اصل 44 گره ناگشوده

پس از انقلاب به دلیل بی‌اعتمادی مردم به بخش خصوصی و نو پا بودن آن، این تصور نادرست در اذهان عمومی شکل گرفت که برای سرمایه‌گذاری خود تنها باید به دولت اعتماد کنند، نتیجه این تفکر ضد سرمایه‌داری، منجر به انحصار کامل بخشهای اقتصادی کلان در دست دولت و انزوای بخش خصوصی شد.

در این میان آزمون و خطاهای صورت گرفته در بخشهای دولتی و عرصه تنگ انحصارات، سرمایه‌های کلانی را از کشور خارج و سرمایه‌داری به شیوه جدید و سپردن سرمایه‌ها به دست دولت و افزایش بی‌رویه حجم آن شکل گرفت.

این روش برخلاف تفکر شایع میان مردم، نه تنها به منفعت عمومی نینجامید، بلکه دور شدن از سرمایه‌گذاری‌ها در سطح بین‌المللی، عدم بهره‌وری صحیح و مقابله با رقابت سالم در بازار آزاد را برای مردم به ارمغان آورد. اما به نظر می‌رسد برای شکل‌گیری خصوصی‌سازی در حوزه تفکر و تصمیم‌گیری‌های اساسی و هم در حوزه نهادهای رسمی کشور، نیاز به تغییرات اساسی و تبیین قوانین مدونی وجود داشته باشد. این قوانین زمینه‌هایی است که اجرای اصل 44 را تسهیل می‌کند و این کار مستلزم تحول در بسیاری از نهادهای اقتصادی و اجتماعی جامعه است.

بنابراین ابتدا باید تغییراتی در تفکر مسوولان کشور و مدیران واحدهای دولتی که به صورت مستقیم و غیرمستقیم، مسوول و مجری خصوصی‌سازی هستند، به وجود بیاید. در واقع مسوولان باید بدانند منفعت‌طلبی بخش خصوصی در راستای منافع ملی کشور است و به هر میزان کشور ثروتمندتر شود، اهداف منافع و مصالح ملی بیشتر تامین خواهد شد.

همچنین اشتغالزایی و در نتیجه آن افزایش کار و بهره‌وری و ارزش افزوده، تامین شده و در پی آن عرصه کل نیز افزایش یافته و قدرت پاسخگویی به تقاضا نیز بیشتر می‌شود. در عین حال این کار موجب متعادل شدن قیمتها می‌شود و تورم را مهار و قدرت خرید جامعه را تثبیت می‌کند که در نهایت منجر به بالا رفتن سطح زندگی و رفاه اجتماعی می‌شود.

ابلاغ اصل 44 قانون اساسی از سوی رهبر معظم انقلاب و حرکت در مسیر خصوصی‌سازی آغاز دوباره برای مقابله با تمام تفکرات ارتجاعی و انحصارات دولتی است، زیرا سیاست‌های اصل 44 یک تحول و به معنی آزاد شدن تمام نهادهای مزاحم توسعه و نهادهایی است که مانع رشد اقتصادی کشور و انتقال بخش دولتی و اقتصادی می‌شوند، بنابراین با هر اقدامی که برای حفظ این نهادهای رسمی مزاحم صورت گیرد، اجرای اصل 44 به تعویق می‌افتد. در حال حاضر با قرار گرفتن کشور در شرایط راهبردی و حساس و تسریع در تغییرات شگرف و لحظه به لحظه جهان، بدون تردید اجرایی شدن این اصل برای متحول ساختن اقتصادی کشورمان از ضروریات غیرقابل انکار محسوب می‌شود.

در این خصوص واگذاری بنگاه‌های دولتی به بخش خصوصی که رقمی معادل 122 هزار میلیارد تومان است نیازمند مدیریت و سازماندهی صحیح از یک سو و ایجاد ساختارهای پیش‌بینی شده‌ای مانند مزایده و بورس از سویی دیگر است. به هر میزان مدیریت‌ها در واگذاری، اجرا و نظارت تخصصی‌تر صورت گیرد موفقیت در تحقق خصوصی‌سازی چشمگیرتر خواهد شد. در نهایت برای دستیابی واقعی به این اصل بنیادین باید فرهنگ اعتماد به کارآمدی بخش خصوصی، ارزش سرمایه‌داری به عنوان موتور محرک اقتصاد کشور میان اقشار مختلف را نهادینه کرده و به دور از تعجیل در واگذاری‌های بخش دولتی بستر تقویت بخش خصوصی و واگذاری بنگاه‌های دولتی را با ایجاد فرهنگ آن ایجاد کنیم.

سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی

دکتر محمود جام‌ساز، اقتصاددان و نماینده خصوصی‌سازی خانه صنعت معدن تهران، سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی را یک انقلاب اقتصادی دانست و گفت: انقلاب به معنای یک تغییر و تحول است و این بدان معناست که تمام نهادهای مزاحم توسعه و نهادهایی که مانع رشد اقتصادی کشور و انتقال بخش دولتی و اقتصاد آزاد می‌شوند باید مورد تغییر و تحول قرار بگیرند، بنابراین با هر اقدامی که برای حفظ این نهادهای رسمی مزاحم صورت گیرد، اجرای اصل 44 به تعویق می‌افتد.

وی، نهادها و قوانین مزاحم بسیاری را در کشور برمی‌شمارد و می‌گوید: قوانینی که درباره کار، مالیات، بیمه و سرویس‌دهی خدمات دولتی برای توسعه بخش خصوصی، کسب مجوزهای مختلف برای ایجاد یک حرکت سرمایه‌گذاری مولد وجود دارد از مهمترین مسائلی است که باید دستخوش تغییر قرار بگیرد. چشم‌انداز اجرایی کردن اصل 44 قانون اساسی در کشور ما انتقال اقتصاد بخش دولتی به بخش خصوصی و آزاد است، یعنی دستیابی به یک اقتصاد رقابت‌پذیر و این که دولت از انحصار دست بردارد و در قیمتها مداخله نکند، یارانه‌ها را برچیند و اقتصاد رقابت‌پذیر را به جای اقتصاد دولتی و اقتصاد انحصاری پایه‌گذاری کند.

این که تغییر برای انقلاب اقتصادی و رهایی از بخش دولتی به بخش خصوصی‌سازی باید در چه حوزه‌هایی صورت بگیرد، پرسشی است که دکتر جام‌ساز در پاسخ به آن می‌گوید: هم در حوزه تفکر و تصمیم‌گیری‌های اساسی و هم در حوزه نهادهای رسمی کشور باید تغییرات اساسی صورت بگیرد. مهمترین نهاد رسمی کشور قانون اساسی است که اصل 44 آن دستخوش تحول شده است. از اصول دیگر می‌توان اصل 81 را نام برد که باید تغییراتی در آن صورت بگیرد، قوانین کار، بیمه و مالیات نیز باید متحول و قوانین جدیدی جایگزین آنها شود. ابلاغیه اصل 44 سیاستگذاری‌ای است که نمی‌توان نام قانون را روی آنها نهاد بلکه اینها چارچوبی برای تدوین قوانین هستند؛ به عنوان مثال ما باید قانون پولشویی، تسهیل رقابت و قانون ضدانحصار را داشته باشیم، لوایح پولشویی و ضد انحصار مدتهاست که در مجلس مورد بررسی است و همین طور باقی مانده، باید هر چه سریع‌تر تدوین و تصویب شود و به مرحله اجرایی برسد.

این اقتصاددانان سپس در خصوص اهداف اجرای سیاست‌های اصل 44 قانون اساسی اظهار می‌کند: یکی از اهداف سیاست‌های اصل 44 این است که دولت از همه فعالیت‌های اقتصادی که غیر از صدر اصل 44 است و دولت به آنها وارد شده، دست بکشد و تا پایان برنامه چهارم توسعه سالی 20 درصد از آنها را کاهش و همه را در اختیار بخش خصوصی قرار دهد. متاسفانه ما خصوصی‌سازی را از آغاز سال اول برنامه شروع کردیم. در تبصره 32 برنامه اول جرقه خصوصی‌سازی زده و در برنامه دوم و سوم بر آن تاکید شد. در برنامه سوم سازمان خصوصی‌سازی و شورای عالی واگذاری تشکیل و تا پایان برنامه سوم فقط 2800 میلیارد تومان خصوصی‌سازی انجام گرفت. در برنامه چهارم توسعه نیز بر این قضیه بسیار تاکید شد، اما متاسفانه رشد شرکتهای دولتی بیشتر شد.

اما با توجه به اضافه شدن تبصره‌ای به بودجه 86 که براساس آن دولت باید تا پایان سال 86، حدود 60 درصد از ذیل اصل 44 را واگذار کند آیا این جریان امکان‌پذیر است؟ دکتر جام‌ساز بر این باور است: این کار باید انجام شود اما آن اراده در مسوولان برای واگذاری این میزان از تصدیگری‌های بخش شرکت‌های دولتی ذیل اصل 44به بخش خصوصی در حال حاضر دیده نمی‌شود. اتفاقا همین مساله هم نگرانی‌هایی را در سطح رهبری به وجود آورده و حتی عد‌ه‌ای هستند که به خاطر از دست دادن مناصب و مقام و میز خودشان رضایت به این کار نمی‌دهند و احتمال این که سنگ‌اندازی‌های قانونی در این راه کنند، مورد توجه قرار گرفته است، اینها همه موجب می‌شود جریان خصوصی‌سازی با مشکلات بزرگی مواجه شود. ضمن این که خصوصی‌سازی نیازمند یک عزم جدی است و بخش خصوصی باید واقعا راغب باشد که شرکتهای دولتی را تحویل بگیرد و برای این کار به امنیت اقتصادی نیاز دارد.

باید نقشه راه تدوین شود

پرویز کاظمی، مدیر عامل شرکت گسترش سرمایه‌گذاری ایران خودرو و وزیر سابق رفاه نیز معتقد است که اعلام سیاست‌های اصل 44 چراغ قرمزی بود در طول تاریخ اقتصادی ایران که به ما هشدار داد باید دست به یک جهاد بزرگ بزنیم.

کاظمی در خصوص این که چرا کشور در طول دوران گذشته در جهت خصوصی‌سازی حرکت نکرده است، اظهار می‌کند: دلیلش این است که سیاست‌ها با رفتارهایمان تفاوت دارد به طوری که سال 56، 128 شرکت دولتی در کشور وجود داشت، سال 68، 270 شرکت، سال 72، 423 شرکت، سال 78، 560 شرکت، سال 83، 531 و سال 86، 499 شرکت و این مسیر گویای این است که ما برای ایجاد شرکتهای دولتی فعالیت کرده‌ایم.

وزیر سابق رفاه در ادامه تصریح می‌کند: سال 56 سرانه بودجه شرکتهای دولتی 22 میلیارد ریال، سال 68، 20 میلیارد، سال 72، 82 میلیارد ریال، سال 78، 329 میلیارد ریال، سال 83، 1260 میلیارد و سال 86، 3361 میلیارد ریال بوده که نشان می‌دهد سمت و سوی ما در جهت تقویت شرکتهای دولتی و محدود کردن دامنه فعالیت شرکت‌های خصوصی بوده است. آمار و اطلاعات گویای این است که شرکتهای دولتی از لحاظ بهره‌وری بسیار پایین هستند چون هر کارمندی به اندازه حقوقش کار می‌کند و وقتی ما شرکتهای دولتی را توسعه می‌دهیم به واقع بهره‌وری کمتری می‌گیریم و هزینه بیشتری پرداخت می‌کنیم و زمینه‌های فعالیت بخش خصوصی را هم فراهم نکرده‌ایم، پس ما فرآیند مناسب رشد و توسعه‌ای را که باید داشته باشیم، نداریم.

به نظر می‌رسد اصل 44 قانون اساسی با درک شرایط بیمار اقتصادی و چرخه نامتعادل پول و اعتبار در کشور ابلاغ شد که برای تحقق آن باید ضرورت‌ها و بایدهایی را در نظر گرفت. کاظمی در این خصوص چند ضرورت را یادآور می‌شود. او می‌گوید: نخستین ضرورت این است که باید نقش دولت از مدیریت و اجرا به سیاستگذاری تبدیل شود که در این مورد ما خیلی مسائل داریم یعنی قوانین و مقررات سنخیت ندارند، بدنه دولت همراهی نمی‌کند و بهره‌وری در این بخش بسیار پایین است. دومین ضرورت، کاهش هزینه‌های دولت است. یکی از شاخصه‌های توسعه‌یافتگی هر کشوری سلامت و تامین اجتماعی آن جامعه است. ما در این زمینه‌ها چه کار کردیم. مثال می‌زنم: طبق آمار ما 4 تا 5/4 میلیون سالمند در کشور داریم که تا سال 87 به 9 میلیون سالمند افزایش خواهد یافت و از طرفی برای هر سالمند 4 تا 5 نفر درگیرند که تا این مدت 30 میلیون جمعیت داریم که فکرشان درگیر سالمندی است. ما چه برنامه‌ای برای آنان داریم؟ اینها امکانات و بودجه لازم دارند. نباید بگذاریم فرد به 60 سالگی رسید بعد برای او برنامه‌ریزی کنیم. اگر از 40 سالگی از لحاظ سلامت و بهداشت تامین باشد وقتی به 60 سالگی رسید هزینه‌هایش نیز کاهش می‌یابد. ما تنها کاری که کردیم این بود که کارت تردد مترو و فرهنگسرا برایشان صادر کردیم.

کاظمی سپس در خصوص سومین ضرورت تحقق واقعی اصل 44 قانون اساسی می‌گوید: سومین ضرورت، به کارگیری سرمایه‌های داخل و خارج کشور است. بسیاری از سرمایه‌داران داخل هستند که با بهبود اوضاع سرمایه‌گذاری، خلاقیتشان در بهره‌گیری از منابعشان بیشتر می‌شود، همچنین تعداد زیادی از ایرانیان خارج از کشور هستند که بسیار علاقه‌مندند برای کشورشان کار کنند و اگر شرایط فراهم شود حتما می‌آیند. بر اساس آمار، در امارات 400 هزار ایرانی وجود دارد که با مهیا شدن زمینه‌های مناسب، سرمایه‌هایشان را در ایران به کار می‌گیرند و عامل گردش چرخ اقتصاد می‌شوند.

چهارمین ضرورت اجرای واقعی اصل 44، الزامات فرهنگی است زیرا اگر می‌خواهیم بخش خصوصی را فعال کنیم باید نگرش افرادی را که در مجموعه کار می‌کنند تغییر دهیم، نمی‌توانیم به بخش خصوصی بگوییم که سرمایه و حیثیت خود را بیاور و با قالبهای خاص با او رفتار کنیم. این به عهده مسوولان فرهنگی است. من به این موضوع با عنوان عزم ملی نگاه می‌کنم. باید برای فعال کردن بخش خصوصی شهامت ایجاد کنیم و نگرش‌ها را تغییر دهیم و گرنه هر چه قانون وضع کنیم هیچ تغییری ایجاد نمی‌شود، زیرا تصمیم‌گیران و بدنه دولت علاقه‌مند نیستند زیرمجموعه‌های خود را از دست دهند.

اما مشکلات و موانع فراروی اجرایی کردن اصل 44 قانون اساسی وجود دارد. کاظمی، وزیر سابق رفاه در این خصوص بر این باور است که چنین کاری شدنی است، اما عزم ملی می‌خواهد که تصمیم راسخ بگیریم. اصل 44 یک سازمان مستقل می‌خواهد دارای اختیار و افراد به دور از مسائل سیاسی، کاردان، خوشنام، با سابقه، موفق و استراتژیست که به طور مستقیم زیر نظر رهبری اداره شود و با کسی تعارف نداشته باشد و بتواند بر نحوه اجرای اصل 44 نظارت کند و گزارش روند پیشرفت را 3 ماهه یا 6 ماهه ارائه دهد و از سازمان‌های دیگر بخواهد که با آنها همکاری داشته باشند، همچنین قادر باشد نقشه راه تدوین کند و در جاده اصلی بیفتد. کلی گویی به درد نمی‌خورد. می‌گویند ما می‌خواهیم ایرانی خوب داشته باشیم. خوب یعنی چه؟ این را عدد و رقم کن. ایرانی خوب و آزاد و سلامت کلی است. باید فکر باز باشد و در آزادی‌ها و تعاملات است که رشد به وجود می‌آید. هستند افراد بسیاری که فقط عشق میهن و صنعت آنها را اینجا نگه داشته است. ما در کشورمان مشکل مدیریت و برنامه‌ریزی آینده‌نگری داریم. با چه زبانی بگوییم همه این مسائل کاملا قابل پیش‌بینی است باید به مدیر و مدیریت غرب بها بدهیم.

ضعف در مدیریت‌ها را از میان ببریم

اصل 44 قانون اساسی به معنای گذر کردن از اقتصاد دولتی و حرکتی به سمت اقتصاد مردمی و خصوصی است. بر این مبنا حدود 250 میلیارد دلار از سرمایه‌های کشور باید از بخش دولتی به خصوصی انتقال یابد. در روند انتقال این سرمایه‌ها با موانع بزرگی از جمله افرادی که منافعی در دولتی بودن اقتصاد دارند، مشکلات اجرایی و شیوه‌ واگذاری روبه‌رو هستیم.

نکته اینجاست که سستی‌های اجرا در این مرحله گذار، آثار منفی بسیاری را در اقتصاد کشور بر جای خواهد گذاشت؛ بنابراین برای گذشتن از اقتصاد دولتی و دیدن افقی گسترده فراروی بخش خصوصی باید این ضعف در مدیریت‌ها را از میان برد.

دکتر حسن واعظی، رئیس کمیسیون علمی، فرهنگی و اجتماعی و معاون امور کمیسیون‌های تخصصی مجمع تشخیص مصلحت نظام در خصوص شیوه اعمال نظارت این مجمع بر اجرای هر چه صحیح‌تر اصل 44 قانون اساسی می‌گوید: نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 از اختیارات رهبر معظم انقلاب است و ایشان این وظیفه را به مجمع تشخیص مصلحت نظام تفویض کرده‌اند و مجمع نیز بر این اساس آیین‌نامه‌ای تنظیم کرده است که پس از تایید رهبر معظم انقلاب توسط مجمع اجرایی می‌شود. بر اساس آیین‌نامه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی مجمع می‌تواند بر تمام سیاست‌های ابلاغ شده از سوی رهبری نظارت کند. با این روش ابتدا باید شاخص‌های نظارتی تهیه و به تصویب مجمع برسد و در نهایت در اختیار رهبر معظم انقلاب برای تایید و ابلاغ قرار بگیرد. برای تهیه و تنظیم شاخص‌های نظارتی، کمیسیون‌های مجمع نیز وظیفه دارند شاخص‌های مربوط به خودشان را تهیه کنند که در نهایت این کار نیز با همکاری کمیسیون نظارت انجام می‌شود.

وی سپس در خصوص چگونگی تشکیل چارچوب شاخص‌های نظارتی اصل 44 اضافه می‌کند: تمام کمیسیون‌های مجمع در تهیه شاخص‌های نظارتی نقش فعالی دارند. سند اولیه با تحقیقاتی و بررسی‌های بسیار و استفاده از بدنه کارشناسی قوای سه‌‌گانه و نظرات وزارتخانه‌ها در کمیسیون‌های مجلس در دبیرخانه تهیه می‌شود و پس از بررسی در مجمع به کیمسیون نظارت می‌رود و پس از تایید در صحن مجمع برای تصویب شدن خدمت مقام معظم رهبری برای تایید نهایی ارائه می‌شود.

واعظی همچنین اضافه می‌‌کند: در اجرای اصل 44 قانون اساسی، همه چیز به اجرا و به اعتقاد مجریان بستگی دارد، یعنی اجراکنندگان هم باید اعتقاد قلبی به اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و هم طرح و برنامه مشخصی برای این کار داشته باشند. شاید دولت دیگری بتواند در عرض 2 یا 5 سال این عمل را انجام دهد، اما آنچه از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است اجرایی شدن و انجام گرفتن این طرح بزرگ است و دیگر این که با انجام یافتن آن، 2 اتفاق مهم باید در کشور بیفتد، فقر بشدت کاهش یابد و عدالت اقتصادی و اجتماعی با اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 محقق شود، اقتصاد ایران از اقتصاد تک‌پایه‌ای مبتنی بر نفت رهایی پیدا کرده و از اقتصاد دولتی به مردمی گرایش پیدا کند.

اجرای اصل 44 عملی نیست

جمشید پژویان، استاد دانشگاه و از صاحب‌نظران اقتصادی کشور در خصوص اجرای اصل 44 قانون اساسی و این که نمایندگان دولت را موظف کردند برای دستیابی به سیاست‌های این اصل تا پایان سال 86 حداقل 60 درصد از سهام شرکتهای دولتی غیر صدر اصل 44 را به بخشهای خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی واگذار کند، گفت:‌ حجم فعالیت‌های دولت به حدی بزرگ و زیاد است که پس از گذشت چند سال امکان این واگذاری‌ها امکانپذیر خواهد شد، اما در حال حاضر این مساله عملی نیست.

وی در خصوص امکان اجرایی کردن اصل 44 و واگذاری بخشهای دولتی به خصوصی به وسیله دولت نهم بیان کرد: این کار نیاز به مطالعه و زمان دارد. دولت به صورت رسمی چیزی را اعلام نکرده که بتوان درباره آن قضاوت کرد و دلیل این تاخیر صورت گرفته نیز نمی‌تواند به این معنا باشد که دولت نهم در ارتباط با اصل خصوصی‌سازی کار نکرده است، باید منتظر اعلام برنامه‌های دولت بر این زمینه شد.

این اقتصاددانان در خصوص سهام عدالت به عنوان یکی از بخشهای اصل 44 و توانایی انجام دادن آن به وسیله دولت گفت: واگذاری‌های سهام عدالت بیشتر جنبه تبلیغاتی داشته و به نظر من هنوز دولت امکاناتی برای اجرای این واگذاری‌ها نداشته و شرایط لازم برای اعطای سهام عدالت به مردم نیز فراهم نشده است.

وی با تکیه بر این که سهام عدالت بیشتر جنبه تبلیغاتی داشته است خاطرنشان کرد: قیمت برخی از این بنگاه‌ها که سهامشان واگذار شده است در بورس وجود ندارد و دولت باید به طریقی به این قیمتها پی ببرد. با توجه به این که میزان کمی از سهام عدالت واگذار شده است می‌توان برخی از مشکلات این چنینی را از میان برد.

پژویان با ابراز امیدواری از این که چنین واگذاری‌هایی چوب حراج زدن به اموال عمومی نباشد، ادامه داد: البته نمی‌توان به این طریق قضاوت کرد و هنوز نمی‌توان گفت که چوب حراج بر اموال عمومی زده شده است؛ اما این خطر وجود دارد، یعنی اگر در طراحی برنامه‌هایی که در خصوص واگذاری سهام عدالت وجود دارد دقت نکنیم ممکن است اموال عمومی تضییع و این اتفاق امکانپذیر شود.