بودجهنویسی به شیوه جدید (بخش هفتم)
محسنیعقوبی
مقدمه:
در اقتصاد کلان تئوری وجود دارد به نام تئوری پارتیزان. براساس این تئوری دولت از امکانات و منافع کشور در جهت اهداف گروه سیاسی وابسته به خود بهرهبرداری میکند. این نکته را حمیدرضا برادران شرکاء آخرین رئیس سازمان مدیریت دولت اصلاحات در پاسخ به سوال ما درباره رویکرد مسئولان دولت کنونی به بودجه میگویند.
گفتوگو با حمیدرضا برادران شرکاء
*با تدوین برنامه چشمانداز 20 ساله و برنامه چهارم توسعه بودجه تبدیل به برش یکساله از برنامههای توسعه شد بحث بودجه برنامهای مطرح گردید و در واقع نام برنامهریزی کشور دارای سه برنامه کوتاهمدت، میانمدت و بلندمدت شد. اتخاذ رویکرد برنامهای برای دولت در عصر چشمانداز ناشی از چه الزاماتی بود؟
**یکی از مشکلات جامعه ایران بیتوجهی به برنامه بودن در بخشهای مختلف است. اکثر بنگاههای اقتصادی ما برنامه بلندمدت و میانمدت برای خود تعریف نمیکنند و جامعه نیز به برنامهریزی توجه چندانی ندارد. در این شرایط باید یک دستگاه مستقلی باید برای کل اقتصاد برنامهریزی انجام دهد.
این برنامهریزی زمانی اهمیت مییابد که مشخص میشود زیرا 80 درصد درآمد ما به طور مستقیم و غیرمستقیم وابسته به نفت است و تمامی آن برابر قانون اساسی در اختیار دولت قرار میگیرد. پس برای هزینه کردن و تخصیص این درآمد که ناشی از یک منابع بیننسلی است حتما باید یک برنامه مدون و اصولی تنظیم شود، زیرا جامعه به خودی خود برنامهپذیر نیست. برای اینکه در آینده مشخص شود درآمدی که متعلق به نسلهای مختلف است به چه صورت هزینه شده، باید براساس برنامه حرکت کنیم وگرنه با آزمون و خطا نمیتوان سرنوشت یک کشور را به دست یکسری تصمیمگیریهای غلط بدهیم. بنابراین با توجه به این ویژگیها ، ایران نیازمند یک دستگاه برنامهریزی قوی بود که متاسفانه توسط دولت کنونی تعطیل شد.
*اما برخی معتقدند وجود چنین دستگاهی به تمرکز گرایی میانجامد؟
**دوستانی که چنین سخنی میگویند ویژگیهای ایران در نظر نمیگیرند. اتفاقا آنچه ر برنامه چهارم مدنظر بود تدوین برنامههایی مدون و مصوب بود که براساس آن رئیس هر دستگاه که عمدتا وزیر است مکلف به اجرای این برنامهها میشد. و بودجه بدینصورت تدوین میشد و د اختیار رئیس دستگاه قرار میگرفت و اعتبارات بر طبق برنامه تخصیص داده میشود. در کنار آن با تعریف شاخصهایی برای ارزشیابی بر خرج کردن درآمد نظارت کافی میشد. اما در حال حاضر که همچنین برنامهای وجود نداردیا حداقل من از وجود آن بیخبرم تضمینی وجود ندارد که بودجه تخصیص داده شده به هر دستگاه بتواند اهداف مورد نظر ما را محقق کند. ضمن اینکه اگر ادعا شود که بودجه در جهت برنامهها و هدف خرج شده است دستگاه نظارتی معیاری را برای بررسی صحت این ادعا در اختیار ندارد. در کنار تمرکززدایی و شفافیت یکی از ویژگیهای بودجه برنامهای تدوین شاخصهای مناسب برای ارزیابی است و قضاوت و ارزیابی باید بر مبنای مقیاس مناسبی انجام شود. زیرا دنیا نیز الان به سمت شاخصسازی حرکت کرده است به عنوان مثال برای سنجش رقابتی شدن فضای اقتصاد نزدیک به 340 شاخص بینالمللی وجود دارد.
*دولت نهم پس از انحلال سازمان مدیریت و برنامهریزی تغییرات اساسی در روند بودجه ریزی را دنبال میکند به طوریکه از سال آینده قرار است روش جدیدی را پیاده کند آیا این روش مطابق بودجه برنامهای است؟
**بودجهای که الان صحبت آن شده است هنوز جزئیات شفافی ندارد که بتوان در مورد آن اظهارنظر دقیق کرد اما از آنجایی که برنامهریزی مدون و مصوب و اعلامشدهای در حال حاضر وجود ندارد امکان نظارت روی هزینه کردن بودجه نیز وجود نخواهد داشت یعنی اگر میخواستیم این روند را ادامه دهیم باید حتما برنامه را دریک مقطع یکساله مشخص میکردیم و با اهداف روشن و شفاف به دستگاهها ابلاغ میشد زیرا ما چشمانداز را مطرح کردیم تا تمام جهتگیریها و استراتژیهای کشور همسو باشد و با تغییرات پی در پی دولتها این استراتژی دستخوش تحول نشود اما در حال حاضر با این روش بودجهریزی ارکان چشمانداز عملا زیر سوال رفته است. اینکه ما در گذشته بودجه را ابتدا برای هر دستگاه مشخص و آن را ریز و بعد موافقتنامهها را تنظیم میکردیم برای این بود که شفافیت بودجه افزایش پیدا کند و امکان نظارت فراهم شود. در کنار این مساله باید مشخص میشد که بودجه چطور میتواند در جهت هدف چشمانداز و برنامه چهارم قرار بگیرد. البته این مساله مستلزم یک مدل کلان است و باید در قالب یک مدل کلان از نظر علمی ارزیابی شود و نشان بدهد که این بودجه به چه میزان رشد اقتصادی، اشتغال و سرمایهگذاری را فراهم میکند، توسعه نیروی انسانی و افزایش رفاه اجتماعی در نتیجه این بودجه چه میزان خواهد بود.
*گفته شده است در بودجه 87 بسیاری از تبصرهها حذف خواهند شد. در این مورد توضیح میدهید؟
**در مورد بحث تبصرهها ابتدا باید بگوییم ما چند نوع تبصره داریم یکسری از تبصرهها اساسا مورد استفاده موقت قرار میگیرند مثلا دولت برای هزینه خاصی دریک سال طبق قانون باید از مجلس مجوز بگیرد که جنبه حقوقی دارد و بر طبق قانون اساسی که هزینه دولت باید با تصویب مجلس باشد پس این تبصرهها به بودجه اضافه میشود، یکسری دیگر از تبصرهها نیز هر سال در بودجه آورده میشود که ما بعد از گذشت چند سال آنها را دائمی کردیم اما بعضی از تبصرهها نیز اساسا ماهیت بودجهای ندارند یعنی دولت به هر دلیل میخواهد مجوزی برای یک قانون بگیرد یا بخشی از آن را اصلاح کند. از آنجایی که اگر دولت بخواهد این اصلاح را از قانون مادر شروع کند فرصت را از دست میدهد و نیازمندیک فرایند اداری طولانی است برای استفاده مناسب از زمان، قانونگذار را مجاب میکند که یکسری تبصرههای اصلاحی را در بودجه ارائه کند که این تبصرهها ماهیت بودجهای ندارند. پس باید گفت نمیتوان برای همه تبصرههای بودجه یک حکم صادر کرد. برخی تبصرهها موقتی هستند که دولت نیازمند است برای کسب مجوز، آنها را در بودجه قرار دهد.
*ظاهرا دولت تصمیم گرفته است که جداول بودجه را کاهش دهد و تنها 12 جدول را برای تصویب و مابقی جداول را نیز صرفا برای اطلاع نشر کند در این مورد چه نظری دارید؟
**جداولی که پیوست قانون بودجه است در جهت شفافیت بیشتر بودجه ارائه میشود و ضمیرهای قانون بودجه را شامل میشود که معمولا ضروری به نظر میرسد و اینکه دولت به بهانه کوچک کردن حجم بودجه جداول را ارائه نکندیا تعداد آنها را کاهش دهد منطقی به نظر نمیرسد اما اینکه اعلام کند جداول به منظور اطلاع است به این مفهوم است که دستگاههای اجرایی ملزم به اجرای آن نیستند این مسله مشکل ایجاد خواهد کرد چون در صورت عدم تصویب دستگاه الزامی به اجرای آن ندارد. در بودجه ردیفهای که به تصویب میرسد به این خاطر است که وظایف دستگاهها زیر کنترل دیوان محاسبات کشور قرار میگیرد.
*شما بحث لزوم نظارت و شفافیت را در بودجه مطرح کردید. همانطور که میدانید در برنامه چهارم بحث عدم تمرکز و تفویض اختیار مطرح شد و قرار بود این مساله در بودجههای سنواتی متبلور شود آیا با روش فعلی دولت برای بودجهنویسی این دو محقق میشود؟
**در حال حاضر به نظر میرسد بیشتر به سمت تمرکزگرایی حرکت میکنیم اما در گذشته استدلال ما این بود که چون کشور دارای مزیتها و امکانات متفاوتی است، بهتر است سیستم عدم تمرکز داشته باشیم و از تمام توان کارشناسی و فکری و تجربی دولت بهرهمند شویم و همه مردم در سرنوشت کشور نقش داشته باشند. اما نکتهای که مورد غفلت قرار گرفت، عدم ارتباط بین مرکز و مناطق بود. چون که بیشتر متخصصان و کارشناسان در پایتخت قرار داشتند و ارتباط بین آنان و دفاتر استانی میسر نبود که این ارتباط باید حتما وجود داشته باشد. ضمن اینکه ما در تمامی موضوعات بخشی و فرابخشی سندهای عملیاتی تدوین کردیم و هر استانیک سند مخصوص داشت. اما مسالهای که امروز باید دنبال شود بحث تلفیق سندهای بخشی و استانی است. یعنی برنامه تکتک مناطق باید برشی از برنامه کلان کشور باشد تا هر استانی نتواند جهتگیریهای خاص خودش را داشته باشد. یعنی برنامه کلان کشور باید تبدیل به ارکستری شود که تکتک استانها در آن با هارمونی کامل در جهت اهداف کلان برنامه حرکت میکنند و برای این منظور باید مطالعات آمایش ملی به منطقهای به طور جدی دنبال شود. اگر این چنین حرکت کنیم و بودجه هم در سطوح وزارتخانه و هم در سطوح مناطق برنامهای باشد، میتوانیم سیستم عدم تمرکز را با ثمربخشی بالا اجرایی کنیم چون هم بودجه شفاف است و هم در راستای برنامه است و این مدل مانند اکثر کشورهای پیشرفته دنیا خواهد بود. اما اینکه بگوییم چون که سازگاری مناسبی بین برنامههای استانی و برنامه کلان کشور وجود ندارد، پس باید بودجه را مجددا متمرکز کنیم. یک تفکر کاملا غلط است زیرا اگر اینطور باشد باید ابتدا مشکل را شناسایی کنیم نه اینکه صورت مساله را پاک کنیم.
*شما صحبت از همگرایی برنامههای بودجهای استانی و برنامه کلان کشور کردید، همانطور که مستحضرید آقای رئیسجمهور در سفر اخیر استانی خود به خراسان جنوبی از تخصیص 40 درصد بودجه به روستاها خبر دادند. به نظر شما این امر در راستای برنامه کلان کشور است و مکانیزم تخصیص بودجه به روستاها چگونه باید باشد؟
**در سالهای گذشته ما بر مبنای مطالعات فراوان برای مناطق مختلف کشور ضرایبی را تعریف میکردیم که براساس پارامترهای هریک از مناطق بود. در استانها نیز شورای برنامهریزی استان وجود داشت که در برنامه چهارم هم دیده شده است و این شورا براساس ضرائب مطرح شده در بودجه با تشکیل جلسات مختلف نسبت به توزیع بودجه تصمیمگیری میکرد و رئیس آن بودجهریز استاندار بود. اما در حال حاضر وظیفه شورای برنامهریزی استان با وجود سفرهای استانی رئیسجمهور ظاهرا به هیات دولت محول شده است و اساسا این دخالت در وظایف بحث حقوق هم خواهد داشت. اما گذشته از این مساله با اینکه رئیسجمهور صحبت از 40 درصد بودجه برای روستاها میکند، هنوز مشخص نیست که 40 درصد بودجه اساسی مطرح شده است و چه برنامه توجیهی و فنی برای آن وجود دارد. متاسفانه این نوع تصمیمگیریها در کشور ما زیاد است. شما اگر کشور آلمان را نگاه کنید جلسات هیات دولت نیم ساعت بیشتر طول نمیکشد. زیرا تمامی وزرا برای تکتک تصمیمات خود نزدیک به شش گزارش توجیهی فنی، اقتصادی و اجتماعی دارند و بهترین تصمیم را در کوتاهترین زمان اتخاذ میکنند. اما در ایران گزارش توجیهی برای کمتر تصمیم اقتصادی وجود دارد و اکثر تصمیمات دولت خلقالساعه است همین دلیل است که در کشور ما برنامه تبدیل به قانون شده است تا دولتها با تصمیمات مقطعی خود قانون را زیر پا نگذارند ولی با این حال دولت نشان داده که به قانون برنامه هم پایبند نیست وگرنه در سایر کشورها برنامه قانونی نیست و صرفا برنامه است. ما اگر میخواهیم دوستیها را توسعه بدهیم و عدالت اجتماعی را برقرار کنیم هدف بسیار مطلوبی است و مخالفتی نیز وجود ندارد، اما آیا استراتژی توسعه روستایی مشخص است؟
آیا نیازسنجی مناسبی از روستاها صورت گرفته تا اولویت برنامهها مشخص شود؟ متاسفانه اینطور نیست. زیرا ما ابتدا بودجه را تخصیص میدهیم و بعد به سراغ تدوین برنامهریزی و اهداف میرویم در صورتی که این اهرم باید از بالا به پایین باشدیعنی ابتدا برنامه کلان مشخص شود، استراتژی تعیین شود، اهداف تعریف شود و سپس بودجه تخصیص داده شود.
*آیا مطالعات همکاران شما در سازمان مدیریت نشان میدهد که روستاهای ما توان و ظرفیت جذب 40 درصد از بودجه را داشته باشند؟
**ما باید برای تخصیص بودجه سند عملیاتی داشته باشیم یعنی مشخص شود چه عملیاتی صورت میگیرد و این عملیات با ظرفیت تناسب دارد یا خیر. به نظر من توان پیمانکاری کشور در روستاها برای جذب 40 درصد بودجه کافی نیست و اساسا برای هر گونه تصمیمی باید به عوامل و فاکتورهای عملیاتی آن توجه کرد. این مساله همان تاکید بر لزوم برنامه مدون و شاخص و استراتژی کلان است زیرا اگر برنامه نباشد الان آقای احمدینژاد بحث توسعه روستاها را مطرح میکند ولی ممکن است رئیسجمهور بعدی صحبت توسعه شهر را مطرح کند زیرا مایک برنامه کلان نداریم و بدون وجود برنامه و تنها با تزریق پول نمیتوان معجزه کرد.
*آیا میتوانیم نتیجهگیری کنیم که بودجههای فعلی در جهت مسیر چشمانداز نیست. زیرا با افزایش درآمد اثر آن در بخشهای اقتصادی دیده نشده است و اهداف برنامه مانند توسعه دموکراسی و گسترش بخش خصوصی نیز سرعت نگرفته است؟
**انحراف از برنامه داریم و این انحراف باید توسط دولت اصلاح شود. یعنی دولت باید به سمت حکمرانی خوب حرکت کند و وظایف حاکمیتی و دولتی را بپذیرد، وظایف اقتصادی را به بخش خصوصی محول کند و وظایف اجتماعی و سیاسی و فرهنگی را به جامعه مدنی تفویض کند. این حرکت در زمان آقای خاتمی شروع شد ولی متاسفانه ادامه پیدا نکرد. اساسا دولت باید خود را از بسیاری از بخشها کنار بکشد و وظایف را به مردم و جامعه مدنی محول کند تا در کنار توسعه احزاب سیاسی جامعه نیز توان نظارت بر کار دولت را داشته باشد و از طرف دیگر جامعه تمامی ناکارآمدیها را به دولت مرتبط نکند. در جوامع پیشرفته جامعه مدنی یک ضرورت برای افزایش دموکراسی و حسابپسدهی دولت است اما متاسفانه در کشور ما این ضوابط و پیششرطها وجود ندارد. از طرف دیگر دولت نه تنها در جهت برنامه حرکت نمیکند، بلکه برنامه را اصلاح هم نمیکند شما ببینید برنامه چهارم با قیمت نفت 19 دلاری بسته شده است اما الان که قیمت نفت بالای 70 دلار است و نزدیک به 2 سال و چهار ماه تا پایان برنامه چهارم وقت باقی است دولت باید با توجه به افزایش درآمد نفت برنامه چهارم را در مدت زمان باقیمانده اصلاح کند زیرا این فرصت متعلق به مردم است و نباید سوخت شود.
*آیا روند فعلی دولت در بودجهنویسی و سایر تصمیمات اقتصادی را به دلیل عدم اعتقاد مسئولان به دانش برنامهریزی توسعه میدانید یا به دلیل افزایش سطوح مقبولیتهای اجتماعی؟
**در اقتصاد کلان ما تئوری پارتیزان را داریم که برگرفته شده از احزاب سیاسی است. بر طبق این تئوری معمولا مسئولان کشور علاقهمند هستند از امکانات و منابع کشور در جهت اهداف گروه سیاسی خودشان بهرهبرداری کنند و براساس این تئوری دو نظریه را میتوان مطرح کرد؛ ابتدا اینکه دست دولت و سیاستگذار باز باشد تا طبق تشخیص خودش تصمیم درست را اتخاذ کند و نظریه دوم اینکه چون مسئولان در جهت منافع حزب متبوع خودشان و انتخاب مجددشان توسط مردم از منابع بهرهبرداری میکنند باید دست آنها را بست و به سمت قانونمداری حرکت کرد و شرایطی را به وجود آورد که منابع کشور در چارچوب قوانین شخصی صرف شود. به نظر من در ایران باید نظریه دوم را مبنا قرار دهیم تا تصمیمگیریهای کلان کشور با توجه به منافع ملی اتخاذ شود و تصمیمات مقطعی و کوتاهمدت نباشد.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
