نقش دولت در توسعه صنعتی ایران

پیمان جنوبی   

peyamannew@shotmail.com

 در فرایند توسعه صنعتی کشور پس از تعیین چشم‌انداز توسعه صنعتی، پرسش اساسی این است که تصویر مطلوب چگونه باید تحقق یابد؟ مسیر حرکت از وضع موجود به وضع مطلوب چگونه باید باشد؟ کدام مجموعه از تصمیمات سیاستگذاری و نهادسازی در اقتصاد داخلی، چه در سطح ملی و چه در سطح بخش صنعت، در هماهنگی با تحولات آینده اقتصاد جهانی هدف‌‌های توسعه صنعتی را امکان‌پذیر می‌سازد؟ الزامات محیطی و شرایط عمومی ‌کشور در ابعاد اقتصادی، سیاسی و اجتماعی، به عنوان زمینه ساز موفقیت توسعه صنعتی، چیست و چگونه باید ایجاد گردد؟ نکته مهم آن که این مجموعه اقدامات به خودی خود شکل نمی‌گیرد، بلکه نیازمند نقش موثر دولت است.

شاید مهمترین عامل توسعه صنعتی در کشورهای در حال توسعه، آزادسازی تجارت و آزادسازی بازارهای کار و سرمایه است که اغلب با مساله خصوصی‌سازی و اصلاح شرکت‌‌های دولتی همراه می‌گردد. امروزه، آزادسازی با افزایش موافقت‌نامه‌‌های تجاری منطقه‌ای، ارتقای کاهش تعرفه‌‌های تجاری منتخب و دسترسی به بازارهای بزرگتر همراه شده است. آزادسازی تجارت، نظام انگیزشی سرمایه‌گذاری صنعتی و توسعه فن‌آوری را در کشورهای در حال توسعه تغییر داده است. رقابت فزاینده، شرکت‌‌ها را وادار کرده تا کارایی خود را افزایش داده و استفاده از فن‌آوری‌‌های موجود را بهبود بخشند. بهبود تخصیص منابع بین شرکت‌‌ها و فعالیت‌‌ها، رشد اقتصادی و سرمایه‌گذاری را در بسیاری از موارد افزایش داده است. ارتباط بین آزادسازی و توسعه صنعتی، ارتباط یک به یک نیست. صنعتی شدن در نوع کارآمد خود و در حالت بهبود زنجیره ارزش افزوده، پدیده‌ای پیچیده است. برای این منظور باید مهارت‌‌ها و منابع زیادی برای آموزش فن‌آوری مهیا گردند که این نیز مستلزم بازارهای عوامل و موسسات حمایتی است. آزادسازی بازارها در صورت ناکارآمد بودن به خودی خود کمکی نخواهد کرد. اگر بنگاه‌‌هایی که قصد مشارکت در رقابت بین‌المللی را دارند، توانایی کسب مهارت‌‌های جدید، فن‌آوری یا منابع لازم برای رقابت را نداشته باشند به جای رشد پویا با پسرفت مواجه خواهند شد. در مجموع می‌توان گفت ترکیب آزادسازی، تغییرات فناوری و جهانی شدن به این مفهوم است که کشورها از یکسو با فرصت‌‌های بیشتر و از سوی دیگر با رقابت بسیار شدیدتری نسبت به قبل مواجه هستند.

در تجربه اقتصادهای صنعتی اولیه و اقتصادهای تازه صنعتی شده شرق آسیا، ابزار حمایت از صنایع نوزاد یکی از مهمترین راه‌‌های تعمیق صنعتی بوده است. باید توجه داشت که در شرایط جدید و تحولات آتی تجارت بین‌الملل امکان استفاده از این روش به عنوان اهرم ایجاد صنایع جدید در توسعه صنعتی کشورهای در حال توسعه فراهم نیست. اهداف توسعه صنعتی آینده باید با هدف توسعه رقابت‌پذیری، مبتنی بر یک بررسی از ساختار رقابتی زیربخش‌‌های مهم صنعتی تدوین گردد. بدین منظور بر اساس ویژگی‌‌های هر زیر بخش، ابتدا باید جهت‌گیری اصلی بازار (داخلی یا خارجی) را تعیین کرده و سپس شکاف‌‌ها و نقصان‌‌های مربوط به توسعه منابع انسانی و آموزش و کارآموزی، ارتقای ظرفیت فناوری، سازماندهی فعالیت‌‌های صنعتی، تدارک زیرساخت‌‌ها، تامین منابع مالی داخلی و خارجی، ارتباط با بازارهای خارجی، را متناسب با تصویر و روند مطلوب آتی هر زیربخش تعیین کند و برای رفع این شکاف‌‌ها ابزارهای لازم را مورد تمهید قرار دهد. در این نگرش، دولت به جای ایجاد مداخلات حمایتی مستقیم، به بازآرایی هدفمند فعالیت‌‌های صنعتی در ارتباط با بازارهای داخلی و خارجی با هدف ارتقای رقابت می‌پردازد. از این رو نقش دولت در ایجاد سازوکارهای بازار و توسعه فضای رقابت، بسیار تعیین کننده است و تنها آن دسته از دخالت‌‌های دولت که در جهت رفع کاستی‌‌های بازار باشد، می‌تواند در شرایط جدید قابل توجیه باشد. دولت در تنظیم دخالت‌‌ها و سیاست‌‌های حمایتی خود با هدف قرار دادن ارتقای تولید رقابتی، می‌بایست به طور هدفمند، مشروط و زمان‌بندی شده به رفع کاستی‌‌ها و مشکلات موردی تعریف شده بنگاه‌‌ها و صنایع خاص بپردازد و اکیداً از حمایت‌‌های نامحدود و عام بپرهیزد.

تغییر نقش دولت از یک سو و جهانی شدن از سوی دیگر، مساله توسعه بخش خصوصی را به طور جدی در پیشروی توسعه اقتصادی و صنعتی ایران قرار داده است. با این حال طی سه دهه گذشته، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ایران، در مقایسه با بیشتر مناطق در حال توسعه و کشورهای موفق شرق آسیا، روند افزاینده چشمگیری نداشته است. عملکرد نامطلوب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در کشور می‌تواند دو توصیه سیاستی اصولی را در پی داشته باشد: اول آن که اقتصاد ایران با ایجاد ارتباط با بازارهای بین‌المللی می‌بایست خود را برای کسب سهمی ‌از منافع جهانی شدن، توانمند سازد و با توسعه بنگاه‌‌های بخش خصوصی قوی که بتوانند بطور کارا در بازارهای جهانی رقابت کنند، امکان دسترسی به منابع مالی و فن‌آوری را در همکاری مشترک با بنگاه‌‌های بین‌المللی تحقق بخشد. دوم آن که توسعه بخش خصوصی با ویژگی فوق نیازمند شرایط محیطی مناسبی است که با ایجاد ظرفیت‌‌های نهادی برای توسعه رقابت، زمینه فعالیت کارای بنگاه‌‌های خصوصی را فراهم کند. بنابراین توسعه بخش خصوصی، به عنوان یکی از وظایف اصلی دولت، نیازمند تدوین، اجرا و نظارت مستمر بر مجموعه‌ای از سیاست‌‌های سازگار و هماهنگ است که بدون در نظر گرفتن انسجام درونی این سیاست‌‌ها، بخش خصوصی توسعه و ارتقا پیدا نمی‌کند.

شرکت‌‌های دولتی در ایران، اغلب عملکرد خوبی نداشتند و اکثر آنها فاقد طراحی، برنامه ریزی صحیح و کارایی بوده‌اند. تاسیس آنها نیز اغلب منجر به سرمایه‌گذاری‌‌های چشمگیر و بیش از حد دولت  شده است. این شرکت‌‌ها بخش عمده‌ای از یارانه‌‌های دولتی را به خود اختصاص داده‌اند و معمولا نیز حجم آنها در طول زمان افزایش یافته است. به دنبال فشارهای فزاینده بر دولت‌‌ها برای توسعه زیرساخت‌‌های اصلی، تعداد زیادی از این شرکت‌‌های صنعتی دولتی راه‌اندازی و مدیریت شده و به تدریج بخش عمده ای از آنها به عنوان یک بار مالی فزاینده بر دوش دولت‌‌ها ظاهر گردیده. لیکن از نیمه دوم دهه 1370، ناامیدی ناشی از کارکرد بسیاری از این شرکت‌‌ها به همراه وخامت موقعیت اقتصادی و بار سنگین بدهی شماری از این شرکت‌‌ها، دولت‌‌ها را وادار کرد تا متعهد به اجرای اصلاحات بنیادین و بلندمدت با تاکید بر سیاست‌‌های موثر بر رشد صنعتی گردند. این اصلاحات اصولا حرکتی به سمت اقتصاد بازار و معرفی بخش خصوصی به عنوان موتور اصلی رشد صنعتی بود.

دولت‌‌ها و شرکت‌‌های دولتی در ایران نقشی مهم در مالکیت شرکت‌‌ها دارند. این مساله به طور خاص در مورد صنایع پایه و متکی به مواد اولیه و منابع طبیعی، مانند آهن و فولاد، استخراج و فرآوری نفت و پتروشیمی‌ و همچنین در بخش‌‌هایی مانند حمل و نقل و توسعه زیر ساخت‌‌ها رایج بوده است. رشد سریع نقش شرکت‌‌های دولتی در اکثر موارد با سیاست‌‌های جانشینی واردات و محدودیت‌‌های مقداری واردات (در راستای حمایت از این شرکت‌‌ها ) همراه بوده. اگرچه از سرمایه‌گذاران خارجی نیز استقبال شده، ولی این منابع اغلب در موارد خاصی مورد استفاده قرارگرفته و اصولا فشار بر افزایش سهم شرکای ملی و سهامداران داخلی شامل شرکت‌‌ها و موسسات دولتی بوده است و در شکل واقعی آن شرکت‌‌های دولتی در ایران در حال مرحله گذار از مالکیت دولتی و عمومی‌ به مالکیت مدیران دولتی هستند.

در پایان اینکه اجرای موثر سیاست‌‌های صنعتی، نیازمند پیش شرط‌‌های مهمی‌چون ثبات سیاسی، تضمین حقوق فردی، وجود اراده سیاسی برای توسعه، ثبات محیط اقتصاد کلان، اصلاح قوانین بوجود آورنده رانت (مجوزهای انحصاری، اختلاف نرخ بهره بین بانکی و...)، اصلاح و حذف قوانین وضع شده که به جهت دستیابی انحصاری به شریان‌‌های حیاتی اقتصاد کشور و بر اساس مطامع شخصی افراد و گروه‌‌های منفعت‌طلب (مافیای اقتصادی و سیاسی ) طرح‌ریزی شده است، آزادسازی قابل ملاحظه قوانین سرمایه‌گذاری و مقررات مربوط به ارتقای سرمایه‌گذاری‌‌های جدید بخش خصوصی به ویژه سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی و ورود فن آوری خارجی، اجرای خصوصی‌سازی و کاهش نقش دولت در نگهداری شرکت‌‌های دولتی، آزادسازی فزاینده تجارت و رفع محدودیت‌‌های وارداتی و صادراتی و تاکید فزاینده بر توسعه ظرفیت صادرات، ایجاد نهادهای توسعه‌ای، توسعه فناوری و تحقیق و توسعه، ایجاد زیرساخت‌‌های فیزیکی مناسب و توسعه منابع انسانی و فناوری و همچنین حمایت از حرکت آزادسازی، مقررات‌زدایی و تجارت آزاد، توسعه کارآفرینی و مهارت، کنترل کیفی و استاندارد و بهبود هماهنگی بین شاخه‌‌های مختلف دولت و اتخاذ مجموعه مرتبط و سازگاری از اهداف سیاستی، شفاف بودن فرآیند سیاستگذاری، شکل‌گیری سیاست صنعتی به دور از فشارهای سیاسی، توان دولت در قطع حمایت خود از بنگاه‌‌های اقتصادی که قادر به رقابت در یک دوره زمانی مشخص نیستند، توسعه صنعتی بر پایه جایگزینی و توسعه صادرات (واردات مواد اولیه، صنایع واسطه و صنایع سنگین وبه شرط صادرات 70 درصد کالای تولیدی و استفاده از ارز حاصل از صادرات به جهت تکمیل چرخه تولید)  نه جایگزینی واردات (واردات مواد اولیه و صنایع واسطه جهت تبدیل مواد به کالا و مصرف در داخل که در این حالت نفت می‌فروشیم تا مصرف داخلی را تامین کنیم و پس از اتمام مواد اولیه باز نفت می‌فروشیم...و وقتی نفت (سرمایه ملی) تمام شد به علت تکمیل نبودن چرخه تولید و امکان بازتولید از طریق خود تولید به سمت فقر مطلق و سقوط پیش می‌رویم) و... است. همچنین نظام سیاستگذاری و تصمیم‌گیری صنعتی در کشور می‌بایست توسط بهترین مدیران مستعد و توانمند اداره شود.