح و امنيت بين‌المللي» به عنوان يك اصل است. يك رژيم ابعاد مختلفي دارد، هر بعد آن مي‌تواند «اصول» مختلفي داشته باشد كه اين تعدد اصول در يك رژيم را موجب مي‌شود مانند رژيم امنيت دسته جمعي كه داراي سه بعد ايجاد، حفظ و اجراي صلح است و هر كدام اصول خاص خود را دارد. شناخت اصول براي رفتار در درون رژيم ضروري است، چراكه هرگونه عمل خلاف اصول اصطكاك ميان بازيگران را در پي خواهد داشت.

هنجارها: هنجارها در رابطه با رفتار بازيگران و چگونگي آن است. به عبارت ديگر، معيارها و استانداردهاي رفتاري كه بر حسب حقوق و تكاليف براي بازيگران تعيين مي‌شوند و پس از اصول داراي بيشترين اهميت در درون چارچوب رژيم است. هنجارهاي رفتاري شيوه‌هاي حفاظت و رسيدن به اصول است به طور مثال در رژيم سازمان ملل(امنيت دسته جمعي) اقدامات جمعي مؤثر در راستاي حفظ صلح و امنيت بين‌المللي را مقرر مي‌دارد كه شامل هنجارهاي رفتاري مانند از ميان برداشتن تهديدات عليه صلح و سركوبي اعمال تجاوزكارانه يا موارد ديگر نقض صلح است. حل و فصل اختلافات بين‌المللي از طريق ابزار صلح آميز نيز هنجار ديگري است كه مورد اشاره واقع شده و دولت‌ها موظف مي‌شوند كه رفتار خود را بر اساس آن تنظيم كنند.

قواعد: قواعد تنها مربوط به امر و نهي‌هاي مربوط به اعمال و رفتار نيستند بلكه در واقع قواعد ترتيباتي هستند كه اصول و هنجارها به وسيله آن ترتيبات عملي مي‌شوند. قواعد بايد با اصول و هنجارهاي مسلم مطابقت داشته باشند. قواعد ممكن است قانوني و رسمي باشند، مانند قطعنامه‌هاي شوراي امنيت يا مجمع عمومي سازمان ملل متحد يا غيررسمي باشند. يعني رفتارهاي مسلمي كه در اثر تكرار به جايگاه قواعد ارتقا يافته باشند.

رويه‌هاي تصميم‌گيري: اين رويه‌ها عبارتند از شيوه‌هاي مطلوب تصميم‌گيري دسته جمعي درمورد مسائل طرح شده در ميان بازيگران رژيم يا عرف‌هاي رايج و حاكم بر اتخاذ تصميم و انتخاب‌هاي دسته جمعي.

نظارت: سيستم‌ها و مكانيسم‌هاي نظارت بر اجراي اصول، هنجارها و قواعد رژيم است كه وظيفه آن شناسايي هر رفتاري است كه گونه‌اي از مخالفت را با اصول، قواعد و هنجارها داراست.

اين مفاهيم اجزاي اصلي تشكيل دهنده يك رژيم است كه وجود و حفظ آنها براي بقاي رژيم ضروري است بدون تفاوت در اينكه رژيم چه ميزان گسترده است (دو جانبه‌، چند‌جانبه يا همه‌جانبه‌) و چه موضوعاتي (تك موضوع يا فراگير) را شامل مي‌شود.

2- كاركرد نظريه رژيم‌ها

رژيم‌هاي بين‌المللي در عرصه‌هاي مختلف روابط بين‌الملل به عنوان مكانيسم‌هاي همكاري بين دولت‌ها مطرح هستند كه ايجاد اعتماد و امنيت مي‌كنند و به ثبات نظام بين‌الملل ياري مي‌رسانند. به عبارت ديگر، بايد گفت مهم‌ترين نقش رژيم‌هاي بين‌المللي در ايجاد «همكاري بين دولت‌ها» است. يعني رژيم‌ها به عنوان يك ساز و كار و مكانيسم، چرخ همكاري بين دولت‌ها را به حركت در مي‌آورند. رژيم‌ها باعث مي‌شوند آن عامل عدم اطمينان و نامعلومي كه در نظام بين‌الملل وجود دارد، كاهش پيدا كند، چراكه درواقع، رژيم‌هاي بين‌المللي آن اطلاعات را در نظام بين‌الملل ارائه مي‌دهند كه باعث مي‌شوند دولت‌ها منافع خود را بازنگري كنند. رژيم‌هاي بين‌المللي پس از ايجاد همكاري به نظم و ثبات سيستم كمك مي‌كنند.

به مرور زمان نظريه رژيم‌ها در تمام زمينه‌هاي بين‌الملل مطرح شده و مفهوم يافته‌اند از جمله مسائل اقتصادي، زيست‌محيطي، امنيتي، حقوق بشر، كنترل تسليحات و خلع سلاح، تكنولوژي هسته‌اي، منابع زير‌زميني، هوانوردي، دريانوردي، تعيين مرزهاي جغرافيايي و...

به اذعان انديشمندان حوزه روابط بين‌الملل رژيم‌هاي بين‌المللي برآمده از خواست و تمايلات اوليه هژمون جهاني(شوروي و ايالات متحده در دوران نظام دو قطبي و ايالات متحده در زمان حاضر) است اما پس از برقراري و فراگيري آن حتي در صورت افول هژمون رژيم به كار خود ادامه مي‌دهد، چراكه با پذيرش عمومي يك رژيم مشروعيت اقدامات خود را نه از هژمون كه از همين مقبوليت تحصيل مي‌كند و مي‌تواند در مواردي خود هژمون را نيز محدود كند با اين حال هيچ رژيمي ثابت نيست و دائماً احتمال تغيير يك رژيم وجود دارد.

آنچه بسط انديشه رژيم‌ها را در عرصه‌هاي مختلف بين‌المللي به‌وجود مي‌آورد بازتعريف همكاري در عرصه‌هاي جهاني است. مفهوم محوري در نگرش رژيم‌ها بر اين پايه استوار است كه هر چند نظام بين‌المللي فاقد يك قانون‌مندي همانند يك كشور است و هرج و مرج بر جامعه بين‌المللي مستولي است اما به واسطه رژيم‌ها مي‌توان بر آن فائق آمد و از تبعات آن كم نمود. تأكيد اين نظريه بر اين است كه وجود رژيم موجب مي‌شود كه انتظارات رفتاري ميان كشورها نزديك شود يعني رفتار هر كشور قابل درك و پيش‌بيني گردد كه اين امر ريسك را در عرصه بين‌الملل و تصميم‌گيري كاهش مي‌دهد. اين كاهش ريسك در بلند‌مدت هر چند بر دستيابي به تمام توقعات ملي در عرصه بين‌المللي تاثير مي‌گذارد اما منافع عقلاني و بلند مدت مشترك را تأمين و از بروز ناامني جمعي جلوگيري مي‌كند. اين امر بدان معناست كه بر خلاف ديدگاه برخي رژيم‌هاي بين‌المللي (اعم از رژيم‌هاي سياسي مانند سازمان ملل و شوراي حكام، رژيم‌هاي اقتصادي نظير سازمان تجارت جهاني و رژيم‌هاي نظامي همچون ناتو) نه تنها در كلان، تهديدي براي منافع ملي محسوب نمي‌شود بلكه ابزاري در راستاي تحقق اين منافع است كه اين مهم وابسته به كاركرد رژيم است.

به طور كلي رژيم داراي سه كاركرد اصلي است:

1- در چارچوب حوزه‌هاي موضوعي الگوهاي رفتاري ايجاد مي‌كند كه منجر به سازگاري دولت‌ها و پيش‌بيني پذيري رفتار‌ها مي‌شود، چراكه دولت‌ها مي‌دانند ناسازگاري با قواعد يك رژيم مجازات را در پي دارد.

2- با ايجاد و ارائه كانال‌هاي موجه چانه‌زني بين‌المللي هزينه‌هاي مبادلاتي و چانه‌زني در مسير غير معمول و نامشروع را افزايش مي‌دهد.

3- رژيم‌ها به واسطه ارائه اطلاعات دقيق و شفاف و نظارت دائم احتمال تقلب و فريب در نظام بين‌المللي را كاهش مي‌دهند و اعتماد را در درون فضاي رژيم حاصل مي‌كنند.

بر اساس اين سه كاركرد هر چند دولت‌ها در ابتدا با هدف افزايش قدرت و تحصيل تمام منافع ملي پا به جريان رژيم‌هاي بين‌المللي مي‌گذارند اما در سير زمان عقلانيت محصور دولت‌ها را مجاب مي‌كند كه كاهش خواسته‌ها و منافع را در برابر افزايش تنش و مجازات‌هاي بين‌المللي برگزينند.

در يك كلام رژيم‌ها نظم بين‌المللي را ايجاد مي‌كنند و براي حفظ اين نظم بايد با هر آنكه نظم را تهديد مي‌كند مقابله نمود.

نظريه رژيم‌ها سطح وسيعي از جدل‌ها و منازعات را ايجاد نمود و در حد گسترده مورد استفاده انديشمندان و تحليلگران قرار گرفت كه مجالي براي بررسي تمام ابعاد و تقسيمات آن نيست اما براي درك بهتر اين نظريه و چگونگي كاربرد آن در مسائل روز مي‌توان از يك مورد بين‌المللي مانند پرونده هسته‌اي ايران به عنوان مصداق عملي استفاده كرد.

3- رژيم عدم اشاعه و پرونده هسته‌اي ايران

پايان جنگ جهاني دوم همزمان بود با تولد مخرب‌ترين سلاح توليد شده توسط بشريت كه نحوست خود را در هيروشيما و ناكازاكي با كشتار چند صد هزار شهروند غير نظامي نشان داد اما همين فرزند نحس خشونت و قدرت‌طلبي به ابر قدرت‌ها فهماند كه قدرت در دوران پس از جنگ جهاني وابسته به داشتن اين سلاح است. همين آغازي بود براي شروع يك مسابقه تسليحاتي كه با آزمايش اولين بمب اتمي شوروي ماهيتي واقعي و جدي به خود گرفت و كم‌كم كشورهاي ديگر هم به جمع دارندگان اين سلاح اضافه شدند كه اين موجبات ترس جديدي را فراهم كرد.

ابر‌قدرت‌ها كه از تهديد رقيب خود به واسطه داشتن سلاح اتمي خلاص شده بودند اكنون با ميل روزافزون كشورهاي ديگر و گاهاً كوچك و عقب‌مانده مواجه بودند كه برنامه‌هاي جسورانه توليد سلاح هسته‌اي را دنبال مي‌كردند. اين امر علاوه بر تهديد مستقيم ابر قدرت‌ها، تهديدي واقعي براي كل جهان بود، چراكه احتمال وقوع يك نبرد حماقت‌آميز هسته‌اي را افزايش مي‌داد به گونه‌اي كه ساعت نابودي جهان را به مرزهاي ساعت صفر رسانده بود. حفظ قدرت انحصاري و ترس مشترك منجر به شكل‌گيري رژيم بين‌المللي، عدم اشاعه (NPT) و شكل‌گيري آژانس بين‌المللي انرژي اتمي شد كه ساختار و ساز و كاري بين‌المللي را در تنظيم جهان افسار‌گسيخته برنامه‌هاي هسته‌اي ايجاد كرد. اين رژيم به‌رغم تمام ضعف‌ها و كاستي‌هاي ناشي از خودخواهي دارندگان سلاح هسته‌اي مقبوليت بين‌المللي كسب نمود و توانست خود را به عنوان يك رژيم فراگير مطرح كند. اين رژيم مبتني بر اصل ممنوعيت توليد سلاح براي فاقدين و لزوم خلع سلاح واجدين ايجاد شد و هنجار اصلي آن همكاري و تبعيت كامل در راستاي روشن‌سازي برنامه‌هاي هسته‌اي تمام اعضا براي اطمينان از تحقق اين اصول است و قواعد خاص آن در قالب ضميمه‌هاي معاهده جامع عدم اشاعه و قطعنامه‌هاي شوراي حكام و قوانين نظارتي خاص آن تدوين شده است و پرونده ايران نيز در همين قالب مورد بررسي و توجه قرار گرفته است.

رفتار ايران در قبال رژيم عدم اشاعه

رفتار ايران درباره مسئله هسته‌اي در دولت نهم و دهم هر چند مبتني بر حقوق مسلم و منافع ايران بود اما به دليل اينكه خارج از عرف و هنجار اين رژيم بوده(عدم پذيرش نظارت‌هاي قانوني و فرا قانوني و همكاري كامل با آژانس در جهت اطمينان‌سازي از ماهيت صلح آميز برنامه) و از قواعد و اصول آن (هر چند با دلايل منطقي) سرپيچي شده است تبديل به يك بحران گسترده با تبعات جهاني شده است. به همين دليل هر چند ايران صرفاً به دنبال حقوق خود بوده اما كشورهاي جهان در درون اين رژيم چاره‌اي جز همراهي با رژيم نداشته‌اند و به همين دليل به رغم حمايت انفرادي بسياري از اعضاي آژانس(مانند بيانيه هميشگي اعضاي جنبش عدم تعهد در حمايت از برنامه ايران) اما در رأي‌گيري قطعنامه‌هاي پيشنهادي همگي عموماً رأي‌هاي مشابه در تأييد قطعنامه داده‌اند، چراكه اين كشورها ناچار در تبعيت از رژيم هستند.

اما آنچه در دوران دولت كنوني و سيستم وزارت خارجه فعلي به عنوان اصل اوليه ارتباطات بين‌المللي انتخاب شده و مورد توجه قرار گرفته، تأكيد بر همين نگرش رژيم‌ها و نهاد‌گرايي است و پرونده هسته‌اي ايران نيز با توجه به همين نگرش و بر اساس اصول مورد توافق آن تا رسيدن به برجام پيش رفته است.

دولت يازدهم با قرار دادن نظريه رژيم‌ها در مركزيت سياست‌گذاري بين‌المللي و تأكيد بر لزوم همكاري در درون رژيم عدم اشاعه و آژانس بين‌المللي انرژي اتمي تصميم گرفت با تبعيت از هنجارهاي بين‌المللي در اين عرصه و پذيرش اصول و قواعد حاكم بر اين عرصه گام در مسير حل اين پرونده بگذارد.

همانطور كه عنوان شد، يكي از مهم‌ترين نكات در پذيرش يك رژيم از طرف بازيگري مستقل، پذيرش اختياري كاهش در منافع ملي در برابر مصونيت يا حذف مجازات‌هاي عدم تبعيت از رژيم است. دولت جمهوري اسلامي ايران به واسطه همين عدم تبعيت از رژيم‌هاي حاكم مشمول تحريم‌هاي شديد بين‌المللي شده بود.

رفتار دولت يازدهم را مي‌توان تماماً به واسطه نظريه رژيم‌ها تبيين و دلايل و اهداف هر رفتار را بر اساس همين نظريه تشريح نمود. دولت يازدهم با تبعيت كامل از رژيم موجود( ورود به رژيم) و پذيرش نظارت‌هاي راستي آزمايانه بين‌المللي(‌حتي فراتر از هنجارها و قواعد رژيم فعلي) و كاهش حقوق هسته‌اي خود( كاهش منافع ملي) و انجام اقدامات اعتمادساز(كاهش توان متعارف هسته‌اي خود اعم از ذخاير مواد غني‌سازي شده، ماشين آلات و برنامه‌هاي تحقيق و توسعه) مي‌تواند خود را به عنوان يك عضو متعهد در درون رژيم جاي دهد و بر اين اساس در مذاكرات تقاضاي تخفيف و رفع مجازات‌هاي اعمال شده را داشته باشد، چراكه عملا نشان داده است دليلي براي اعمال مجازات وجود ندارد. اين رفتار دولت در مذاكرات هسته‌اي با گروه 1+5 نيز كاملاً مشهود است، چراكه اولاً در هماهنگي كامل با نهاد ناظر اين رژيم( آژانس بين‌المللي انرژي اتمي و شخص دبير كل) مذاكرات انجام گرفته، ثانياً به طور تخصصي نقشه راه‌حل مسئله مبتني بر قواعد و هنجارهاي موجود و تأييد نهاد ناظر تعيين شد( تمام مراحل برجام حاوي بخشي از تعهدات ذيل رژيم عدم اشاعه و ضميمه‌هاي آن مي‌باشد و تأييد اين نهاد ناظر نيز ضروري است.)

كاهش سطح منافع ملي ترسيمي در ديپلماسي دولت از سطح آرماني را مي‌توان بر اساس همين نگرش نهاد‌گرايانه و رژيم باور تبيين نمود و آن را جدي‌ترين اختلاف ميان عملكرد ديپلماسي دولت كنوني و دولت پيشين عنوان كرد، چراكه بر اساس اين باور هر چند منافع كمتري براي كشور تحصيل مي‌شود اما اولاً تحصيل منافع مورد نظر تضميني است و در برابر آن از مجازات‌ها و عواقب منفي احتراز شده است كه مبتني است بر عقلانيت واقع‌گرايانه و با در نظر گرفتن اين شواهد مي‌توان به سادگي ادعا كرد كه سياست خارجي جمهوري اسلامي ايران در اين زمينه و در مقطع كنوني تابع رژيم بين‌المللي بوده و بر اساس باور به رژيم عدم اشاعه سعي بر حل مشكلات خود داشته است و اين رفتار در پرونده‌هاي ديگر و بخش‌هاي ديگر بين‌المللي اعم از مسائل اقتصادي(ورود به اقتصاد جهاني و سازمان تجارت جهاني)، فرهنگي، علمي، سياسي (سوريه، يمن و مبارزه با تروريسم) نيز قابل رهگيري و مشاهده است.

نتيجه‌گيري

نظريه رژيم‌ها به عنوان يك نظريه پسا جنگ سردي توانسته تا حدودي در برابر ادعاي هرج و مرج مطلق عرصه بين‌الملل فائق آيد. اين رژيم‌ها نبود قدرت نظم‌دهنده را تلطيف نموده‌اند. دولت يازدهم و سكانداران وزارت خارجه نيز با توجه به همين نگرش نظري و قرار دادن آن در مركزيت ديپلماسي خود به دنبال حل بحران‌ها و ادغام در سيستم‌هاي موجود جهاني در راستاي تضمين تحصيل منافع ملي و مصون ماندن از مجازات‌ها مي‌باشند كه پرونده هسته‌اي مهم‌ترين و بهترين نمونه اين سياست خارجي نهاد‌گرا و رژيم محور است.

ميزان خوشبين بودن به نظريه رژيم‌ها نسبت مستقيمي با عملكرد مستقل رژيم‌ها دارد، به گونه‌اي كه اگر بتوان رژيم‌هاي بين‌المللي را نهادهاي مستقلي ترسيم كرد مي‌توان خوشبين بود كه مي‌توان در ازاي تعديل و كاهش سطح منافع ملي اكتسابي، خطرات و تهديدهاي ناشي از آن را دفع نمود. اما اينكه رژيم‌هاي امروزي حاكم بر مناسبات بين‌المللي چه ميزان داراي استقلال عملكرد هستند يا چقدر متناسب با خواست قدرت هژمون عمل مي‌كنند، مسئله‌اي است كه با بررسي آن در مجالي ديگر مي‌توان درباره پذيرش اين نظريه توسط دولت فعلي قضاوت كرد.

http://javanonline.ir/fa/news/761948

ش.د9405418