مفهوم تازه حاکمیت در حقوق عمومی
دکتر محمدرضا ویژه
طرح بحث
تاکنون در مورد مفهوم حاکمیت در گستره جهانی و دگرگونی آن بر اثر تحول فضای بینالمللی بسیار سخن راندهاند؛ اما در این نوشتار تحلیل دگرگونی مفهوم حاکمیت در حقوق عمومی، به ویژه حقوق اساسی، موردنظر ماست. نخست باید دانست که حاکمیت پیش از آنکه رنگی حقوقی داشته باشد، موضوعی سیاسی است. به سخن دیگر، تلاش حقوقدانان باید آن باشد که حاکمیت را از نگرش انتزاعی بیرون آورند تا بتوانند آن را در چارچوبی حقوقی تبیین کنند. این ویژگی حاکمیت به گونهای است که در قوانین اساسی نیز با واژههایی کلی بدان پرداخته شده است. بنابراین به دست دادن تعریفی خاص از حاکمیت، برای فراهم آوردن نظریهای فراگیر پس از تفسیر قانون اساسی هر کشور، بایسته به نظر میرسد. بیگمان تحول فضای بینالمللی و دگرگونی گفتمانهای موجود در این پهنه اثری به سزا در گفتمان داخلی حاکمیت داشته که کمتر بدان پرداختهاند.
پیش از هر چیز باید دانست که نسل نخست مفاهیمی که در نظریه حکومت مطرح شدند، برگرفته از الهیات بودند که با دگرگونی منشأ خود، عرفی شدند. کارل اشمیت این فرایند را بررسی کرده است. در میان مفاهیم آموزهای در مورد حکومت در غرب که از الهیات وام گرفته شدند، حاکمیت جایگاهی بیهمتا دارد که با ورودش به گستره تازه، منشأ الهی آن کنار گذاشته شد و عرفی شد. بعضی از نویسندگان حاکمیت را «ویژگی قدرت بنیادین و برتر» معرفی کردهاند. از این دیدگاه قدرت بنیادین قدرتی است که هیچ قدرت دیگری فراتر از آن قرار ندارد.1 از نظر تاریخی، حکومت همواره حاکم شناخته شده است؛ یعنی تنها مرجعی است که در سرزمینی معین میتواند فرمان دهد و نیز بنابر گفته ماکس وبر، جواز فرمان دادن و انحصار خشونت و الزام مشروع در دست حکومت است. از سوی دیگر ژان ژاک روسو در کتاب نخست «قرارداد اجتماعی»، حاکمیت را از آن مردمانی میداند که بر اثر قرارداد اجتماعی با یکدیگر متحد شدهاند. پس حاکمیت را از دو دیدگاه میتوان مورد کاوش قرار داد:
ـ در پهنه داخلی، حکومت این قدرت را داراست که هنجارهای حقوقی را ایجاد کند و شهروندان را به پیروی از آنها وادارد.
- در پهنه بینالمللی نیز حکومت به هنجارهای حقوق بینالملل که در توافق با دیگر حکومتها پدید آمده است، احترام میگذارد.
به نظر میسد که در پهنه بینالمللی، حکومت آن آزادی عمل داخلی را ندارد؛ ولی باید توجه داشت که پهنههای داخلی و بینالمللی رفتار حکومت از یکدیگر جدا نیستند و برهم اثر متقابل دارند. از سوی دیگر جدایی هرچه فزونتر حکومت و جامعه مدنی بر اجرای صلاحیتهای ناشی از حاکمیت اثر گذاشته است و بیگمان برداشت سنتی از حاکمیت پاسخگوی نیازهای کنونی نخواهد بود؛ از اینرو میتوان گفت که حاکمیت، برآمده از قدرت حکومت است که همچون معیاری برای سازمان حقوقی و سیاسی حکومت به کار میرود. همچنین حاکمیت، معیاری برای تشخیص دارنده قدرت در درون نظام سیاسی است.
پویش تاریخی مفهوم حاکمیت
از نظر منشأ حاکمیت، بیگمان ماکیاول نخستین اندیشمندی است که بدان پرداخته است. البته او این نظریه را گسترش نداده و نیز واژه حاکمیت را در نوشتههای خویش به کار نبرده است. از نظر تاریخی، همانگونه که همواره اشاره شده است، بُدن اندیشمند فرانسوی حاکمیت را «قدرت متحد، عالی و تقسیمناپذیر حکومت» تعریف کرد. او ویژگیهای زیر را نیز برای حاکمیت برشمرد:
- قدرت حکومت در فرمان دادن و به کار گرفتن همه چیز؛
- تقسیمناپذیر بودن قدرت به عنوان دومین ویژگی حاکمیت. این ویژگی ناشی از جدا بودن قدرت از گونههای دولت یا چگونگی کاربرد قدرت بود؛
ـ تمرکز در قدرت حکومت و انسجام در رابطه میان فرمانروایان و فرمانبران.
در همان حال در نگرش بُدن، حاکمیت بدون محدودیت نیز نبود. جدا از لزوم احترام به حقوق خصوصی افراد (همچون محدودیتی بنیادین برای حاکمیت)، قانون و پیمانهایی که حاکم با اشخاص یا دولتهای دیگر بسته است، نبودن آثار زیانبار در رفتار حاکم برای حکومت (در مفهوم تام خویش) از محدودیتهای گریزناپذیر برای اعمال حاکمیت از سوی حاکم بودند. پس از او، هابز آموزه حکومت را در مفهومی فنی نظریهپردازی کرد و حکومت را با حاکمیت پیوند داد.
کاره دو مالبرگ اندیشمند فرانسوی سه مفهوم را برای «حاکمیت» و «حاکم» در نظر گرفته است: در مفهوم اصلی، حاکمیت یعنی «برتر» بودن قدرت حکومتی. در مفهوم دوم، حاکمیت برآیند تمام قدرتهای حکومتی است. سرانجام، در مفهوم داشتن «قدرت سازمانی»، که مشخصکننده جایگاه حکومتی دارنده حق حاکمیت است.
اما در برداشت کاره دو مالبرگ از حاکمیت، گزارهای برای حاکمیت مردمان دیده نمیشود. سبب هم آن است که در آموزه او مبنایی شفاف برای حاکمیت وجود ندارد. حاکمیت مردم پدیدهای است که در سده هجدهم میلادی مورد توجه قرار گرفت و به عنوان اساس حاکمیت شناخته شد.2 پس با ژرفنگری فزونتر در آموزه کاره دو مالبرگ، پنج مفهوم را میتوان برای حاکمیت برشمرد:
- ویژگی حکومتی که در برابر هر قدرت بیرونی یا درونی دیگر مستقل است؛
- قدرت حکومت که آزادی عمل بیچون و چرا در کشور دارد؛
- ویژگی سازمانی (که برتر نیست) زیرا قدرتی عالی را اجرا میکند که فراتر از ساختار حکومت است؛ یعنی قدرت قانونگذار که این قدرت عالی را اجرا میکند؛ ویژگی سازمانی که برتر از دیگران است؛ وجود حاکمیت که با عنوان نهاد حاکم (در مفهوم سوم یا چهارم) قدرت خویش را اجرا میکند. مسئله مهم تعیین همین نهاد حاکم است که در مفهوم پنجم مطرح میشود.
از این دیدگاه نخست باید به چارچوب حقوقی حاکمیت نظر افکند. منشأ حاکمیت و نظریات گوناگون در این مورد و نیز چگونگی اعمال آن، جنبههای گوناگون این بحث را تشکیل میدهند. سپس به مفهوم تازه حاکمیت در جامعه فراملی میپردازیم. در این گستره از بازتعریف محدودیتهای حاکمیت در بعد درونی، تعامل آن با جامعه فراملی و نیز از اثر فرایند جهانی شدن بر این مفهوم سخن خواهیم راند.
چارچوب حقوقی حاکمیت
واژهشناسی نشاندهنده آن است که در زمانهای گذشته پیوند اندکی بین حاکمیت و قدرت وجود داشت. در ادبیات حقوقی سده هجدهم، «قدرت عمومی»، «امپراتور»، «حاکم» و «حاکمیت» واژههایی یکسان به شمار میرفتند. اما امروزه این پدیده از میان رفته است. نخست باید اساس و مبنای حاکمیت را از اعمال آن جدا کرد. با نگاهی گذرا به نظریههای گوناگون در این زمینه میتوان دریافت که در هیچ یک از آنها «حاکم» مشخص نشده است. از دیدگاهی دیگر، تشخیص حاکم اثر مستقیمی بر ساز و کار اعمال حاکمیت میگذارد. در دمکراسی برپایه نمایندگی، مجلس نمایندگان مردم حاکمیت را اعمال میکند، ولی خودش حاکم شمرده نمیشود. برپایه نظریه دیگری، حاکمیت حکومت، برپایه حاکمیت مردمان، و برای پاسداری از آن بنا شده است، زیرا با دگردیسی حکومت سیاسی به حکومتی اجتماعی، این نهاد به نماینده نیروهای اجتماعی تبدیل میشود. فرانظریه حاکمیت باید از یک سو در برگیرنده جدایی بین اساس حاکمیت و اعمال آن باشد و از سوی دیگر باید رابطه بین ساختار قوه قانونگذاری (به عنوان ابزار اعمال حاکمیت) و نظریه مربوط به اساس حاکمیت را بنا نهد. پس در درون ساختار حاکمیت، توجیه تصمیمهای مقامهای فرودین در دو رهیافت پویا و ایستا امکانپذیر است: جنبه پویا به صلاحیت این مقامها و جنبه ایستا تنها به سازگاری با مقررات فرازین مربوط میشود؛ ولی تصمیمهای فرمانروا تنها از جنبه پویا توجیه میشود؛ بدین معنا که مشروعیت آن تنها به خداوند، مردمان یا ملت بازمیگردد.
اما در نظامهای نوین و دمکراتیک، رهیافت ایستا در تصمیمهای فرمانروا یا مقام عالی (برای اعمال حاکمیت) نیز معنا مییابد زیرا مفاد این تصمیمها نیز باید با هنجار برتر، یعنی قانون اساسی، سازگار باشد. بدینسان رهیافت ایستا در این نظامها، نشانه ضرورت پاسداری از قانون اساسی است. در واقع نمایندگان مردم نیز در اعمال حاکمیت آزاد نیستند و باید در چارچوب هنجارهای قانون اساسی آن را اعمال کنند. پس رهیافت ایستا در اعمال حاکمیت در تمام سطوح حکومت ابزاری برای پیشگیری از اعمال حاکمیت خودسرانه و دور از نظر مردم، به عنوان حاکم اصلی است. از آنچه گفتیم میتوان دانست که حاکم واقعی مردمان هستند و به دیگر سخن، مردمان پایه حاکمیت را تشکیل میدهند و البته منظور از مردمان، همه نسلهای مردمان هستند، نه مردمان یک عصر خاص.
پس از شناسایی حاکم واقعی در فرانظریه حاکمیت، باید به اعمال حاکمیت در چارچوب حقوقی پرداخت. اگر بتوان برپایه نظر کاره دومالبرگ حکومت کردن را روش ویژهای برای سازماندهی سیاسی دانست، این حاکمیت است که به حکومت، چنین قدرتی میبخشد. به دیگر سخن، مفهوم حاکمیت مبنای تعریف حکومت است.
در واقع، حکومت نمود حاکمیت است. اندیشه حاکمیت نه به پادشاه بازمیگردد، نه به ملت و نه به قوایی که این دو از آن برآمدهاند؛ حاکمیت، اصلی انتزاعی است که تعیین نماد آن از توان تصمیمگیرندگان حکومت که برپایه هنجارهای برتر کشور عمل میکنند، بیرون است. شاید سیاق ماده 3 اعلامیه 1789 حقوق بشر و شهروند فرانسه بتواند فاصله بین مفهوم و آثار عملی برآمده از حاکمیت را نیک بنمایاند. برپایه آن، مراد از حاکم بودن حکومت، ترکیب حقوقی مردمان و قدرت است. شاید بتوان پذیرفت که حاکمیت، مفهومی سیاسی است که به شدت وابسته به پیدایش مفهوم حکومت است. از این دیدگاه، حاکمیت قدرتی است که بر جامعه فرمان میراند، اما این حکمرانی تام نیست، و محدودیت آن برآمده از ارتباط با نظام حقوقی است. پس مفهوم ماهوی و نسبی حاکمیت در برابر مفهوم شکلی، نامحدود یا تام آن قرار میگیرد.
منشأ حاکمیت
حاکمیت، اصلی انتزاعی است که برای مشروعیت دادن به قدرت سیاسی طراحی شده است. مشروعیتی که برآمده از خداوند یا انسان باشد، نشاندهنده هویت حکمران سیاسی و منشأ داشتن صلاحیت برای وضع کردن هنجارهای حقوقی و تکالیف برای فرمانبرداری شهروندان است. از اینرو با تأسی به کاره دومالبرگ میتوان گفت که حاکمیت چگونگی اعمال قدرت است و نه خود آن. کلسن نیز مانند لاباند بر همین نظر است و در واپسین تحلیل، حاکمیت را چیزی جز مؤثر بودن نظم حقوقی نمیداند. البته این نظر انتقادناپذیر به نظر میرسد، زیرا برخاسته از دیدگاه ناشی از هنجارگرایی تام کلسن است. بیگمان یکی از آثار اعمال حاکمیت، اثرگذاری نظم حقوقی و هنجارهای حقوقی آن است، ولی تمام آثار برآمده از اعمال حاکمیت را نمیتوان تنها در آن دانست. به سخن دیگر، اعمال حاکمیت، اعمال ضمانتهای اجرا برای هنجارهای حقوقی است و از اینرو، اثر فزونتر آنها را در پی خواهد داشت؛ ولی در دیگر کارکردهای حکومت، مانند کارکردهای داخلی آن نیز آثاری دارد که نمیتوان از آنها چشم پوشید.
در مورد منشأ حاکمیت، اختلافات بسیاری هست. برخی حاکمیت را برآمده از خداوند و عدهای دیگر از مردم میدانند. فلسفه مدرن غرب در نخستین گامهای خویش بر آن شد تا مفاهیم دینی را از حوزه حقوق سیاسی (که حاکمیت نیز در آن قرار دارد) پاک کند. در واقع فرایند تثبیت حاکمیت در غرب از افسونزدایی از آن آغاز شد و سپس به انسانی کردن قدرت سیاسی و کاهش تمرکز در آن رسیده است.
باید توجه داشت که مسئله حاکمیت به گونهای ژرف با فلسفه مشروعیت حکومت بستگی دارد. به دیگر سخن، چگونگی منشأ حاکمیت به گونهای است که به حکومت، مشروعیت نیز میبخشد. در این مفهوم، حاکمیت مفهومی سیاسی است که برای فرمانروای مشروع در چارچوب حکومت طراحی میشود. دستاورد این مشروعیت برای اراده حاکم، برتر بودن از دیگر ارادههای موجود در آن سرزمین است. بر اثر همین اراده حاکم و مشروع است که قدرت الزامآور برای وضع کردن حقوق موضوعه پدید میآید. پس این اراده، نظم حقوقی را ایجاد و نیز اصلاح میکند.
چالش بعدی حاکمیت در پیوند تنگاتنگ آن با نظم حقوقی است؛ زیرا در نظام حقوقی، هر هنجار حقوقی اعتبار خویش را از هنجار فرازین میگیرد و در رأس این هرم، هنجار بنیادین قرار دارد که اعتبارش یکسره بسته به منشأ حاکمیت است. اگر این دو جنبه را با هم در نظر بگیریم، حاکمیت نقشی بنیادین در مشروعیت بخشی به نظم حقوقی داراست. سرانجام سومین اثر منشأ حاکمیت، در چگونگی راهکارهای اعمال حاکمیت است که در بعد داخلی، یعنی در حوزه حقوق عمومی، قرار میگیرد.
به نظر میرسد که آموزههای سیاسی اروپا، با تأثیر از نظریه حاکمیت، بیش از آنکه برای محدود کردن قدرت باشد، در پی مشروعیت بخشی به آن بودند. باید گفت که این نظریه در آموزههای آمریکایی وجود ندارد. بر اثر نظریه حاکمیت است که در اروپا تفکیک قوا نقد میشود و نیز نگهبانی از قانون اساسی را خلاف برتری قانون و نیز در تعارض با اراده همگانی میدانند.
یک. ملت و مردمان
تمایز بین حاکمیت مردمان و حاکمیت ملی از سده نوزدهم در فرانسه مورد بحث قرار گرفت و هرچند کاره دومالبرگ حقوقدان مشهور فرانسوی پایهگذار آن نبود؛ اما او غنای فراوانی به این تمایز بخشید. استدلالهای کاره دومالبرگ در این زمینه در کتاب مشهورش با عنوان ایضاحی بر نظریه عمومی حکومت، به آموزه مرجع در حقوق موضوعه فرانسه تبدیل شد. این اندیشمند جدایی این دو مفهوم را تنها ناشی از جدایی مردمان و ملت نمیداند، بلکه از دیدگاه او این تمایز گزینش یکی از ویژگیهای حاکمیت را در پی دارد: ویژگی حکومت به عنوان نهاد برتر و ویژگی قدرت حکومت به خودی خود.
حاکمیت ملی یکی از مهمترین اصول ناشی از انقلاب کبیر فرانسه بود. این اصل بر مبنای قرارداد اجتماعی روسو مطرح شد که به منبع دیگری جز مردم برای حاکمیت باور نداشت. این حاکمیت بر مبنای اراده عمومی شکل میگرفت که حاکم باید آن را ساماندهی میکرد و در چارچوب قانون عینیت مییافت. قانونگذاری نیز در دید روسو همان حاکمیت بود. هرچند این اراده، اراده همه شهروندان نبود، ولی از بیشترین آنان نشأت میگرفت.
به نظر میرسد که حاکمیت مردمان در جمهوری پنجم فرانسه (1958) به بار نشست. براساس ماده 3 قانون اساسی 1958 فرانسه، حاکمیت ملی ناشی از مردمان است که آن را از راه نمایندگان خویش و یا همهپرسی اعمال میکنند. هیچ گروه یا فردی به تنهایی توانایی اعمال این حاکمیت را ندارد. افزون بر آن، برگزاری چند همهپرسی در این کشور در دوران ژنرال دوگل، به گونهای بر زنده کردن مفهوم حاکمیت مردمان اثر داشت، ولی باز هم از نظر کمی، از حاکمیت مردمان در جمهوری پنجم بهرهبرداری لازم نشد. در بریتانیا نیز حاکمیت پارلمانی نمود حاکمیت ملی و مردمی به شمار میرود.
باید دانست که «حاکمیت مردمان» به هیچ روی نیازمند دمکراسی و انتخابات سراسری نیست. از اینرو هیچگونه پیوند منطقی بین نهادهایی مانند انتخابات و نمایندگی (که در قانون اساسی از آن یاد شده است) و حاکمیت مردمان وجود ندارد. یافتگرایان بر این باورند که قوه موسس، اصولی کلی همچون جدا بودن قوا، نمایندگی و حاکمیت را مطرح میکند تا هنجارهای نسبی مربوط به وضع و صلاحیتهای مراجع گوناگون از آن اصول ناشی شوند. اما به نظر نمیرسد که این، روش همیشگی قوه مؤسس در این راستا باشد. به دیگر سخن، اصول مربوط به نظریه عمومی حکومت تنها برای وجه توصیفی نیستند، بلکه زمینه شکلگیری این اصول نیز اهمیت مییابند.
حاکمیت حکومت و حاکمیت ملت
نخست باید دانست که اراده قانونگذار عادی باید از اراده مردم که در قانون اساسی نمایان است، پیروی کند و به خودی خود اراده مردم شمرده نمیشود. دمکراسی دوگانه گونهای از دمکراسی است که در آن، قانون هر چند هماهنگ با اراده مردمان است، اما همیشه هم تجلی این اراده نیست. این مفهوم در کشورهایی که قانون مانند اراده عمومی شمرده میشود، برای توجیه نگهبانی از قانون اساسی مناسب به نظر نمیرسد. افزون بر این، پذیرش تضمینی قضایی برای اراده مردمان در قانون اساسی، نیازمند این فرض است که دادگاه، بدون قدرت تمیز، تنها به اعمال قانون اساسی بسنده کند، ولی در عمل چنین نیست.
سومین مشکل به وضع دولتها بازمیگردد: اگر آنها مانند مفهوم فرانسوی، نماینده مردمند و اراده آنان را بیان میکنند، این اراده از اراده مردمان در قانون اساسی پیروی نمیکند، زیرا این اراده مردم گونه دیگری ندارد. در برابر، اگر نمایندگان پارلمان به عنوان نمایندگان مردم قوانین را تصویب میکنند و اگر قانون نماد اراده عمومی است، اختیار دادن به مرجع نگهبان قانون اساسی برای بررسی سازگاری هر قانون با قانون اساسی، در واقع گونهای قانونگذاری است. البته باید به تفاوت بین مردمانی که قدرت خویش را از راه نمایندگان خود در قوه قانونگذاری اعمال میکنند و مردمانی که برای این مهم از راه قوه مؤسس وارد میشوند، توجه داشت. این دیدگاهی است که از آن مارسل گوشه است و دومینیک روسو نیز آن را پی گرفت. این اندیشمندان بر این باورند که مشروعیت قاضی قانون اساسی از اراده والا (استعلایی) یا اراده ابدی مردمان ناشی میشود. به نظر مارسل گوشه، «مردمان هیچگاه به خود رأی نمیدهند و خود را بر نمیگزینند، بلکه قدرت نماینده موقت از قدرت همه نسلها ناشی میشود؛ قدرتی که همچون میراث نسلهای پیشین تداوم دارد و ناشی از مالک واقعی حاکمیت است.»
این استدلال بانظر آکرمن بسیار تفاوت دارد؛ زیرا اراده همه نسلهای مردم هیچگاه به گونه مستقیم اعلام نمیشود. قاضی قانون اساسی که به مردمان کنونی بسنده میکند، نماد مفهوم همه نسلهای مردمان نیست. افزون بر مشکلات ناشی از نظر مبهم «مردمان دو قسمتی»، در این نظریه تناقضی درونی یا ذاتی وجود دارد. حاکمیت، ناشی از طبیعت مردمان است. حاکمیت قدرتی است که قانون اساسی آن را به مردمان، بدون تمایز بین همه نسلها و نسل کنونی، منسوب میکند. باید افزود که رفتار مردم حاکم نیز باید برابر با قانون اساسی باشد. از اینرو شورای قانون اساسی فرانسه تنها قانون اساسی را نماد اراده عمومی میداند.
اعمال حاکمیت
اصطلاح «حاکمیت سازمانی» پایه فلسفه حقوق هگل است. این اصطلاح مفهومی کارکردی از حاکمیت را نشان میدهد که برپایه آن، تقسیم قدرت سیاسی از سوی حکومت برای ایجاد چارچوب جامعه مدنی است. این مفهوم، به ویژه برای اثبات برتری سیاست در الهیات، و نظارت کارمندان بر اموری چون حوزه دین شهروندی، اخلاق اجتماعی و افکار عمومی شکل گرفت.
در بخش پیشین ویژگیهایی را برای حاکمیت برشمردیم. از این ویژگیها چنین برمیآید که حاکمیت یگانه است؛ بخشپذیر نیست؛ قابل انتقال نیست؛ با گذشت زمان از بین نمیرود. این آثار، شرایط اعمال حاکمیت را در حقوق عمومی فراهم میآورند؛ اما در این بستر، اعمال حاکمیت، انتزاعی نیست، بلکه شرایط تازهای نیز براساس زمان و مکان پیدا میشود و اعمال حاکمیت باید با دیگر مفاهیم نیز کنش متقابل داشته باشد.
شرایط تازه اعمال حاکمیت
برداشت از اراده و قدرت نامحدود حکومت در اعمال حاکمیت، بر اثر شرایط تازه و اثر پارامترهای آن دگرگون شده است. شرایط اساسی اعمال حاکمیت در گذشته بستگی بیچون و چرا به اراده حاکم داشت و بیشتر در جهت حفظ قدرت او و نیز برای انجام امور حکومتی صورت میگرفت؛ اما امروز شرایط اساسی دیگری نیز برای اعمال حاکمیت پدید آمدهاند. اهمیت این شرایط به گونهای است که تعهدات بینالمللی دولتها نیز نمیتواند آنها را نادیده بگیرد و از همینرو نمایندگان مردمان و نهادهای نگهبان قانون اساسی در پاسداری از این شرایط اساسی میکوشند.
نخستین شرط اعمال حاکمیت ملی، تضمین اعتبار نهادهای حکومتی است که حفظ مرزهای سرزمینی و دیگر صلاحیتهای مربوط بدان در این حوزه گردهم میآیند.
دومین شرط، استمرار زندگی مردمان است. این شرط تازهای است که اعمال حاکمیت باید به همراه استمرار زندگی دلخواه برای مردمانی باشد که حکومت بر آنها فرمان میراند. پس حکومت نمیتواند برای حفظ یا افزایش قدرت خویش تصمیمی بگیرد که زندگی دلخواه مردمان خویش را آشفته کند.
سرانجام، حمایت از حقوق و آزادیهای شهروندان نیز از شرایط اساسی اعمال حاکمیت ملی است و براساس آن، حکومت نمیتواند اعمال حاکمیت ملی را همچون ابزاری برای محدود کردن حقوق و آزادیهای شهروندان به کار برد. به سخن دیگر حاکمیت ملی به مردمان بازمیگردد و اعمال آن نباید ابزاری برای نقض حقوق حاکمان اصلی یعنی مردم باشد. همچنین حکومت نباید تعهدات بینالمللی در جهت محدودیت در این حقوق و آزادیها را بپذیرد. این شرایط در بیشتر کشورهای پیشرفته جهان در زمره اصول قانون اساسی شمرده میشوند و اعمال حاکمیت ملی برپایه آنهاست.
تعامل حاکمیت با دیگر مفاهیم
برای اطمینان از کارآیی این مفهوم حقوقی ـ سیاسی باید با سه چالش روبرو شد: چالش نخست، تعامل این مفهوم با مشروعیت قدرت سیاسی است. چالش دوم مربوط به مشروعیت قوانین و در مجموع نظام حقوقی هر جامعه است. در جامعهای سیاسی مشروعیت قوانین نیز بسته به مشروعیت قدرت سیاسی است. نظریه حاکمیت شاید بتواند پاسخی مناسب برای این چالش داشته باشد و آن اینکه نظام حقوقی در هر جامعه بر مبنای هنجارهای این نظام بنا شده است، آن چنان که هر هنجار حقوقی اعتبار خویش را از هنجار فرازین خود میگیرد. بر فراز این هرم، هنجارهای حقوقی قانون اساسی قرار دارد که قوه مؤسس آن را تصویب میکند و در پایان این نمایندگان مردم هستند که قانون اساسی را وضع میکنند. در قوانین اساسی کشورهای دمکراتیک چند بار بدین مهم اشاره شده است.
چالش سوم، شناسایی راههای دستیابی به نظریه حاکمیت است. در واقع این راهها هستند که قاعده بازی را تعیین میکنند. این موضوع به ویژه در حقوق بینالملل اهمیت مییابد که دولتها از جنبههای گوناگون نابرابرند؛ اما تأکید بر استقلال، همچون ویژگی اصلی حاکمیت، آثار بسیاری را در این زمینه در پی خواهد داشت. پس نظریه برابری حقوقی دولتها بستگی تنگاتنگ با استقلال آنها دارد.
ادغام حکومت در جامعه فراملی
الف) عوامل ایجاد دگرگونی در حاکمیت
یک. حاکمیت و رابطه قدرت حقوق
یکی از مهمترین مسائل در ساختار نظام حقوقی هر کشور، رابطه پایدار قدرت سیاسی با حقوق است. این رابطه همواره مورد گفتوگو بوده است. پارهای قدرت را برتر از حقوق و پارهای دیگر حقوق را برتر از قدرت میدانند و پارهای نیز به تعامل بین قدرت و حقوق به شکلهای گوناگون باور دارند.
بُدن حاکمیت را در مفهومی مطرح کرد که به برتری قدرت بر حقوق میانجامید. در واقع این قدرت سیاسی است که حقوق را تعیین و آن را با مصالح خویش سازگار میکند و حاکمیت قدرت سیاسی را به جایی میرساند که حقوق همچون ابزاری در دست قدرت سیاسی خواهد بود؛ ولی نویسندگان دیگری بر برتری حقوق بر قدرت سیاسی تأکید کردهاند.
با توجه به گسترش حقوق بنیادین و ضرورت پشتیبانی حکومت از این حقوق، به نظر میرسد که تعامل قدرت سیاسی با حقوق بهترین نمونه برای حمایت از حقوق بنیادین باشد. در این مفهوم، بیگمان حکومت مهمترین نقش را در آفرینش حقوق داراست، ولی ردای دمکراتیک چون جامهای فاخر به کار حمایت و ارتقای حقوق بنیادین میآید. در این مورد، رویکرد تازهای به حاکمیت نیز بایسته است. در این رویکرد، آشکار است که حاکمیت و مبنای آن، پیوند تنگاتنگ با مشروعیت قدرت سیاسی مییابد. به دیگر سخن، حاکمیت به عنوان فرانظریه حاکم بر قدرت سیاسی، مشروعیت آن را نیز به همراه میآورد. پس مشروعیت، پیونددهنده حاکمیت (در نگرش حقوقی) و قدرت سیاسی به شمار میرود. از این رهگذر مشروعیت نیز به سبب بستگی ژرف با قانونمداری رنگی حقوقی مییابد و بنابر گفته هابرماس، حقوق مدرن ابزاری برای سازماندهی سلطه سیاسی میشود.
دو. حاکمیت و جهانی شدن حقوق بنیادین
یکی از ابعاد مهم جهانی شدن در عرصه حقوق، مفاهیم فراگیر و جهانی حقوق بنیادین است. گذشته از انتقادهایی که بر جهانی شدن حقوق بنیادین و نسبیت این حقوق وارد است، حاکمیت کشورها مهمترین مانع در رویارویی با این فرایند است؛ به ویژه اگر از حاکمیت در برداشت سنتی آن سخن برانیم. پس باید به مفهومی از حاکمیت اندیشید که با برداشت جهانی از حقوق بشر هماهنگ باشد و در همان حال، رویکردی نسبی (از نظر فرهنگی و اجتماعی) به این حقوق داشته باشد. از این دیدگاه، امروزه اعمال حاکمیت دولتها با موانع چندی چون احترام به زندگی خصوصی افراد و رعایت حقوق انسان به لحاظ انسان بودن او، روبروست. مخدوش شدن هر یک از این مفاهیم به واکنشهای بینالمللی در میان گروههای اجتماعی میانجامد.
پس میتوان گفت که در دوران تازه حاکمیت، قدرت حاکم برای اعمال حاکمیت خود باید حقوق حکومتشوندگان را نیز در نظر داشته باشد. به دیگر سخن، حاکمیت دیگر تنها به یک سر، که حکومت باشد، بسته نیست، بلکه سر دیگر آن نیز به مردمان و حکومتشوندگان بسته است. از اینرو اعمال حاکمیت نه تنها ابزاری برای حفظ قدرت فرمانروا شمرده میشود، بلکه ابزار حفظ حقوق شهروندان نیز هست.
ب. از خود محدودیتی تا تعریف دوباره حاکمیت
یک. تفسیر محدودیتهای حاکمیت
امروز به یقین میتوان گفت که رعایت حقوق بنیادین انسان به محدودیتی سترگ برای حاکمیتهای قانونی تبدیل شده است؛ زیرا حمایت از این حقوق نیز رهاورد حکومت قانون است. عدهای از اندیشمندان حقوقی حکومت قانون را با حاکمیت متعارض میپندارند، ولی با اندکی ژرفنگری درمییابیم که در دیدگاهی تازه به حاکمیت، حکومت قانون یکی از محدودیتهای آن باشد و نه متعارض با آن.
حکومت قانون به معنای محدود کردن حکومت با حقوق و قوانین است؛ محدودیتی که نخست قانون اساسی، بر فراز هرم هنجارهای حقوقی، برای حکومت پدید میآورد. پرسش اساسی آن است که: چگونه میتوان حاکمیت به عنوان قدرت برتر را با محدودیتهای ناشی از حکومت قانون سازگار کرد؟ و آیا این سازگاری ممکن است؟ بیگمان پذیرش حکومت قانون برای رسیدن به دمکراسی الزامی است و حاکمیت نیز مبنای نظری لازم را برای کارکردهای بخشهای گوناگون حکومت فراهم میآورد.
برخی اندیشمندان حقوقی مانند هانس کراب حاکمیت حکومت را نپذیرفته و به جای آن حاکمیت حقوق را پیشنهاد کردهاند. برپایه این نظریه، تمام نیروی حکومت در جامعه، دستاورد حقوق است و اثر قهری نظم حقوقی در حقوق موضوعه، نیروی حکومت است؛ اما به نظر میرسد که با توجه به آنچه گفته شد، حقوق و نظم حقوقی محدودکننده اعمال حاکمیت است، نه اینکه حاکمیت ناشی از حقوق باشد. حقوق و حاکمیت آفریدههایی انتزاعی هستند که به مدد ساز و کارهای ویژه نمود مییابند و از اینرو هیچ یک ناشی از دیگری نیست.
در بخش پیشین یادآور شدیم که از دیدگاه نظریهپردازان، یکی از ویژگیهای بنیادین حاکمیت، یگانگی و بخشناپذیر بودن آن است. برای نمونه، بخشناپذیری حاکمیت، ویژگی تامگرایی تحول اندیشه سیاسی بُدن بود. از منظر حقوقی، این پدیده ریشه در عرصه حکومتی دارد. در این رهگذر، بخشناپذیری حاکمیت همانند صلاحیت تام حکومت بود که ماهیت اعمال آن نیز روشن نبود. به سخن دیگر روشن نبود که آیا تنها نسبت دادن اعمال حقوقی به حکومت کافی است و یا به آفرینش مستقیم حقوق موضوعه از سوی حکومت نیز نیاز است؟ به همین جهت در دوران تازه، یگانگی و یا چندگانگی در قدرت حاکم به دشواری دیگری برای نظریه حاکمیت تبدیل شده است. بیگمان چندگانگی در ساخت قدرت سیاسی ناشی از چندگانگی در جامعه مدنی است. این دشواری، قدرت سیاسی را بر آن میدارد تا همراه با تحمل پیامدهای چندگانگی در ساختار خویش، چندگانگی در جامعه مدنی را تضمین و از آزادی نهادهای مدنی نیز پشتیبانی کند. گریز از نظام متمرکز تا بدانجا پیش رفته است که برداشت برخی نویسندگان از چندگانگی در قدرت حاکم و به ویژه قانونگذاری به گونهای است که در قانون اساسی هم تمرکز را برنمیتابند. بیگمان این اندازه از چندگانگی، یکپارچگی نظام حقوقی را نیز از بین میبرد. در این وضع، قانون اساسی به عنوان نماد اصول حاکم بر قدرت سیاسی مورد تردید قرار میگیرد و چه بسا با گونهای بینظمی حقوقی در این زمینه روبرو شویم. از اینرو چندگانگی در قدرت حاکم نباید به شکنندگی نظام حقوقی بینجامد.
رهیافت دیگری که در اعمال حاکمیت مطرح شده است، فدرالیسم یا اعمال حاکمیت در دو مرحلهَ است. بحث عدم تمرکز نیز در همین جا به میان میآید. در ایالات متحده از سدههای هجدهم و نوزدهم، موضوع حاکمیت دوگانه مطرح شد، بدینسان که در مرحله نخست حاکمیت از سوی حکومت فدرال و در مرحله دوم نیز حاکمیت ایالات اعمال میشود. روشن است که این امر در اعمال حاکمیت نیز پیش کشیده میشود که حاکمیت از آن مردمان است. پس حاکمیت در نظام سیاسی ایالات متحده در دو مرحله اعمال میشود که مکمل یکدیگرند.
در نظام غیر متمرکز، اعمال حاکمیت به گونهای متفاوت از نظام متمرکز است. دادن بخشی از صلاحیتهای حکومت مرکزی به نهادهای محلی، تحولی تازه در اعمال حاکمیت به شمار میرود. به دیگر سخن، در نظام غیر متمرکز، اعمال حاکمیت دو مرحلهای نیست، بلکه صلاحیت اعمال بخشی از حاکمیت ناشی از مردمان، به نهادهای محلی انتقال مییابد. از اینرو نهادهای محلی، بخشی از کارکرد نهادهای ملی را برعهده دارند.
نکته قابل توجه دیگر، رابطه حاکمیت با سلسله مراتب هنجارهاست. آشکار است که اگر حاکمیت از آن مردمان است، تمام هنجارهای حقوقی نیز باید از مردمان ناشی شوند. حال اگر پارهای از هنجارهای حقوقی ناشی از ارادهای فراملی بر نظام حقوقی تحمیل شوند، دیگر نمیتوان این هنجارها را ناشی از حاکمیت مردمان دانست. این پدیده حقوقی در تحمیل هنجارهای اروپایی و نیز هنجارهای بینالمللی بر نظام حقوقی داخلی نمود مییابد. در نظام حقوقی ایران، پیمانهای بینالمللی که جمهوری اسلامی ایران بدانها میپیوندد، پس از تصویب مجلس شورای اسلامی، مانند قوانین عادی هستند. پس باز هم این نمایندگان هستند که حاکمیت مردم را اعمال میکنند، ولی در پارهای کشورهای دیگر، مانند فرانسه، پیمانهای بینالمللی جایگاهی فراتر از قوانین داخلی و نیز قانون اساسی دارند. بنابراین در هر نظام دمکراتیک، این مردمان هستند که جایگاه هنجارها را در هرم اجتماعی، با واسطه (از راه پارلمان) یا بیواسطه (با همهپرسی) تعیین میکنند. بیگمان محدودیت اعمال حاکمیت در گزینش هنجارهای حقوقی با عنایت به هنجارهای فراملی یکی از مهمترین محدودیتهای اعمال حاکمیت داخلی در حکومتهاست.
دو. چارچوب حقوقی دگرگونی صلاحیتهای ملی و بینالمللی
حاکمیت ملی همچون مانعی بزرگ در برابر توسعه حقوق بینالملل انگاشته میشود. پس در کنش متقابل بین حقوق داخلی و حقوق بینالملل، یا باید حاکمیت کنار گذاشته شود و یا باید به گونهای هماهنگ با تحول، هر دو نظام دگرگون شود.
پس از جنگ جهانی دوم، خسارتهای هنگفت جنگ، دولتهای غربی را بر آن داشت تا با دخالت فزونتر، اقتصاد پس از جنگ را سامان بخشند. پس در این دوره، نقش دولتها با استناد به حاکمیت ملی بسیار تعیینکننده بود. با اهمیت یافتن روزافزون شرکتهای چندملیتی در پهنه اقتصاد جهانی، در آغاز، قدرت و حاکمیت دولتها محدود شد و دخالت دولتها در امور اقتصادی به مواردی چون برابری فرصتهای شغلی و گسترش آموزش و فرهنگ اختصاص یافت. امروزه عوامل بسیاری در پهنه بینالمللی در اعمال حاکمیت دولت کشورها نقش دارند و بیشتر آنها اعمال حاکمیت را به تأمین نیازهای اساسی جامعه محدود میکنند. قدرت ناشی از حاکمیت باید به کار تحقق برابری، آزادی و امنیت آید که بیشتر این خواستهها از روح فردگرایی برمیخیزند. از اینرو روح لیبرالیسم سیاسی و اجتماعی که بر جهان چیره است، به این فرایند محدودیت یاری میرساند.
اثر جهانی شدن بر حکومت
بیگمان جهانی شدن، کمرنگی نیروی سیاسی و اقتصادی حکومتها را به همراه میآورد. این محدودیتها در چارچوبهای گوناگون بینالمللی، منطقهای و ملی ارزیابی میشوند. جهانی شدن معیارهای تازهای را برای ارزیابی مشروعیت حکومتها به معیارهای پیشین افزوده است که عبارتند از: تشکلهای غیردولتی و عدم تمرکز.
در پهنه حقوق داخلی، جهانی شدن دو دستاورد فراگیر دارد: نخست آنکه تصمیمگیرندگان دیگری را در کنار حکومت وارد عرصه حقوقی میکند. این تصمیمگیرندگان ممکن است اشخاص حقوقی خصوصی یا عمومی باشند. نمونه بارز آن، شوراهای محلی است. حکومتها رفتهرفته پهنههای بسیاری را در آفرینش هنجارهای حقوقی به سود دیگر نهادها ترک میکنند. نمونه آشکار آن روندی است که حکومتهای اروپایی در برابر «اتحادیه اروپا» در پیش گرفتهاند. پیمان آمستردام محدودیتهای بسیاری را بر نظامهای حقوقی اروپا تحمیل کرده و طرح قانون اساسی اروپایی نیز این محدودیتها را یکسره نهادینه کرده است. نهادهایی مانند «دیوان اروپایی حقوق بشر» هر روز از آزادی عمل حکومتهای اروپایی در این زمینه میکاهند.
بدینسان هنجارهای بیرونی (بینالمللی و اروپایی) با تحمیل بر حکومتها، بر فراز هنجارهای درونی قرار میگیرند، به گونهای که حکومتها باید قوانین اساسی خویش را با این هنجارها سازگار کنند؛ اما با در نظر گرفتن تمام این موارد، هنوز هم در نگرش خُرد، حکومتها در تنظیم روابط اجتماعی در جوامع زیر فرمان خویش آزادی عمل نسبی دارند و در این امر مسئول هستند، هرچند که این مسئولیت کاهش یافته است. در واقع حکومتها هنوز هم در ساختار حقوقی جامعه و بازار، عنصری تعیینکننده به شمار میروند، تا آنجا که میتوان گفت که در تنظیم روابط اقتصادی درونی و بیرونی نقشی مهم دارند. برای نمونه با وجود گسترش فرایند جهانی شدن، دیوان دادگستری بینالمللی از دخالت در امور درونی کشورها پرهیز میکند.
باید بدین نکته نیز توجه داشت که حکومت هنوز نقش اساسی خویش را در تأمین امنیت قضایی حفظ کرده است. همچنین در چارچوب نهادی، فعالیتهای حکومت در تأمین امنیت داخلی نیز انحصاری است. این پدیده، جدا از مورد بالا شمرده میشود، زیرا با کاهش حقوق حکومت در روابط اجتماعی و افزایش حقوق شهروندان، مسئولیتهای حکومت نیز همراه با آن کاهش مییابد و تنها تعیین سیاستهای فراگیر بر گردن آن باقی میماند، ولی در این زمینه با وجود افزایش حقوق شهروندان، مسئولیت حکومت همچنان باقی است. البته شاید بتوان این استثنا را به سبب اهمیت به سزای امنیت جامعه توجیه کرد.
با توجه به آنچه گفته شد، به نظر میرسد تعریفی دوباره از حاکمیت لازم است. به سخن دیگر، چون حکومت به تنهایی قدرت تعیین تمام نظام حقوقی را ندارد و این قدرت کاهش یافته است، باید به برداشت تازهای از مفهوم حاکمیت پرداخت که با شرایط کنونی سازگار باشد. اگر مفهومی شکلی از حاکمیت را بپذیریم، میتوان گفت که در چارچوب اصلی حاکمیت دگرگونی پدید نیامده است، ولی باید در نظر داشت که حقوق بینالملل برآمده از توافق دولتهاست و اگر دولتها قدرت خویش را کاهش دهند، در واقع گستره حاکمیت خویش را تنگتر کردهاند.
برای تعریف دوباره حاکمیت و مفهوم حکومت دو راه فراروی ما قرار دارد: نخست اینکه دولتها در فرایند جهانی شدن نقش میانجی را بازی کنند، با وضع مقررات داخلی خلأهای حقوقی را برطرف و امنیت قضایی را تأمین و نیز مقررات بایسته را برای امور اقتصادی وضع کنند. در این نگرش، حاکمیت پیش از هر چیز، گونهای مسئولیت است که مانند حق نمود مییابد. در روند جهانی شدن حقوق، کارکردهای دولت در جهت خدمت به منافع عمومی جهانی است که در همان حال موازنه داخلی هر کشور را نیز تضمین میکند.
دومین راه، نگرش به حاکمیت براساس همکاری یا حاکمیت پیوسته است. در این زمینه باید گفت که با توجه به میزان فزاینده مبادلات جهانی در تمام زمینهها، حاکمیت در مفهوم سنتی آن پذیرفتنی نیست و باید بر مبنای دیگری آن را تعریف کرد. این نظریه که اولریش بک از هواداران آن است، این پدیده را مبنای تعریف دوباره حاکمیت میداند و قدرت دولت را براساس روابط فراملی فرض میکند. بر این اساس تعریف مستقل حاکمیت امکانپذیر است. به دیگر سخن، حاکمیت در این مفهوم مستقل نیست، بلکه شکلی نسبی به خود میگیرد و از مفهومی منفی مبتنی بر استقلال دولت و آزادی عمل آن، به شکل مفهومی مثبت و مبتنی بر همکاری با جامعه جهانی برای پیشرفت و توسعه درمیآید. اتحادیه اروپا نمونه مناسبی در این زمینه است. حاکمیت دولتهای عضو این اتحادیه اکنون به دو بخش شده است: این دولتها بخشی از حاکمیت خویش را حفظ کردهاند و آن را به گونهای انحصاری اعمال میکنند و بخشی دیگر از حاکمیت خویش را در همکاری با کشورهای دیگر، با مشارکت آنها یا از سوی اتحادیهی اروپا اعمال میکنند.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
