گفتاری از محمد ستاریفر در خصوص دولت توسعهگرا
چه کسی به چشمانداز نگاه میکند
محمد ستاریفر/ رئیس اسبق سازمان مدیریت و برنامهریزی
دولت در ایران چگونه دولتی است؟ منابع کشور در چه زمینهای و چگونه هزینه میشود؟ برای اصلاح دولت چه باید کرد؟ خوب است ابتدا از شیوه هزینه کردن درآمدهای دولت شروع کنیم.
برای توضیح در باب اینکه «درآمدهای دولت چگونه باید خرج شود»، ابتدا باید به دو تعریف دخل و خرج دولت در ایران اشاره کرد؛ تعریف دخل و خرج در قانون محاسبات و تعریف دخل و خرج در قانون عمومی. پیش از انقلاب دولت پشتیبان تعریف قانون محاسبات عمومی بود. اما در مقابل یک قانون کلیدی و مهم هم برای سازمان برنامه وجود داشت که شاه پشت آن بود و کشور ایران یکی از نادر کشورهایی است که دو تا قانون مهم و راهبردیاش در دو جا با دو منظر با دو تا خاستگاه تهیه شده است: طبق قانون محاسبات عمومی از زمان رضاشاه تا قبل از قانون برنامه، وزارت دارایی عهدهدار بودجه کشور بود. به همین جهت در قانون محاسبات عمومی گفته شده که بودجه بیانگر دخل و خرج دولت طی یک سال است. در تمام دنیا هم همین تعریف، پایه مفهوم بودجه محسوب میشود. اما در قانون برنامه و بودجه ـ که تنظیم برنامههای توسعه براساس آن صورت میگیرد ـ از بودجه به برنامه یک ساله توسعه تعبیر میشود. البته بعدها براساس همین قانون قوانین توسعه کشور به صورت پنج ساله تدوین و تنظیم شد و حالا افق 20 ساله هم تهیه شده است. در نگاه دوم یعنی توجه به بودجه از دید برنامه توسعه به بعد سیاسی، اقتصادی، مردمی، بخش خصوصی بازار، مسائل داخلی و مسائل خارجی هم توجه شده است. از این رو یکی از اشکالاتی که به روشنفکران و احزاب وارد است آن است که هنگام تنظیم بودجه همه میروند سراغ دخل و خرج آن در حالی که باید بنشینند، باید با ابزارهای بودجهای، به گونهای برنامهریزی کنند که بتوانیم پیشبینی کنیم با این وضع بودجه آیا دولت به مردم وصل است یا رابطه مردم و دولت برقرار است؟
بحث دموکراسی، مشارکت، آزادی اقتصادی، توانمندسازی مردم و بخش خصوصی همگی باید به زبان عدد و رقم در بودجه انعکاس پیدا کند. اما متاسفانه در کالبدشکافی بودجه در ایران در دولتهای مختلف نهم، هشتم، هفتم و قبل از آن عادت کردیم با عینک اقتصادی به بودجه نگاه کنیم. با این مقدمه کوچک مشخص میشود که وقتی میگوییم بودجه دولت ایران در سال 86، منظور فقط مالی و اقتصادی نیست. باید بودجه مصارف وسیعتر و گستردهتری را با نگاه سیاسی، ملی، جهانی، خصوصی، آزادی احزاب و... را تعقیب کند. اینکه با تعریف توسعهای، از بودجه یاد میکنم براساس تعریف قانون برنامه و بودجه است که قانون اساسی هم آن را قبول کرده است.
در عین حال ما مفهومی داریم به اسم دولت که طبق مباحث قانون اساسی در کشورها حق دارد منابعی را جمع کند که طبق صلاحدیدهایی آن را خرج کند. در بحث توسعه دو نوع کشور ـ دولت توانستهاند به اهداف توسعه جوامع خودشان برسند. این دو نوع دولت با ابزار بودجه توانستند به اهداف توسعه کشور خود تحقق ببخشند. یک دسته از دولتها هستند که به آنها دولتهای متقدم توسعه لقب دادهاند، مثل اروپای غربی، آمریکا و کانادا.
اگر به سابقه این کشورها نگاهی بیندازیم، میبینیم که بعد از انقلاب کبیر فرانسه یعنی بعد از 250 سال ـ چیزی حدود دو و نیم قرن ـ رنسانسی در اندیشهها در رابطه با خانواده، آزادی، دموکراسی، حقوق مالکیت، حقوق بشر، سرمایههای فکری و تفکری شکل گرفت. انقلاب کبیر فرانسه حاصل انباشت تفکرهای اصلاحی بود که دستاوردهای بسیار مشخص و بزرگی را در اروپا و سایر دنیا ایجاد میکند. یکی از دستاوردهای این انباشت تفکر اصلاحی پیریزی و شکلدهی دولت قراردادی است. تا قبل از انقلاب فرانسه همه دولتها در آسیا و اروپا (آفریقا که آن موقع مطرح نبود) در واقع همهشان دولتهای سلطنتی بودند. در این دولتها شاهان براساس قوانین خاصی حکومت میکردند و با حکومت فردی روبهرو بودیم. تقریباً هم در ادبیات اروپا و هم آسیا حاکم خاستگاه خود را از جانب خداوند میدانست و خود را نایب خداوند معرفی میکرد. با انقلاب فرانسه اما با دولتی روبهرو میشویم که دیگر نشانی از حکومت فردی ندارد. بلکه مجموعهای از افراد حاکم شدند که به نیابت از مردم و با انتخاب مردم به ریاست کشور گمارده شدند.
دولت خاصی که انتخاب میشود برای انجام وظایف خاصی، حق دارد دخل و تصرف در درآمدها را در چارچوب قانون انجام دهد و همانطور که حق دارد کارهایی را انجام دهد، باید پاسخگو هم باشد، به همین دلیل به این دولت «دولت قراردادی» اطلاق میشود. بعد از انقلاب فرانسه و شکلگیری دولتهای جدید، با انقلاب صنعتی روبهرو میشویم. انقلاب صنعتی مانند موج اقتصاد، بازار، تقسیم کار، تکنولوژی، صنایع کارخانهای، کارخانجات ملی و کارخانجات جهانی را در مینوردد و موجب وسعت بازارها و گردش پول میشود.
پرداختن به این موضوع هم لازم است که در اروپای غربی و آمریکا ابتدا نیشن (ملت) شکل گرفت و سپس دولت، (استیت) را پیریزی کرد. باید توجه داشت که استیت معادل حکومت نیست. بلکه فراتر از آن است. یعنی وقتی میگوییم نظام جمهوری اسلامی ایران در ادبیات علوم سیاسی به معنی سرزمینی است با وسعت یک میلیون و 648 هزار کیلومتر مربع دارای استقلال با جمعیت 70 میلیون نفر و دارای حکومت. پس منظور از استیت یا دولت، کشوری با جمعیت، سرزمین و حکومت مستقل است.
وقتی ملت، دولت را تشکیل داد، دولتها وظایف خود را همراه با پاسخگویی به مردم ایفا میکنند. این دولتها اهداف زیرساختی توسعه کشور را انجام میدهند.
همین زمینه شکلگیری موجب شد دولتهای اروپایی و آمریکایی از لحاظ سایز و دخالت در امور با دولتهایی که در کشورهای متاخر توسعه مثل جنوب شرق آسیا شکل گرفت، متفاوت باشند. در گروه اول با دولتهایی روبهرو هستیم که در کشورشان اول ملت بیدار میشوند، خانواده، حقوق مالکیت، حقوق فرد، آزادی حقوق بشر شکل میگیرد. بعد ملت، دولت را شکل میدهند، بعد از تعامل این ملت بیدار و این دولت قراردادی، توسعه تدریجی کند ولی مستمر غرب را مشاهده می کنیم.
در گروه دوم دولت توسعهگرا را داریم که در کشورهای متاخر توسعهیافته دیده میشود. اولین نمونه از گروه دوم، ژاپن است و بعد در قرن اخیر هم در جنوب شرقی آسیا چنین دولتهایی دیده میشود.
در مقابل کشورهای گروه اول که مدار state – nation (ملت ـ دولت) در آنها شکل گرفت؛ در گروه دوم مدار (دولت ـ ملت) State – Nation شکل گرفت. یعنی دولتها بودند که مسوولیت هویتبخشی به مردم و بیدار کردن مردم و امر آموزش و پرورش و خیلی از کارهای نهادی را پیریزی کردند. در زمان امیرکبیر، میجی در ژاپن این کار را شروع کرد، به ژاپن هویت بخشید و هویت ملی، انسجام ملی، آموزش و پرورش، بهداشت و ارتش منسجم به وجود آورد. سپس هدفهای توسعه را دنبال کرد. در این کشورهای نوع دوم بودجه و برنامه توسعهای دولتها، نسبت به گروه اول جامعتر و کاملتر است.
دولت بیشتر در امور اقتصادی و اجتماعی دخالت دارد.
چرا دخالت دارد؟ چون در نوع دوم در کشورهایی مثل کره جنوبی، تایوان، مالزی و صد سال گذشته ژاپن، دولتها با مردمی بیسواد روبهرو بودند. مردمی که بسیاری از نهادهای حقوقی و قانونی توسعه را نداشتند و این دولتها مجبور شدند که امر بیداری و توسعه دادن مردم و نهادهای مردمی و مشارکتهای مردمی را شکل بدهند. این دو تیپ دولت، دستاورد مشخصی در توسعه دارند و بودجههایشان هم متفاوت است. بودجه در کشورهای غربی مثل ایران نیست. عمقاش مثل ایران نیست. آنها در واقع یک بودجه هدایتگری، یک بودجه انگیزشی و یک بودجه برای پر کردن بعضی از حفرههایی که در اقتصاد و اجتماع میبینند، دارند. بودجهشان در واقع سطحی است.
به عکس بودجه کشورهای اروپای غربی و آمریکایی بودجه کشورهایی مثل کره و تایوان و مالزی و... عمیقتر، وسیعتر و هدفمندتر است. معمولاً بودجه کشورهای گروه دوم خیلی از اهداف توسعه سیاسی، اجتماعی و فرهنگی را تعقیب میکند. به هر حال هر دو این دولتها با بودجههایشان به اهداف قابل قبولی رسیدند که امروز در دنیا مطرح است. در مقابل این دو جور دولت و دو جور بودجه، در ایران بودجهای داریم که نسبت به هر دو گروه بودجههای فوقالذکر، تفاوتها و البته نقصهایی دارد. در ایران دولت ما در واقع نظاممان بعد از بحث مشروطیت و آن انقلاب روشنگری به شکل جدید با انقلاب روشنگری مشروطیت آغاز شد. اما دولت به لحاظ ساختاری و کارکردی ناقص بود.
از این رو ما یک دولت شبهمدرن پیریزی کردیم. دولتی که شکل آن مانند دولت اروپایی است اما راه و رسم، منطق، ساختار و کارکرد آن از مبانی توسعه دور است.
هر دولتی هم که بخواهد کاری بکند به لحاظ عدم تعادل تاریخی که در کل سطوح فرهنگی، اجتماعی، سیاسی، قومیتها، کشاورزی، صنعت و خدمات وجود دارد با مشکل مواجه میشود. در واقع این دولت باید سعی کند کشوری که نسبت به کاروان جهانی عقبتر است را سریعتر، پایندهتر و همگام با مبانی توسعه به حرکت وادارد. به همین دلیل بودجه ایران هم نسبت به بودجه کشورهای گروه سوم مثل کره جنوبی و مالزی باید وسیعتر و عمیقتر باشد. یک عنصر دیگر هم موجبات عمیق شدن و وسعت بیش از اندازه بودجه را فراهم کرده: نفت.
کشورهایی مثل ترکیه ـ که از ما جلوتر رفته ـ نفت ندارد اما به دلیل آنکه سایز بودجه، ساختار و کارکردش متفاوت با ما است، بهتر عمل کرده است. عنصر نفت موجب شده بودجه کشور متورمتر شود و ساختار و کارکرد عجیب و غریبتری پیدا کند. بنابراین ساختار و کارکرد بودجه در ایران، با کشورهای غربی که از بیداری مردم منشاء گرفته فرق دارد. همچنین دولت ایران با دولت جنوب شرق آسیا و ژاپن که دولتش 100 سال پیش بیدار شد و خواست کار توسعهای بکند و کشورش را به کاروان توسعه جهانی برساند هم فرق دارد. ما در واقع مشکلات خاص خودمان را داریم. از منظر قانون بودجه خیلی حوزهها، عدم تعادلها و عقبافتادگیها هست که پاسخ آنها از بودجه برمیآید. بنابراین در ایران وظایفی بر دوش بودجه است که در کشورهای دیگر نیست. وجود نفت هم اوضاع را بیش از گذشته مشکل کرده است. از اول انقلاب تا شهریور 80 در سازمان برنامه، بررسی انجام شد که ریشه مشکلات کشور کجاست؟ نتایج این بررسی مقدمهای شد برای بحث چشمانداز، سیاستهای کلی نظام و برنامه چهارم. خیلی خوب است که بگوییم در چشمانداز و برنامه چهارم اصلاً ما چه جور دولت و بودجهای دیدیم؟ باید دید حرفهای اثباتی و دستوری که زده شده، سلیقهای بوده، شیر و خطی بوده یا براساس منطق درست انجام شده است. از اول انقلاب تا شهریور 80 دستاوردهای اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی نظام و برنامه توسعه 50 ساله در سازمان بررسی و طبقهبندی شد. سایر اسناد هم به زبان مردمی ترجمه شد و خیلی مودبانه مشکلات عنوان شد. گفته شد که در قسمت ادیان چه مشکلی داریم، در مناطق چه اشکالاتی داریم و...
استحضار دارید که سازمان مدیریت به لحاظ جایگاهی که دارد هم جزء شورای امنیت ملی است هم در شوراهای مهم دیگر عضویت دارد. بنابراین سازمان اطلاعات بخشهای مختلف را در اختیار دارد. در بررسی همهجانبه سازمان مسائل و مشکلات کشور جمعوجور شد و مشکلات قسمتهای مختلف را احصا کردیم. مشکلاتی که امکان وقوع مجدد داشت را هم به عنوان چالشهای کشور معرفی کردیم.
در مقابل مشکلات، بررسی کردیم که فعالیتهای مثبت قابل انجام کدام هستند. در مدتی که از شروع برنامهریزی در کشور گذشته بود، بسیاری از زیرساختهای توسعه فراهم شده بود: جاده، آب، برق، مخابرات، آموزش، بهداشت و حداقل تامین اجتماعی. اینها در واقع دستاورد برنامههای توسعه قبل بود. در سال 80 حدود 5/6 میلیون نفر فارغالتحصیل دانشگاهی داشتیم و 84 درصد مخاطبان ما باسواد بودند. شاخص امید به زندگی هم به 72 سال رسیده بود. در هر حوزه هم که دست بگذاریم، ارزش سرمایهگذاریهایی که در این 55 سال شده (به قیمت امروز) بیش از چند هزار میلیارد دلار است. یعنی یک کشور دیگر که بخواهد شروع کند و اینها را نداشته باشد علاوه بر وقت 40 ـ 30 ساله باید 5 ـ 4 هزار میلیارد دلار هم داشته باشد؛ این موارد از نقاط قوت ایران است. در کنار این قوتهایی که مردم و برنامه توسعه در 55 سال ایجاد کردهاند، ایران از موقعیت سوقالجیشی هم برخوردار است.
این موقعیت جغرافیایی یک سرمایه بسیار با ارزش برای توسعه کشور فراهم میکند. بعد اگر نگاه کنید به منابع کانی و طبیعی، ما باز یکی از کشورهای ممتاز دنیا هستیم. ایران یکی از کشورهایی است که بیشترین تعداد عناصر جدول مندلیوف را در خود جمع دارد. بانک جهانی در یکی، دو دهه گذشته در ردهبندی کشورهایی که بیشترین ثروت طبیعی را دارند، مقام اول را به استرالیا داده که حدود 19 میلیون جمعیت دارد. هر فرد در این کشور حدود 550 هزار دلار سرمایه طبیعی دارد. کشور بعدی کانادا است و بعد از آن ایران در مقام سوم قرار دارد.
در میان امکانات طبیعی در قرن 20 انرژی اهمیت ویژهای پیدا کرده و در قرن 21 اهمیت بسیار ویژهای پیدا میکند. «من نفت و گاز دارم» یعنی در افق چشمانداز اگر مثلاً بخواهیم ایران و عربستان را مقایسه کنیم، ایران میشود بالادستی. عربستان بیش از ایران نفت دارد و بیشتر تولید میکند اما گاز ندارد.
پس ایران که نفت و گاز دارد در مقام نخست قرار میگیرد. علاوه بر آن کشور امکان سوقالجیشی هم دارد. همواره هم گفته شده که برای توسعه جهانی نیازمند کریدور شمال به جنوب هستیم که بتواند شمال اروپا را به اسپانیا وصل کند و کریدور شرق به غرب که شانگهای را به روسیه وصل کند.
ایران کشوری است که در مسیر دو کریدور قرار دارد. در تمدن دیروزی ایران به خاطر جاده ابریشم، کشوری مهم بود. امروز هم در اقتصاد قرن 21 دنیا که جاده ابریشم خودش را به کریدور جنوب و شمال تعریف کرده، هنوز همین اهمیت برای ایران باقی مانده است.
علاوه بر آن ظرفیت تاریخی و تمدنی، جایگاه سرزمینی کشور، تفاوت اقلیم و طبیعت همگی ثروتهای بزرگی هستند. در ادبیات توسعه میپرسند برای آنکه توسعه داشته باشیم باید به کجا تکیه کنیم؟ در ایران به هر کدام از ظرفیتهای ذکر شده میشود تکیه کنیم.
متاسفانه تاکنون کمتر از این ظرفیتها استفاده شده. در رابطه با نفت و گاز که خدمتتان عرض کردم، کشور ترکیه که نسبت به اقتصاد ما پیشی گرفته نفت و گاز ندارد.
سال گذشته اقتصاد ترکیه 125 میلیارد دلار بود، حال آنکه ارزش نفت و گازی که در سال 85 در کشور ما استخراج شد 125 میلیارد دلار بوده است، اما نتوانستیم این نعمت خداداد را به رشد شتابان تبدیل کنیم. در صورتی که بروید در یک محفل علمی، مثلاً بانک جهانی، بگویید به یک اقتصادی مثل بنگلادش، سالی 5 میلیارد دلار میخواهیم کمک کنیم، ظرف 10 سال ـ به شرط آنکه این پنج میلیارد دلار را کارآمد هزینه کنند ـ بنگلادش میتواند به رشد پایدار برسد.
اما در ایران که در یک سال 125 میلیارد دلار از قبل نفت و گاز دارد، نصفش را مصرف کرده و نصفش را صادر کرده، چنین رشدی حاصل نشده. سال گذشته ایران 65 میلیارد دلار درآمد ارزی حاصل از فروش نفت و گاز داشته است و بقیه را خود کشور مصرف کرده است. ترکیه بدون داشتن 125 میلیارد دلار نفت و گاز رشد 9 درصدی دارد و شتابان به جلو میرود.
اینها در واقع نقاط قوت و ضعفی بود که سازمان مدیریت و برنامهریزی آنها را در دوره اول انقلاب تا سال 80 توسط دو، سه هزار کارشناس بررسی و نتایج آن را مدون کرد.1 همچنین گفتهایم که در مقابل این ضعفها نقاط قوت ما چیست؟ جمعبندی همه این موارد در برنامه چهارم آمده مهمترین مشکل در پیریزی دولت توسعهگرا است. منظور از دولت هم باز رئیسجهمور و قوه مجریه نیست. تعریف از دولت همان State است که در اوایل بحث آمد. مهمترین بحث چشمانداز سیاست کلی و در پی آن برنامه چهارم هم پیریزی دولت توسعهگرا است. دولتی که مشارکتجو و دموکراسیخواه و پیگیر حقوق بشر است هدایتگر و دنبال بسترسازی برای رشد پایدار کشور است، همه اینها در مواد برنامه، پررنگ و کمرنگ آمده است.
در برنامه گفتهایم که این دولت باید با دو گروه دیگر کار کند. بازار و نهادهای مدنی. این مباحث در دهه اخیر تحت عنوان حکمرانی خوب مطرح شده است.
حکمرانی خوب، مساوی با دولت نیست. اگر دولت پذیرفت که با مردم، بازار و نهادهای مدنی (یعنی مجلس، رسانهها، احزاب و گروهها، نهادهای کارگری و کارفرمایی) تصمیمگیری و تصمیمسازی کند و قواعد بازی کشور را بدهد و به آن پایبند باشد، رویکرد حکمرانی خوب را اتخاذ کرده است.
در این قالب دولت باید سریع خود را نوسازی و بازسازی کند. همان زمان تصویب چشمانداز و برنامه چهارم در مجلس گفتیم هر کس که میخواهد به چشمانداز و برنامه چهارم رای بدهد، در واقع به توسعه، بازسازی و نوسازی حاکمیت رای داده است. پس چشمانداز با همین رویکرد به طور خلاصه تهیه شد. چشمانداز به معنی پیشبینی نیست.
چشمانداز از امروز به فردا رفتن است که در واقع ادبیات این 50 سال برنامه توسعه ما بوده. برای اولین بار ادبیات برنامه ما شده؛ ادبیات آیندهنگری؛ یعنی برویم در فردا و از دید فردا نگاه کنیم که امروزمان باید چگونه باشد.
اکنون که چشمانداز ابلاغ شده دیگر نباید بحث کرد که چه کسی چشمانداز را نوشته. امروز چشمانداز و برنامه چهارم قانون هستند و لازمالاجرا. برنامه اگر مال یک فرد یا گروه باشد، برنامه نیست. اما پس از طی کردن سلسله مراتب و چکشکاری، میشود برنامه کشور. امروز برنامه چهارم و چشمانداز سند مورد قبول کل حاکمیت است.
وقتی چشمانداز تصویب و از سوی مقام رهبری ابلاغ شد، سروصدای زیادی به پا شد و گروه زیادی در باب آن سخنرانی کردند اما بعداً هیچکس اقدام عملی برای اجرایی شدن آن نکرد.
میگویند که در صدر مشروطیت یک نفر دم کوچه ایستاده بود. گفتند که منتظر چه کسی هستی؟ گفت منتظر مشروطیت هستم. اگر مشروطیت برقرار شد من هم بروم وسط میدان. ظاهراً امروز هم گروهی منتظر هستند.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
