حساب ذخیره ارزی؛ تجربه‌ای ناتمام

علی مزروعی

نائب رئیس کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس ششم

زمانی که آقای خاتمی ‌در مردادماه سال 76 مسئولیت دولت هفتم را به عهده گرفت درآمد ارزی حاصل از فروش نفت و گاز در این سال نسبت به سال 85 رو به کاهش نهاد و از 3/19 میلیارد دلار به 5/15 میلیارد دلار رسید. این روند کاهشی با شدت بیشتری در سال 77 ادامه یافت به گونه‌ای که درآمد حاصله به رقم 9/9 میلیارد دلار (کمترین رقم درآمدی نسبت به سال‌های پس از انقلاب به جز دو سال 65 با رقم 3/6 و 67 با رقم 7/9 میلیارد دلار) رسید. در ابتدای همین سال بود که دولت اصلاح‌طلب خاتمی ‌با بهره‌گیری از جلسات کارشناسی با حضور جمعی از عالمان، مدیران و کارشناسان اقتصادی کشور به تدوین طرح «ساماندهی اقتصادی جمهوری اسلامی ‌ایران» مبادرت ورزید و در سایه مباحثی پردامنه و با تکیه بر تجربه‌های اقتصادی سال‌های پس از انقلاب و به ویژه قبض و بسط درآمدهای نفتی در قالب این طرح، که در شهریورماه سال 77 انتشار یافت، به این جمع‌بندی ذیل عنوان «4ـ ساختار بودجه عمومی ‌و وابستگی شدید آن به درآمد صدور نفت خام» دست یافت: «۱ ـ ۴ ـ عواید حاصل از صدور نفت خام که در واقع «فروش دارایی» است، در بودجه کشور به عنوان «درآمد» دولت منظور ‌می‌شود. وابستگی دخل و خرج کشور به منابع حاصل از فروش نفت خام موجب دو عارضه نامطلوب ‌می‌شود.

اول ـ ودجه کشور را همواره در معرض نوسان قرار ‌می‌دهد.

دوم ـ از ساماندهی و استقرار روش‌های عملیاتی لازم به منظور تامین «درآمد»های مناسب، غفلت ‌می‌شود و ظرفیت‌های درآمدی موجود به نحو مطلوب مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.

2ـ ۴ ـ در سال‌های گذشته هزینه‌های دولت به طور پیوسته و مستمر روند فزاینده‌ای داشته‌اند. این دو پدیده فاصله دائم التزاید بین درآمد و هزینه‌های دولت را سبب ‌می‌شوند. در گذشته و در مقاطع مختلف این فاصله به انحای گوناگون جبران شده است. بیشتر روش‌ها نیز درصدد ایجاد نظام درآمدی جدید یا اصلاح اساسی ساختار درآمدی نبوده‌اند... با این همه نظر به اهمیت نقش بودجه دولت در اقتصاد کشور، دولت مصمم است که روند اصلاح ساختار بودجه را دنبال کند. ثبت عواید حاصل از فروش نفت خام به عنوان «دارایی» و درج مصارف آن به صورت «تبدیل دارایی» و سامان دادن به وضعیت درآمد و هزینه دولت از مهم‌ترین دلمشغولی‌های دولت خواهد بود.

بر پایه طرح «ساماندهی اقتصاد جمهوری اسلامی ‌ایران» و نوع نگاه اصلاح‌طلبانه دولت به بودجه دولت و درآمد نفت و تجربه‌های حادث بود که دولت خاتمی ‌در تدوین «لایحه برنامه سوم توسعه» به ابتکاری اساسی دست زد و ذیل ماده‌ای در این لایحه به تمهید «حساب ذخیره ارزی» پرداخت. این ابتکار دولت اصلاح‌طلب به تصویب مجلس پنجم (با اکثریت محافظه‌کار) رسید که در واقع باید آن را نوعی اجماع فکری بین جناح‌ها و نیروهای سیاسی فعال برای اداره اقتصادی کشور دانست. متن این ماده به شرح ذیل است: «ماده 60ـ در جهت ایجاد ثبات در میزان درآمدهای ارزی و ریالی حاصل از صدور نفت خام در دوران برنامه سوم توسعه و تبدیل دارایی حاصل از فروش نفت به دیگر انواع ذخایر و سرمایه‌گذاری و امکان تحقق دقیق فعالیت‌های پیش بینی شده در برنامه، دولت مکلف است با ایجاد «حساب ذخیره ارزی حاصل از درآمد نفت خام» و «حساب ذخیره ریالی» اقدامات زیر را به عمل آورد:

الف ـ از سال 1380 مازاد درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام در پایان هر سال نسبت به ارقام پیش بینی شده در جدول شماره (2) این قانون در حساب سپرده دولت نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ‌ایران تحت عنوان «حساب ذخیره ارزی درآمد نفت خام» نگهداری ‌می‌شود.

ب ـ از آغاز سال سوم برنامه، در صورتی که درآمد ارزی حاصل از صدور نفت خام، کمتر از ارقام مندرج در جدول شماره (2) این قانون باشد، دولت در فواصل زمانی شش ماهه ‌می‌تواند از موجودی «حساب ذخیره ارزی» برداشت کند. معادل ریالی این وجوه در حساب درآمد عمومی ‌دولت منظور ‌می‌گردد.

ج ـ بخشی از مانده وجوه ارزی حساب موضوع بند (الف) این ماده در چارچوب اولویت‌های برنامه سوم جهت توسعه فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری بر اساس نرخ مبادله روز به فروش رسیده و معادل ریالی آن در «حساب ذخیره ریالی» نزد بانک مرکزی جمهوری اسلامی ‌ایران نگهداری ‌می‌شود. پس از حصول اطمینان از تحقق درآمدهای ریالی پیش‌بینی شده در قانون بودجه هر سال، اعطای وام کوتاه مدت برای فعالیت‌های تولیدی و سرمایه‌گذاری از محل باقی‌مانده وجوه ارزی مجاز خواهد بود.

د ـ استفاده از وجوه «حساب ذخیره ریالی» برای تامین هزینه‌های بودجه عمومی ‌دولت صرفا در صورت کاهش درآمد ارزی حاصل از صادرات نفت خام نسبت به رقم مصوب و عدم امکان تامین اعتبارات مصوب از مالیات و سایر منابع، مجاز خواهد بود و استفاده از آن برای تامین کسری ناشی از درآمدهای غیرنفتی بودجه عمومی ‌دولت ممنوع است.

هـ ـ آیین نامه اجرایی این ماده به پیشنهاد مشترک سازمان برنامه و بودجه، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ‌ایران و وزارت امور اقتصادی و دارایی طی مدت سه ماه از تصویب این قانون به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.

با اجرایی شدن «قانون برنامه سوم توسعه» از ابتدای سال 79 «حساب ذخیره ارزی» نیز باز شد و از قضای روزگار با افزایش قیمت هر بشکه نفت در این سال درآمد ارزی حاصل از فروش نفت خام به رقم 1/17 میلیارد دلار رسید که با کسر رقم ارزی تخصیص یافته به بودجه دولت در جدول شماره 2 این قانون (رقم 1/11 میلیارد دلار) مبلغ 944/5 میلیارد دلار به این حساب واریز شد. جریان افزایش قیمت نفت در سال 80 نیز ادامه یافت و این رخداد موجبات اصلاح در مفاد ماده 60 قانون برنامه سوم توسعه توسط مجلس ششم را دامن زد. از یک سو با اصلاح جدول شماره 2 این قانون (که هر سال تکرار شد) رقم برداشت دولت از درآمد نفت به طور متوسط سالی حدود 4 میلیارد دلار افزایش یافت و از میانگین سالانه 3/11 میلیارد دلار برای سال‌های اجرای برنامه به رقم میانگین 3/15 میلیارد دلار رسید و از طرف دیگر با اصلاح ماده 60 و اضافه کردن بندی به آن تصویب شد. «به دولت اجاره داده ‌می‌شود حداکثر معادل 50 درصد مانده موجودی با حساب ذخیره ارزی» برای سرمایه‌گذاری و تامین بخشی از اعتبار مورد نیاز طرح‌های تولیدی و کارآفرینی صنعتی، معدنی، کشاورزی، حمل و نقل، خدمات، فناوری و اطلاعات و خدمات فنی ـ مهندسی بخش غیردولتی که توجیه فنی و اقتصادی آنها به تایید وزارتخانه‌های تخصصی ذیربط رسیده است از طریق شبکه بانکی داخلی و بانک‌های ایرانی خارج از کشور به صورت تسهیلات با تضمین کافی استفاده نماید. در واقع با اجرایی شدن این مصوبه از سال 80 راه تبدیل «دارایی و ثروت نفت» به سرمایه‌گذاری و تولید در اقتصاد ایران توسط بخش خصوصی گشوده شد و در عین حال با نوعی چرخش منابع این حساب و ارزش افزوده آن امکان استفاده دائمی ‌و بین نسلی از درآمد نفت در اقتصاد ایران فراهم آمد. این ابتکار و تجربه عملی به مثابه لنگرگاهی مطمئن برای اقتصاد ایران مورد حمایت اصلاح‌طلبان در دولت خاتمی ‌و مجلس ششم بود؛ هرچند انباشت رقم قابل توجه در این حساب موجبات برخی برداشت‌های غیرقابل توجیه را در دو سال آخر دولت خاتمی ‌رقم زد، اما راهی که از طریق وام‌دهی به بخش خصوصی با تکیه بر«حساب ذخیره ارزی» در اقتصاد کشور گشوده شد را ‌می‌توان از اصلی‌ترین سیاست‌ها در تقویت و حمایت از بخش خصوصی سرمایه گذار و تولیدی در تاریخ معاصر ایران برشمرد و حاصل آن هم افزایش نرخ رشد سرمایه‌گذاری به متوسط سالانه 11 درصد طی سال‌های اجرای برنامه سوم (83ـ79) در مقایسه با نرخ رشد سرمایه‌گذاری متوسط سالانه 8 درصد طی سال‌های اجرای برنامه دوم توسعه (78ـ74) و ایجاد اشتغال متوسط سالانه 690 هزار شغل بود. در سایه این تجربه موفق ماده 60 قانون برنامه سوم به عنوان ماده یک قانون برنامه چهارم (با اصلاح جزیی) تثبیت و تصویب شد.

بررسی مجمل عملکرد «حساب ذخیره ارزی» تا پایان مسئولیت دولت خاتمی ‌به این شرح است: واریزی به «حساب ذخیره ارزی» 397/38 میلیارد دلار، برداشت بابت مابه التفاوت دیون مشمول تغییر نرخ ارز (به دلیل یکسان سازی نرخ ارز از سال 81) رقم 740/8 میلیارد دلار، برداشت بودجه‌ای 623/14 میلیارد دلار با این توضیح که بیش از نیمی ‌از این رقم به طرح‌های عمرانی به ویژه در بخش‌های آب و نیرو و راه تخصیص داده شد، تسهیلات اعطایی به بخش خصوصی 029/5 میلیارد دلار و رقم موجودی نقدی در «حساب ذخیره ارزی» در پایان دوره دولت خاتمی ‌005/10 میلیارد دلار بود که اگر مطالبات مربوط به تسهیلات ارزی را در این تاریخ به این رقم اضافه نماییم دارایی «حساب ذخیره ارزی» بالغ بر 774/14 میلیارد دلار ‌می‌شود که تحویل دولت نهم به ریاست احمدی‌نژاد شد. از زمان روی کار آمدن دولت نهم علی رغم افزایش چشمگیر و افسانه‌ای درآمد نفت و انتظار افزایش قابل توجه رقم «حساب ذخیره ارزی» متاسفانه نوع نگاه به این حساب و استفاده از آن تغییر یافت. با توجه به درآمد 823/48 میلیارد دلاری از فروش نفت در سال 84 و 3/51 میلیارد دلار در سال 85، بر پایه جدول شماره 8 قانون برنامه چهارم توسعه دولت اجازه برداشت جمعا مبلغ 832/30 میلیارد دلار از این دو رقم را برای مصارف بودجه‌ای دو سال 84 و 85 داشت و مازاد آن یعنی 291/69 میلیارد دلار باید به «حساب ذخیره ارزی» واریز ‌می‌شد اما عملکرد حاصله دولت نهم در ارتباط با این حساب حاکی از تهی شدن آن حتی در مقایسه با مانده این حساب در پایان دوره دولت خاتمی ‌‌می‌باشد. از آنجا که هنوز جزئیات عملکرد این حساب در سال توسط بانک مرکزی انتشار نیافته است بررسی عملکرد به تفکیک ممکن نیست اما با تکیه بر عملکرد بودجه سال‌های 84 و 85 به راحتی ‌می‌توان دریافت که درآمد نفت در این دو سال (جمعا 132/100 میلیارد دلار) به اضافه مانده تحویلی «حساب ذخیره ارزی» به دولت نهم هزینه شده است و تجربه «حساب ذخیره ارزی» به عنوان «تجربه‌ای ناتمام» در تاریخ اقتصاد ایران به یادگار ‌می‌ماند. تجربه‌ای که یادآور اجرای ناتمام برنامه‌های توسعه در اقتصاد ایران است.