ادغام شوراهای موازی
مرتضی الویری
شورای عالی اداری در یکصد و سی و سومین جلسه مورخ 18/4/86 بنا به پیشنهاد رییس سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق، شوراهای موجود در قوه مجریه را در یکدیگر و یا در کمیسیونهای دولت ادغام نمود. در نگاه اولیه، نفس ادغام یا انحلال اقدامی پسندیده به شمار میآیند، زیرا موجب صرفهجویی در وقت دولتمردان و سرعت بخشیدن به فعالیتهای اجرایی میگردد. در ابتدای مصوبه فوق نیز هدف از ادغام شوراها و موضوعاتی به این شرح فهرست گردیده است: اصلاح نظام اداری، افزایش تحرک و کارآیی و بهرهوری، بهبود خدمترسانی به مردم با حفظ کرامت آنان، ادغام مدیریتهای موازی، کوچکسازی، روانسازی، سرعت و دقت، کارآمدی، جلوگیری از بوروکراسی زاید و اتلاف وقت، پرهیز از تصمیمهای پراکنده و متنوع و متراکم و مشابه یا متعارض در موضوع واحد، پرهیز از شرکت در جلسههای متعدد، مشابه و زائد که مانع کار و تلاش است و بیشتر وقت مدیران ارشد را به خود اختصاص داده است، صرفهجویی، بهرهگیری بهتر و مطلوب از فکر و اندیشه نخبگان، ارتقای سطح کیفی تصمیمها، تمرکز بر موضوعها با محتوای واحد. تردیدی نیست که اعضای شورای عالی اداری، ادغام شوراهای موازی را با نیت حصول به اهداف فوقالذکر به تصویب رساندهاند. در اینجا ضمن تقدیر از این نیت خیر، دو اشکال اساسی را در مصوبه فوق یادآور میشوم. اشکال اول بیتوجهی به پیشنیازهای ادغام شوراها است و اشکال دوم ابهاماتی است که در این مصوبه وجود دارد.
الف ـ پیشنیاز ادغام شوراهای موازی
به موجب ماده 137 قانون برنامه چهارم
1- دولت مکلف است تشکیلات کلان دستگاههای اجرایی و وزارتخانهها را متناسب با سیاستها و احکام این برنامه و تجربه سایر کشورها، جهت برطرف کردن اثربخشی ناقص، تعارضهای دستگاهی و غیر کارآمدی و عدم جامعیت، عدم کفایت، تمرکز امور، موازی کارها و همچنین بهرهگیری همهجانبه از فناوریهای نوین و روشهای کارآمد، با هدف نوسازی، متناسبسازی، ادغام و تجدید ساختار به صورت یک منظومه منسجم، کارآمد، فراگیر و با کفایت، اثربخش و غیرمتمرکز طراحی نماید و لایحه ذیربط را شش ماه پس از تصویب این قانون به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند، به طوری که امکان اجرای آن از ابتدای سال دوم برنامه چهارم میسر باشد.
2- آن دسته از تصدیهای قابل واگذاری دستگاههای دولتی در امور توسعه و عمران شهر و روستا، با تصویب هیأت وزیران همراه با منابع مالی ذیربط به شهرداریها و دهیاریها واگذار میشود. چنانچه ملاحظه میشود وظیفه قانونی دولت ارایه لایحه تشکیلات کلان دولت به مجلس بوده و ادغام شوراهای موازی بدون توجه به اصلاح تشکیلات کلان دستگاههای اجرایی وزارتخانهها راه به جایی نخواهد برد. به عبارت دیگر دولت به دنبال مبلمان و دکوراسیون ساختمانی است که هنوز این ساختمان طراحی و ساخته نشده است. خوب میبود که دولت محترم در اجرای وظیفه قانونی خود، لایحه مورد اشاره را در اوایل برنامه چهارم به مجلس تقدیم میکرد. طبیعتاً پس از تصویب لایحه فوق و سازماندهی جدید قوه مجریه با توجه به سیاستهای کلی و سند چشمانداز و محتوای بخش ششم قانون برنامه چهارم (نوسازی دولت و ارتقا اثربخشی حاکمیت) مسأله تعیین تکلیف شوراهای موجود موضوعیت مییافت. در آن صورت به احتمال زیاد بسیاری از شوراها خود بخود منحل میگردید و بقیه هم در ادغام و یا عندالزوم از یکدیگر جدا میگردیدند. به عبارت دیگر دلیل ناکارآمدی سیستم اجرایی، وجود شوراها نیست، بلکه مشکل اصلی تشکیلات هزارتوی قوه مجریه است که در هیچ مقطعی بر مبنای وظایف و تکالیف مصرح در قانون اساسی مورد بازبینی قرار نگرفته است. به همین دلیل است که در قانون برنامه چهارم دولت موظف به ارایه لایحه بازنگری تشکیلات اجرایی شد نه بازنگری در شوراهای موجود.
ب ـ ابهام در مصوبه ادغام شوراهای موازی
صرفنظر از اشکال مبنایی که در بالا به آن اشاره شد، ابهاماتی به شرح زیر در مصوبه شورای عالی اداری وجود دارد که اگر این ابهامها و اشکالها برطرف نشود، تصمیم فوق میتواند نتیجه عکس انگیزه و هدف تصمیمگیران را عاید نماید.
1- ابهام در تعداد اعضای شورای جدید: در متن مصوبه آمده است که دو شورای جدید به نامهای شورای عالی مدیریت و برنامهریزی اقتصادی و شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری از ادغام شوراهای موجود بوجود میآید. چند شورا نیز در کمیسیون امور زیربنایی ادغام میشود و بالاخره کمیسیونی بنام کمیسیون میراث فرهنگی و گردشگری و ایرانیان خارج از کشور از ادغام شورای عالی میراث فرهنگی و ستاد رسیدگی به امور ایرانیان خارج از کشور بوجود میآید. سؤال این است که تعداد اعضای شوراهای موجود چند نفر است؟ با توجه به این عبارت مصوبه که شوراهای موجود با تمام وظایف و اختیارات، با توجه به نوع و شباهت وظایف و اختیارات در یکدیگر ادغام میشوند، علیالقاعده هیچ عضوی از اعضای کمیسیون حذف نمیشوند بلکه با هم جمع میشوند. نتیجه این که اگر قبلاً برای تصمیمگیری در موضوعی خاص تعداد معدودی از دولتمردان مرتبط با موضوع با هم جمع میشدند، حال باید تعداد زیادی از مسؤولان برای موضوعی که مستقیماً به آنها ارتباطی ندارد در شورایی گستردهتر گرد هم آیند. حتی ممکن است برای یک موضوع خاص جلسهای بزرگتر از هیات وزیران تشکیل شود. اگر چنین باشد این مصوبه برخلاف نیت تهیهکنندگان میباشد.
2- ابهام در سرنوشت شوراهایی که به موجب قانون بوجود آمده: برخی از این شوراها توسط مجلس شورای اسلامی با شرح وظایف خاص و اعضای معین تشکیل شده است (مانند شورای عالی مناطق آزاد). سؤال این است که اعضای جدیدی که با این مصوبه به اعضای سابق اضافه شدهاند از نظر قانونی دارای مشروعیت میباشند یا خیر. درست است که شورای عالی اداری برای ادغام سازمانها و تشکیلات اداری، قبل از مصوبه اخیر مجلس، دارای اختیارات قانونی بوده ولی آیا این شورا میتواند ترکیب مراجع تصمیمگیر یا صاحب مسؤولیت را که قانونگذار مقرر کرده تغییر دهد؟
3- ابهام در اختیارات تفویضی اصل 138 قانون اساسی: به موجب پاراگراف ذیل اصل 138 قانون اساسی، هیات وزیران میتوانند تصویب برخی از امور مربوط به خود را به کمیسیونهای متشکل از چند وزیر واگذار نماید. سوال اینجاست، شوراهایی که منبعث از اصل فوق میباشد و فقط تعدادی از وزرا حق رأی دادن و تصمیمگیری را دارند اکنون با مصوبه فوق چه خواهند کرد؟ توضیح این که:
* اگر در شورای جدید چند وزیر جدید اضافه شوند آیا وزرای جدید نیز حق رأی خواهند داشت. اگر چنین باشد نتیجهای جز اتلاف وقت و تطویل مراحل تصمیمگیری نخواهد داشت.
* اگر در شورای جدید، اعضای جدید (اعم از وزیر و غیر وزیر) حق رأی نداشته باشند، آنچه اتفاق میافتد مصداق روشن اتلاف وقت خواهد بود، چرا که بایستی تعداد زیادی روی موضوعی به بحث بنشینند که فاقد قدرت تصمیمگیری هستند.
4- ابهام در ادغام دبیرخانهها: در شرایط قبل از مصوبه فوق هرکدام از شوراها، دبیرخانه خاص خود را داشتند. به موجب مصوبه جدید، دبیرخانه شورای عالی مدیریت و برنامهریزی اقتصادی و دبیرخانه شورای عالی آموزش، پژوهش و فناوری از ادغام 21 دبیرخانه به وجود میآید. جالب اینجاست که در برخی از این شوراها، یک وزارتخانه و یا یک سازمان، دبیرخانه شورای مورد بحث میباشد. به عنوان مثال سازمان مدیریت و برنامهریزی دبیرخانه شواری اقتصاد و یا بانک مرکزی دبیرخانه شورای پول و اعتبار است. سؤال اساسی اینجاست که وقتی به موجب مصوبه شورای عالی اداری، دبیرخانه این شوراها در هم ادغام شوند به چه معنی است؟ آیا به معنی ادغام وزارتخانهها یا سازمانهایی است که قبلاً مسؤولیت دبیرخانه این شوراها را بعهده داشتهاند. قطعاً چنین نمیتواند باشد. احتمال دارد تدوینکنندگان مصوبه بر این باور بودند که هرکدام از شوراها دبیرخانهای مستقل از وزارتخانهها و سازمان موجود دارند (مانند دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد) به هر حال ابهامزدایی در مورد دبیرخانه شوراها هم ضرورت دارد و هم فوریت، والا بسیاری از تصمیمگیریها با مشکل مواجه خواهد شد.
جمعبندی
با توجه به ابهاماتی که در بالا به آن اشاره شد، به نظر میآید مصوبه ادغام شوراها از پشتوانه کارشناسی لازم برخوردار نمیباشد. پیشنیاز ادغام شوراها اصلاحات ساختاری تشکیلات دولتی است. تا زمانی که سازماندهی قوه مجریه تغییر نکرده است ادغام شوراها راه به جایی نخواهد برد. به همین دلیل، نه در سند چشمانداز، نه در سیاستهای کلی برنامه، نه در سند برنامه چهارم، سخنی از ادغام شوراها به میان نیامده است. (برخلاف ادعای سخنگوی محترم دولت که ادغام شوراها را در راستای سند چشمانداز 20 ساله برشمردهاند.) بلکه برعکس، در ماده 137 قانون برنامه چهارم دولت مکلف شده تشکیلات کلان دستگاههای اجرایی و وزارتخانهها را متناسب با سیاستها و احکام برنامه ظرف شش ماه از تصویب قانون برنامه تقدیم مجلس شورای اسلامی نماید.
مراحل کوچکسازی دولت و اصلاح قوه مجریه را میتوان به شرح زیر طبقهبندی نمود:
1- بازنگری وظایف و اختیارات دولت بر مبنای قانون اساسی.
2- مشخص نمودن اعمال تصدی و اعمال حاکمیت و تبیین سازماندهی جدید بر این مبنا.
3- طراحی سیستم جدید دولتی با توجه به موارد فوق.
4- ساماندهی شوراهای موجود با توجه به سازماندهی جدید. (ادغام شوراها و احیانا تفکیک برخی از آنها).
چنان که ملاحظه میشود ادغام شوراها آخرین مرحله اصلاح سیستم اداری است نه اولین مرحله آن. تعجیل در ادغام شوراها بدون آنکه مراحل قبلی طی شود و بیپاسخ گذاشتن ابهامهایی که در متن مصوبه وجود دارد، نتیجهاش دقیقا عکس اهدافی است که دولت به دنبال آن است.
نظرات بینندگان
پربیننده ترین
ارسال خبرنامه
برای عضویت در خبرنامه سایت ایمیل خود را وارد نمایید.
