در باب استقلال بانک مرکزی
دکتر سید علی اصغر هدایتی
در خبرها آمده بود که در جلسه یکشنبه 3 تیر ماه 1386 نمایندگان مجلس شورای اسلامی، فوریت طرحی را در قالب طرح اصلاح تبصره (1) جزء (هـ) ماده (10) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و جزء (5) بند (ب) ماده 19 قانون پولی و بانکی کشور مصوب 1351 را بررسی کردند.
نمایندگان ابتدا درخواست دو فوریت برای این طرح کردند که به تصویب نرسید و سپس یک فوریت این طرح به رای گذاشته شد که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید.
بر اساس ماده واحده این طرح و در صورت تصویب نهایی، رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران توسط رئیسجمهور به مجلس برای کسب رای اعتماد معرفی میشود. بر این اساس، نحوه بررسی صلاحیت تصدی ریاست بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مجلس طبق مفاد مربوط به رای اعتماد وزرا در آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی خواهد بود. طبق قانون فعلی رئیس کل جمهوری اسلامی ایران توسط رئیسجمهور انتخاب میشود و نیاز به کسب رای اعتماد از مجلس ندارد.
طراحان در لزوم تهیه این طرح عنوان کردند «با توجه به این که بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران، از وزارت امور اقتصادی و دارایی جدا شده و با توجه به ضرورت پاسخگو بودن بانک مرکزی در برابر مجلس و اهمیت کنترل سیاستهای پولی و مالی کشور باید رئیس کل بانک مرکزی به مجلس پیشنهاد شود تا با تصویب مجلس منصوب گردد. طراحان، این طرح را قدمی بزرگ در راه استقلال بانک مرکزی عنوان کردند.»
در صورت تصویب این طرح:
* رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران توسط رئیسجمهور به مجلس شورای اسلامی برای کسب رای اعتماد معرفی میگردد.
* نحوه بررسی صلاحیت تصدی ریاست کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در مجلس طبق مفاد مواد مربوط به رای اعتماد وزرا در آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی خواهد بود.
با مروری اجمالی بر طرح پیشنهادی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی نکاتی چند به نظر میرسد که میتواند مورد توجه طراحان طرح مذکور که علیالظاهر «قدمی بزرگ در راه استقلال بانک مرکزی» تعبیر شده است، قرار گیرد:
1. سابقه
این نخستین بار نیست که تغییر در ترکیب و شاکله بانک مرکزی مطمح نظر قرار گرفته است.
در ماههای آغازین سال 1351 که لایحه قانونی پولی و بانکی کشور در جریان تصویب قرار داشت، تغییر در ترکیب شورای پول و اعتبار و هیات عامل بانک مرکزی و در واقع تضعیف بانک مرکزی از سوی وزیر امور اقتصادی و دارایی وقت به میان آمد و معالاسف این رویه و بهتر بگوییم بدعت نامطلوب پس از پیروزی انقلاب که اتخاذ تدابیر و اقدامات موثر در راستای تقویت بانک مرکزی بیش از پیش مورد انتظار بود، به گونهای دیگر در تجربه قانونگذاری ما تکرار گردید.
به موجب ماده 30 «قانون عملیات بانکی بدون ربا» مصوب شهریور ماه 1362: «بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در حسن اجرای نظام پولی و اعتباری کشور میتواند با استفاده از ابزار ذیل (ابزار مندرج ذیل همین ماده) طبق آییننامهای که به تصویب هیات وزیران میرسد، در امور پولی و بانکی دخالت کند.»
به موجب ماده 3 آیین نامه فصل چهارم قانون عملیات بانکی بدون ربا که در تاریخ 17/12/1362 به تصویب هیات وزیران رسید:
در حسن اجرای سیاست پولی و اعتباری و حفظ ارزش پول، بانک مرکزی میتواند علاوه بر به کار گرفتن ابزار سیاست پولی موضوع قانون پولی و بانکی (مصوب تیرماه 1351) در حدی که مغایر با مفاد قانون عملیات بانکی بدون ربا نباشد، با تصویب شورای پول و اعتبار... در امور پولی و بانکی دخالت داشته باشد.»
ماده 6 آییننامه فصل پنجم قانون عملیات بانکی بدون ربا که در همان تاریخ به تصویب هیات وزیران رسیده است، مصرح است:
دستورالعملها و ضوابط اجرایی این آییننامه توسط بانک مرکزی تهیه و پس از تصویب شورای پول و اعتبار، به اجرا گذاشته خواهد شد.
تبصره- بانک مرکزی مکلف است دستورالعملهای صادره را بلافاصله با اطلاع شورای اقتصاد برساند.
نکته قابل توجه این است که هر دو آییننامه مذکور، متعاقباً در جلسه مورخ 25/12/1364 هیات وزیران تغییر یافت و بر اساس مفاد این مصوبه مقرر گردید به جای «شورای پول و اعتبار»، «وزیر امور اقتصادی و دارایی» و به جای «بانک مرکزی»، «وزارت امور اقتصادی و دارایی» جایگزین شود!
در همین ایام بود که تبصره 8 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مزید بر علت گردید. چه به موجب این تبصره ریاست شورای پول و اعتبار بر عهده وزیر امور اقتصادی و دارایی گذارده شد.
نیاز به تذکر نیست که مصوبه مورد اشاره هیات وزیران و نیز تبصره 8 قانون برنامه دوم توسعه، با فلسفه وجودی و نقش استقلال بانک مرکزی مغایر است، چرا که هر گونه تغییر در ترکیب یا وظایف شورای پول و اعتبار و در واقع قوه مقننه نظام بانکی کشور را جز با مجوز مجلس به فرد یا مرجع دیگری نمیتوان تفویض کرد. لذا، در همان زمان، توجه مقامات محترم ذیربط به نکات و ملاحظات ذیل معطوف گردید:
1.با امعاننظر بر ترکیب شورای پول و اعتبار طی بیش از سه دهه، آیا تغییر این ترکیب با یک قانون پنجساله و مقطعی، قابل توجیه میتواند باشد؟
2.آیا با این تغییر، نقش وزیر محترم امور اقتصادی و دارایی، در شورای پول و اعتبار به عنوان قانونگذار و ناظر، و در مجمع عمومی بانک مرکزی به عنوان مجری، با دوگانگی و تداخل قوا مواجه نخواهد شد؟
3.چنانچه ریاست شورای پول و اعتبار و ریاست مجمع عمومی بانک مرکزی، عملاً با یک فرد باشد، آیا میتوان برای هیات نظار نقشی قایل شد و در همین ارتباط، چنانچه دبیرخانه شورای پول و اعتبار از بانک مرکزی به وزارت امور اقتصادی و دارایی انتقال یابد، پست دبیر کلی بانک محلی از اعراب نخواهد داشت.
4. از همه مهمتر، تداخل سایستهای پولی و مالی خواهد بود که چه از جهات نظری و چه از ابعاد کاربردی مقرون به مصلحت به نظر نمیرسد.
با کمال تاسف، در جریان تصویب قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، نه تنها بدین ملاحظات ترتیب اثر داده نشد بلکه، ماده 83 ذیل فصل نهم قانون یاد شده، تبصره 8 قانون برنامه دوم توسعه را به همان شکل و با همان ادبیات تنفیذ کرد.
خوشبختانه در جریان تصویب قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور، با پیگیریهای انجام شده و مساعی ارزنده ریاست کل بانک مرکزی، ترکیب شورای پول و اعتبار به همان شکل نخستین آن تغییر یافت و در حال حاضر ریاست این شورا همچنان بر عهده رئیس کل بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران قرار دارد؛ اما، دریغ که پارهای از اقدامات بعدی از جمله تعیین نرخ دستوری سود (و به اصطلاح متداول نرخ بهره!)، حلاوت مصوبه اصولی و منطقی مربوط به تغییر مجدد ترکیب شورای پول اعتبار زایل گردانید، و شگفت در این است که هنوز هم کاهش نرخ سود تسهیلات اعطایی، از دیدگاه اقتصادی، در افزایش سطح تولید و احیای صنعت کشور به عنوان یک اکسیر اعظم تلقی میشود، حال آنکه کاهش مورد نظر تنها به عنوان یک پارامتر میتواند مطمح نظر قرار گیرد و از منظر حقوقی نیز اعلام هر گونه نرخ بدون تصویب شورای پول و اعتبار وجاهت قانونی ندارد (ماده 2 آییننامه فصل سوم قانون عملیات بانکی بدون ربا مصوب 12/10/1362 هیأت وزیران.)
نقد طرح قانونی پیشنهادی جدید ادبیات و مبانی نظری
مقدمتاً خاطرنشان میشود که امروزه در مورد وجود یک ضابطه کلی در ارتباط با موضوع مورد بحث و مشخصاً روابط دولت و بانک مرکزی که شاید همین امر موجب دغدغه خاطر نمایندگان محترم تهیه کننده طرح پیشنهادی شده است- نظرات مختلفی ابراز گردیده است که دو نظر جنبه حاد (رادیکال) و یک نظر جنبه اعتدال دارد.
نظرات حاد از آن اقتصاددانی است که بین نیروی مصرفکننده پول و دولتها و در ترمینولژی اقتصادی خالق پول (بانک مرکزی) قایل به جدایی میباشند، با این استدلالی که دولت باید از دسترسی سریع و نوری پول دور بماند و بانک مرکزی با اقتدار تمام از زیادهرویهای اجتنابناپذیر و تقریباً همیشگی دولت جلوگیری کند. احتمال دارد که بخش آغازین طرح پیشنهادی نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی منبعث از این برداشت و طرز تفکر باشد.
به عکس، برخی از اقتصاددانان عقیده دارند که بانک مرکزی حزبی از خزانهداری دولت است و در تحلیل نهایی، مسئولیت تام و تمام اتخاذ سیاستهای اقتصادی به عهده دولت (خزانهداری، وزارت دارایی و یا اسامی مشابه قرار دارد، و لذا، «وزراء» و یا افرادی که در رأس هرم اقتصاد کشور قرار گرفتهاند و مسئولیت تمامی سیاستهای اقتصادی را بر عهده دارند، به عنوان «سکاندار»، در مورد سیاست پولی که جزیی از مجموعه سیاستهای اقتصادی است، میباید پاسخگو باشند.
اما، بر اساس نظریه اعتدالی، بانک مرکزی باید آنقدر استقلال داشته و آنچنان از آزادی عمل در چارچوب قوانین و مقررات موجود برخوردار باشد که از تأثیرات سیاست در امان باشد؛ به بیان دیگر، ساختار پولی کشور میباید آنچنان طراحی شده باشد که دولت گاه تو بیگاه نتواند پای در حریم انتظار اجراء و اعمال سیاستهای دیکته شده بگذارد. منتهای مراتب، از آنجا که انتشار پول رایج کشور، کنترل اعتبارات و به یک معنا حفظ ارزش پول به بانک مرکزی تفویض شده است، لذا به مصلحت کشور است که دولت تحت ضوابطی، نظارت عالیه بر امور بانک مرکزی را عهدهدار باشد.
پروفسور «چارلز گود هارت»، استاد «مدرسه اقتصاد لندن»، که از طرفداران این نظریه است، در مقالهای تحت عنوان «نقش بانکداری مرکزی»، ضمن تحلیل و در بیان سازوکار این مهم، قویاً توصیه میکند:
1. بانک مرکزی و بالاخص رکن قانونگذاری آن باید به گونهای بنیان نهاده شده باشد که بتواند از نفوذ و سلطه ناموجه و نابهنگام دولت جلوگیری کند.
2. بانک مرکزی اختیار داشته باشد که در مسایل مهم پولی منشأ اثر قرار گیرد، رسالت اصلی خود را که در حفظ ارزش پول ملی کشور خلاصه میشود، هرگز از یاد نبرد و بدین منظور، در موارد ضرور توصیههای لازم را به دولت ارائه دهد و به اصطلاح در این گونه موارد در موضع انفعالی قرار نگیرد.
پروفسور «گود هارت»، در این ارتباط و به عنوان شاهد مثالی از تجربه به بانک مرکزی انگلستان BANK OF ENGLAND سخن به میان میآورد. کشوری که رئیس کل بانک مرکزی آن، از موقع و منزلت بسیار والایی برخوردار است، و علاوه بر اداره موثر و سازنده بانک، در زمینه مسایل اقتصادی و به ویژه امور مالی و پولی از بزرگترین مشاوران دولت به شمار میرود. روابط او با وزیر خزانهداری (دارایی) بسیار نزدیک است و به لحاظ دانش بسیار وسیع و عمیق و نفوذ کلام، همواره از طرف وزیران کابینه در زمینه مسایل ذیربط طرف مشورت قرار میگیرد. از همه مهمتر این که او در واقع هسته مرکزی تصمیمات و تغییراتی است که در مرکز مالی لندن میباید اتخاذ شود، به گونهای که اتخاذ هیچگونه تصمیم مهم در مسایل عمده و اساسی حاکم بر این بازار، بدون اطلاع و مشورت قبلی با وی امکانپذیر نمیباشد.
ضرورت بررسی جامعالاطراف
قسمت اخیر طرح پیشنهادی بر این نکته تاکید میکند که «... با توجه به ضرورت سخنگو بودن بانک مرکزی در برابر مجلس شورای اسلامی و نیز با توجه به اهمیت کنترل سیاستهای پولی و مالی کشور، باید رئیسجمهور، رئیس کل بانک مرکزی را به مجلس پیشنهاد کند که با تصویب مجلس منصوب گردد.» بدین گونه، به زعم تهیهکنندگان طرح «قدمی بزرگ در راه استقلال بانک مرکزی» برداشته خواهد شد.
سؤالی که بلافاصله متبادر به ذهن میشود این است که آیا نمایندگان تهیهکننده این طرح، بررسی قبلی جامعالاطرافی در این زمینه انجام داده و نقاط قوت و ضعف آن را به دقت و عمیقاً مطالعه کردهاند؟
آیا در این مورد بسیار مهم با مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی که بدون شائبه هرگونه مجامله، در زمینه پژوهشهای مرتبط و علیالخصوص پژوهشهای پولی و مالی جایگاه رفیعی را حایز است و از مراکز تحقیقی منحصر به فرد کشور ما به شمار میآید، مشورت شده است؟
در اکثریت قریب به اتفاق کشورها، رئیس کل بانک مرکزی توسط هیات دولت انتخاب و تنها در ایالات متحده، رئیسجمهور، از میان نمایندگان 13 بانک مرکزی محلی، 7 تن را تعیین و به مجلس سنا برای تائید معرفی میکند.
مورد استثنایی دیگر، مربوط به کشور سوئد میشود. در این کشور با وجود آنکه رئیس بانک مرکزی توسط پادشاه و شش مدیر دیگر از سوی پارلمان انتخاب میشوند، معذلک، بانک مذکور در اتخاذ سیاستهای پولی و اداره امور بانک، از استقلال تام و تمام برخوردار است.
در ژاپن، دولت، به رغم این که مجوز قانونی تعیین و عزل مدیران بانک مرکزی و نیز اعمال نظارت بر امور بانک را در اختیار دارد، لکن در عمل، هیچگاه از این اختیار استفاده نکرده است و این وظیفه تا حد امکان از طریق شورای سیاستگذاری اعمال شده است. در آلمان، ترکیب شورای بانک مرکزی به گونهای است که سیاستهای پولی با اکثریت قاطع از سوی شورای مذکور اتخاذ میگردد و مدیریت نظارت بر امور بانکها با اقتدار تام، سیاستهای را به مرحله اجراء میگذارد.
بدین گونه، در کشورهای یاد شده، بانک مرکزی با توجه به فلسفه وجودی، از لحاظ اداره امور، اتخاذ سیاستهای پولی و اعمال نظارت کاملاً مستقل از دولت، وظایف و مسئولیتهای محوله را ایفا میکنند. «لذا اگر نمایندگان محترم خانه ملت، میخواهند کار مفیدی را تضمین کنند، طبعاً تجربیات زیادی در دنیا وجود دارد که میتوانند از آن استفاده کنند.»
استفاده از تجارب موفق و انطباق آن با شرایط و مقتضیات کشورمان، مستند بر مطالعات بسیار دقیق و عمیق، مبتنی بر واقعیتها و حقایق و نه سلایق و علایق. در این ارتباط، نکتهای که در یک نظرسنجی واقعبینانه مورد تاکید قرار گرفته است، شایان توجه است: «... سالهای سال است که مشاهده میکنیم در کنار بودجه سالانه، تسهیلات تکلیفی قابل توجهی بر عهده سیستم بانکی کشور گذاشته میشود و این یکی از معضلات اصلی اقتصادی در کشور ما است. این مسئله برمیگردد به این که نمایندگان مجلس علاقهمند هستند تا در کنار اعتبارات بودجهای، منابع بانکی در چارچوب اولویتهایی که خودشان دارند، مصرف شود»، و خود حدیث مفصل بخوان از این مجمل ...
آیا تهیهکنندگان محترم طرح پیشنهادی، این مسایل بسیار مهم را که نقش تعیینکننده در سرنوشت پول کشور و حفظ ارزش آن دارد، مسطمحنظر قرار دادهاند؟
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
