شیوه جدید بودجهنویسی (بخش پنجم)
مهدی نوروزیان
مقدمه:
رئیس سازمان مدیرت و برنامهریزی دولت دوم اصلاحات و تدوینکننده برنامه چهارم معتقد است شیوه بودجهنویسی دولت نهم نه تنها در راستای برنامه چهارم نیست که عقبگردی تاریخی به سالهای دور است.
*اصلاح نظام بودجهریزی در سه مقطع پس از انقلاب مورد توجه قرار گرفت. این سه مقطع را میتوان مصادف با سه برنامه توسعه قرار داد. با تدوین برنامه چهارم میتوان گفت ضمن تعقیب این اصلاح ساختار خط ومشی و مبنای معین برای اصلاح ساختار بودجه تعیین شد به طوری که ماده 138 به صراحت بر تغییر روش بودجهریزی از شیوه کنونی به عملیاتی تاکید دارد، بر این اساس میتوان گفت تعیین روش فوق وجه افتراق دوره چهارم با دوره قبلی است. اما سوال این است که چه ضرورتهایی موجب شد الگوی عملیاتی برای نظام بودجهریزی از بین الگوهای موجود انتخاب شود و چرا در برنامه چهارم بر اصلاح ساختار نظام بودجهریزی تاکید زیادی شد تا جایی که در 17 ماده این موضوع مورد اشاره قرار گرفته است؟
**پاسخ به سوال شما نیازمند تعریف بودجه است. آنچه از بودجه در اذهان مسوولان نقش بسته بیان چگونگی دخل و خرج یا منابع و مصارف دولت است. این تعریف گرچه درست است اما ناشی از رویکردی است که براساس قانون محاسبات عمومی، خزانه و وزارت اقتصاد استنباط میشود. بودجه تعریف دیگری هم دارد که از تعریف گفته شده بسیار مهمتر است. در مفهوم جدید بودجه برنامه یک ساله کشور تعریف میشود. در برنامهریزی توسعه سه نوع برنامه وجود دارد؛ برنامه بلندمدت یا 20 ساله، برنامه میانمدت یا 5 ساله و برنامه کوتاهمدت یک ساله یا بودجه. در قانون مهم و کلیدی برنامه و بودجه تعریفی که از بودجه استنباط میشود مفهوم برنامهای آن است. براساس قانون برنامه و بودجه بیان کلی فرآیندهای تصمیمسازی و تصمیمگیری در سطح دستگاهی، استانی و ملی بودجه کشور را شکل میدهد. در شرایط کنونی بودجه باید به شکل برنامهای تدوین شود.
اما شکل گرفتن بودجهای مبتنی بر برنامه نیازمند بستر و پیشزمینههای شخصی است که بتواند ساختار و کارکرد بودجه را شفاف و عملیاتی کند. در قانون برنامه چهارم به تبع دستاوردهای اصلاحی برنامههای قبلی به خصوص برنامه سوم قرار شد وظایف دستگاهها در عصر چشمانداز و در سال 84 نسبت به افق 20 ساله بازسازی و نوسازی شود. برای آنکه ضرورت این اقدام مشخص شود مثالی میزنم؛ برخی دستگاهها مانند وزارت بهداشت به دلیل مشکلاتی که ما در سالهای گذشته داشتیم تشکیلاتی را ایجاد کرده بودند که هر سال بودجه مشخصی به آن اختصاص داده میشد حال آنکه به واسطه اقدامات صورت گرفته در شرایط حاضر آن مشکل به طور کامل برطرف شده بود و نیازمند حفظ آن ساختار و تشکیلات نبود به عکس ممکن است یکسری مشکلات در زمان کنونی به وجود آمده باشد اما هنوز برای آنها ماموریتی تعریف نشده باشد. مثلا برای بیماری کچلی که سالهاست از بین رفته هنوز به دلیل وجود ساختار و تشکیلات بودجه در نظر گرفته شود اما برای بیماریهای جدید مثل ایدز بودجه مشخص تخصیص داده نمیشد. به همین دلیل برنامه چهارم با محور قرار دادن بازسازی و نوسازی وظایف بنا داشت وظایف کهن دستگاهها را دور بریزد و ماموریتهای نوین برای سازمانها و مراکز دولتی تعریف کند. در این برنامه قرار بود ضمن آنکه وظایف تکتک دستگاهها نوسازی شود این وظایف در مجموعه دولت شکل منظومهای به خود بگیرد. همپوشانی و تداخل وظایف رفع و مشخص شود، تشکیلات دولت چگونه باشد و وظایف تعیینشده در تشکیلات نوین به چه شکلی اجرا شود. در واقع اصلاحات دستگاهها در برنامه چهارم از سطح فرد شروع میشد و در نهایت مجموعه دولت به چه شکل منظومهای بازسازی میشد تا دولت ساختاری کارآمد پیدا کند. در ساختار جدید قرار بود وظایف به گونهای بازسازی شود که دولت خطای غفلت و مداخله نداشته باشد.
منظور از خطای غفلت به حوزه برمیگشت که دولت باید در آن حضور پیدا میکرد اما از انجام آن غفلت میکرد مثل کالاهای عمومی و تصدیهای اجتنابناپذیر. خطای مداخله هم مربوط به اموری میشود که دولت باید انجام آن را به بخش خصوصی و بازار واگذار کند و در آن حضور نیابد.. بعد از تعریف این ماموریتها قرار شد در صورت انجام آن، سازمان مدیریت و برنامهریزی با همکاری دستگاهها ماموریت کلان دولت را تعریف بکنند و براساس ماموریتهای تعیینشده تشکیلاتی را پیریزی کنند که بتواند کشور را به اهداف چشمانداز برساند. اهدافی که قرار بود درجه دموکراسی کشور را بالا ببرد بخش خصوصی را در اقتصاد بالادست کند و... اگر این کارها انجام میشد آن وقت بودجه دستگاهی که نوسازی شده بود براساس ورودیها و خروجیهای آن تعیین میشد. به عبارتی فرآیندی طراحی میشد که در آن امور شفاف، هزینهها مشخص و محاسبهپذیر و قیمت کالاهای تولیدی مشخص بود. مثلایک مدرسه براساس 400 دانشآموزی که ثبتنام میکرد، بودجه میگرفت. در این فرآیند قیمت تمام شده تحصیلیک دانشآموز در طولیک سال تحصیلی مشخص بود. مدیر مخیر بود بودجه را با توجه به اهداف هزینه کند، در نهایت خروجی آن بررسی میشد اگر این خروجی با ورودی متعادل نبود مشخص میشد پرت منابع وجود داشته است، این فرآیند بودجهریزی عملیاتی بود که در آن موافقتنامههای حجیم کنار میرفت و مسوولان دستگاه براساس وظایف تعیینشده اختیار داشتند بودجه خود را هزینه کنند. آنچه برای مسوولان نظارتی مهم بود نتیجه کار بود.
*شما در صحبتهایتان از افعالی استفاده میکنید که نشان میدهد در دو سال گذشته این نظام اجرا نشده در حالی که براساس قانون برنامه چهارم دولت موظف بود حداکثر از سال دوم این نظام را اجرا کند.
**دولت نهم به خصوص آقای فرهاد رهبر، بعد از انتصاب به عنوان رئیس سازمان مکررا اعلام کردند رویکرد ما بودجه عملیاتی است در حالی که اقدامات اصلاحی در رابطه با دستگاهها و نهاد دولت به طور کامل متوقف شده بود. بودجه عملیاتی باید در قالب یک برنامه شکل بگیرد. دولت برنامه حقوقی و قانونی نظام را که قبول ندارد، برنامه جدیدی هم که تاکنون ارائه نکرده چگونه میتواند مدعی عملیاتی شدن بودجه باشد. همانطور که شما اشاره کردید دولت باید از ابتدای برنامه چهارم به سمت بودجه عملیاتی حرکت میکرد اما بررسیها نشان میدهد ساختار بودجه به هم خورده و کارکردها هم گنگ شده است. در برنامه چهارم برای تدوین بودجه عملیاتی پیشفرضهایی در نظر گرفته شده بود، اول اینکه دستگاهها باید در قالب برنامه چهارم، سیاستهای کلی و چشمانداز بازسازی شوند، دوم منظومهای شدن وظایف آنها در سطح ملی و استانی بود و سوم تعریف ماموریت دستگاهها در 20 سال آینده بود. پس از طی این مراحل اگر بودجهای تدوین میشد آغاز شیوه عملیاتی بود زیرا منابع مشخصی داده میشد و انتظار خروجی مشخصی را داشت. تا این مراحل انجام نشود حرف زدن از بودجه عملیاتی شعاری بیش نیست. برنامه چهارم همه مراحل را مشخص کرده بود، اگر این مراحل طی میشد موافقتنامههای حجیم به چند برگ کاهش مییافت، وقت کارشناسان سازمان مدیریت آزاد میشد و از روزمرگی خارج میشدند. در این شرایط میتوانستند به فکر حال و آینده کشور باشند. با اصلاح ساختارها سازمان به سمت توسعهگرایی حرکت میکرد و در حال حاضر سازمانی که بیانش مغز، گوش، چشم و اعصاب کشور است به دلیل درگیری ریز بودجهای نتوانسته وظایفش را به نحواحسن انجام دهد.
*رئیسجمهور هم با خمین استدلال ابتدا به ساختار سازمان مدیریت برش زد و بعد براساس ماده 138 قانون برنامه به منظور کوچک کردن و چابک کردن ساختار سازمان را تغییر ماهیت داد؟
**در ایران ما دایرهای داریم به نام دایره تسلسل عقبافتادگی.
در شرایط حاضر تمام دستگاههای کنونی در برابر شرایط زمانی پیشرویشان عقبافتاده هستند به همین دلیل باید برای رسیدن به اهداف چشمانداز نوسازی و بازسازی شوند.
در این دایره همه دستگاهها قرار بود به صورت جداگانه و در مجموعه سازمان دولت نوین شود.
اما در میان دستگاههای موجود بهرغم عقبماندگی، سازمان مدیریت دارای نمره بهتری از بقیه بوده یا به عبارتی اگر دستگاههای دیگر را بدون چشم تصور کنید سازمان داراییک چشم بوده است. اتفاقی که افتاده چیست؟ سازمانی که وضعیت بهتری از بقیه داشته منحل شده است. این سازمان اهمیتش در سوابق تجربی، تاریخی و اطلاعاتی بود. نرمافزار ذخیره شده برنامهریزی کشور طی 55 سال گذشته گنجینه بود که به زودی با این جابهجایی از بین خواهد رفت. آن سازمان مدیریت که در برنامه چهارم هدفگذاری شد مربوط به دولتی بود که میخواست خود را آزاد و وظایفش را بازسازی کند. الان هیچکدام از دستگاهها بازسازی و نوسازی نشدهاند اما سازمان مدیریت به تنهایی منحل شده استیعنی به جای آنکه از نقطهای از دایره تسلسل شروع کنیم، آمدهایم به طور مستقل و نقطهای کار را آغاز کردیم.
*اما دولت از اصلاح ساختار سازمان مدیریت در کنار کم حجم شدن بودجه به عنوان دو گام عملیاتی شدن بودجه نام میببرید که به عدم تمرکز وظایف منجر شده است.
**نمیدانم. در این مدت اوضاعی حاکم شده که هر حرفی بزنیم طرف مقابل میتواند رد کند زیرا دنیا مقابل من و شما دنیایی شفاهی و شعاری است. دکتر شریعتی حرف قشنگی میزند «حرف حق در جغرافیای باطل معنی و مفهومی ندارد». وقتی دولتی برنامه مشخصی ندارد شما میخواهید بر چه اساسی ارزیابی کنید. در این شرایط مسوولان دولت میتوانند هر حرفی بزنند. برای مثال رئیسجمهور میگوید ما از اهداف چشمانداز جلوتر هستیمیا همین بحث عدم تمرکز که شما اشاره کردید. دولت ازیک طرف در سفرهای استانی مدعی اداره کشور به شکل عدم تمرکز است در مقابل برای سال آینده لایحهای میخواهد ارائه کند که متمرکزترین شکل بودجه است.
*دولت مدعی است با حذف تبصرهها علاوه بر کاهش دیوانسالاری، تمرکزگرایی پاسخگویی را تقویت کرده است؟
**به چه شکلی؟
*با در اختیار دادن بودجه هر دستگاه در دست بالاترین مقام. یعنی مقامهای عالی دستگاهها برنامه ارائه میکنند و براساس آن بودجه دریافت میکنند و در مقابل برنامهها مسوولند.
**فرض که این ادعا درست است. چرا ابتدا نرفتهاند قانون محاسبات عمومی، برنامه و بودجه و برنامه را اصلاح کنند. در صورتی که اگر به اظهارات شفاهی آقایان توجه کنید آنچه متوجه میشوید در تناقض با این ادعاهاست. با کاهش دستگاههای اجرایی به 40 دستگاه میتوان به بودجه سریعتر رسیدگی کرد اما باید توجه کرد با این کار فرآیند چانهزنی مبتنی بر یک رویه قانونمند بود به یک فرآیند نامرئی نانوشته و غیرحقوقی برده میشود.
دستگاهی مانند آموزش و پرورش که دارای دستگاههای ملی و استانی است براساس چه منطقی بودجه خود را توزیع میکند. اگر دستگاههای استانی کم آوردند تکلیف چیست؟ قانون محاسباتی عمومی میگوید هر مدیری که خطا کند باید خودش پاسخگو باشد، با حذف ردیف چگونه پاسخگویی تقویت شده است. وقتی وظایف دستگاهها در بودجه نیامده دستگاههای نظارتی از مدیر چه چیزی را بازخواست کنند. من مخالف حذف تبصرهها نیستم اما باید قبل از این کار اقداماتی در حوزه بازسازی و نوسازی وظایف میشد تا فرآیندها شفاف شود. اگر این کار میشد بودجه آموزش و پرورش به صورت هزینه تمام شده خدمات این دستگاه و براساس ورودی آن اختصاص مییافت و بر خروجی آن نظارت میشد. در حالی که اکنون آمدهاند پول را در اختیار بالاترین مقام قرار دادهاند و میگویند خودت توزیع کن. این مساله کجا با شعار عملیاتی جور درمیآید. شفافیت به حذف ردیفها نیست، بلکه باید در پاسخگویی و توزیع هم متبلور شود اما در شیوه جدید توزیع استانی کجای کار قرار دارد. آقای رئیسجمهور در سفر اخیر گفتند ما به انجام کار استانی مباهات میکنیم. من میپرسم این تصویر کار استانی کجاست، باید تصویرش را در بودجه هم نشان دهد یعنی من بفهم در بودجه 87 اعتبارات استان خراسان جنوبی چقدر است. در حال حاضر همه چیز در هالهای از ابهام و عدم شفافیت قرار دارد.
*مشاور سازمان مدیریت گفته بودجه استانها در اختیار استاندار قرار گرفته کلیات با وی هماهنگ میشود و او نیز بودجه را با هماهنگی کمیته برنامهریزی استان در پروژههایی که در آن کمیته مصوب میشود هزینه میکند.
**این ادعا به بیراهه رفتن است اگر میخواهند بودجه را به استان بدهند و بعد تفاهم کنند این تفاهم در کجای آیینه 40 دستگاه است. از سوی دیگر اعتبارات استانی دستگاهها را کجا توزیع میکند سازمان برنامه یا وزیر؟ سازمان برنامه که حق چنین کاری را ندارد این سوالهایی است که باید دربیاید. اتفاقا این ادعا مخدوشکننده گنجاندن 40 ردیف است.
وقتی شما پول مشخصی را به آموزش و پرورش میدهید استانها در این حوزه چهکاره هستند. اگر قرار باشد این روابط مکتوب شود که دوباره همان تبصرهها شکل میگیرد. در تمامی کشور ما فقط بودجه با رقم عددی محض نداریم. زیرا بودجه باید در کنار این ویژگی دارای یک رویکرد توسعهای و حقوقی باشد. مسائل مالی در واقع رویکرد حسابداری بودجه هستند که سطح پایینتری از رویکرد توسعهای دارند. در شیوه کنونی رویکرد اصلی یعنی مسائل توسعه کنار گذاشته شده و رویکرد کف (حسابداری) دست بالا شده است. در واقع اصل را ول کردهایم و به فرع چسبیدهایم. از طرف دیگر در شیوه کنونی رابطه ین دستگاهها مبهم است.
برای مثال رابطه وزیر کشور با وزیر آموزش و پرورش و رابطه هر دو با استانها چگونه تنظیم میشود؟ اگر قرار است فردا دوباره مصوبه بدهند که رابطه را تنظیم کنند دوباره همان تبصرهها شکل گرفته است.
*شما معتقدید دولت قبل از اینکه تعیین اهداف و مقاصد کند هزینههای برنامه را برای تحقق هدف برآورد نماید و... اقدام به حذف تبصرهها و کاهش ردیفها کرده است؟
**موضوعی از اینکه شما گفتید عقبتر است. دولتی که برنامه دارد کارهایی که شما اشاره کردید انجام میدهد. شیوه جدید یک عقبگرد تاریخی است دوران اولیهای که فقط پول توزیع میشد آن هم در دورانی که نفت فراوانی داریم. دولت در دو سال گذشته توزیع پول در استانها را دنبال میکرده حال میخواهد این توزیع را صریحتر و آشکار کند.
* در بخشی از سخنانتان اشاره به تمرکزگرایی داشتید، سوالم را بر این اساس طرح میکنم میدانید که بودجه را آیینه حکمرانی حکومت مینامند که مشخص میکند در طولیک سال میخواهد با ملتش چه کند، از طرف دیگر نظریههای موجود درباره بودجه بین تمرکزگرایی و دموکراسی یک رابطه معکوس میبیند که افزایش یک طرف بر کاهش طرف دیگر میانجامد. با توجه به تمرکزگرایی که در بودجه سال آینده مورد اشاره قرار دادید وضعیت دموکراسی را چگونه ارزیابی میکنید؟
**دموکراسی دارای سطح افقی و عمودی است. وقتی بودجه دولت از نظر اندازه بزرگ و حجم آن متورم شود آزادی فضای کسب و کار کمتر میشود. آزادی عمل بازار محدود میشود، در نتیجه مشارکت مردم و بخش خصوصی محدود میشود. با توجه به آنکه بودجههای سنواتی در چند سال گذشته و سال آینده دارای چنین ویژگی است میتوان گفت دولت در اکثر امور جای بازار و مردم را پر میکند. اما وجه دیگر، دموکراسی در درون دولت است. دولت نهم به واسطه آنکه در استانها میزان بودجه را اعلام میکند فکر میکند تمرکززدایی کرده در حالیکه اصلا چنین اتفاقی نیافتاده است. بودجه متمرکز است اما چون تصمیمگیر دولت هست به جای اعلام در تهران در استان اعلام میکند در حالی دستگاهها کمترین اختیار را دارند. در دولت آقای خاتمی 60 درصد بودجه بود استانی شد. استاندار در مقام رئیسجمهور بود و شورای برنامهریزی استان در حکم هیات وزیران. اما در دو سال گذشته دولت بر جای این دو نهاد تکیه کرده، اختیارات محدود شده است. برای سال آینده هم که با حذف ردیفها، بودجه را میخواهند کاملا متمرکز کنند. من با شما موافقم که عدم تمرکز با دموکراسی رابطه عکس دارد. ولی به واسطه آنکه هم حجم بودجه بزرگ شده و هم متمرکز میتوان گفت در سالهای گذشته و در سالهای پیش رو با عدم کارایی دموکراسی هم در سطح افقی و هم در سطح عمودی روبهرو هستیم.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
